辽宁省渔船管理立法对策研究

朱晖，裴兆斌

(大连海洋大学法学院 大连 116023)



辽宁省渔船管理立法对策研究

朱晖，裴兆斌

(大连海洋大学法学院 大连 116023)

为全面提升辽宁省渔船管理水平和推动渔船管理体系化建设，自1995年起，辽宁省人大常委会相继出台了《辽宁省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》《辽宁省渔船管理条例》《辽宁省渔业船舶监督检验条例》和《辽宁省海洋渔业安全管理条例》等地方法规，辽宁省各级渔业行政主管部门也相应出台了实施细则、标准等规范性文件。虽然立法和执法部门一直致力于渔船管理制度的建设，但仍面临着渔业生产和渔船管理中出现的新情况和新问题，包括渔船的登记检验、生产作业、建造修理、安全救援以及与此相关的行政处罚标准等。这些问题贯穿于渔船管理活动的始终，因此应增加渔业船舶检验、渔具管理等的法律规定，加大对“三无”船舶的行政处罚力度，严格规范相关管理制度。

渔船管理；立法问题；对策完善

1 问题的提出

21世纪是海洋的世纪。2012年联合国粮农组织(FAO)在其渔业委员会第30届会议开幕式上发布其最新的《全球渔业和水产养殖状况》，阐述了渔业对全球发展与繁荣的重要贡献。该报告指出，渔业提供人类食用的鱼产量创纪录达1.28亿t，供应43亿人口15%的动物蛋白摄取量，也是5 500万人口的收入来源。可见，维持海洋渔业的长期繁荣与可持续发展，不仅具有重要的政治和社会意义，而且具有重要的经济和生态意义。渔业资源本是可再生资源，具有自我更新的能力，但由于人类的过度捕捞，降低了资源更新能力，导致渔业资源衰退、匮乏，甚至枯竭。正如上述报告所指出，许多FAO监控的海洋鱼类系群仍面临巨大的压力，最新统计显示，遭过度捕捞的海洋鱼类占30%，已被完全开发的鱼类约57%[1]。

我国是渔业大国，也是渔船大国。据2012年农业部渔业船舶检验局首次发布的《全国海洋渔船安全技术状况报告》指出，截至2011年年底，我国渔船总数为106.9万艘，是世界上渔船数量最多的国家，约占世界总数的1/4，其中，机动渔船69.62万艘，非机动渔船37.34万艘[2]。渔船作为捕捞的工具，渔民实现渔业权的物质载体，对其科学管理是实施“依法治渔、以法兴渔”战略的重心，是确保我国渔业实现可持续发展的首要任务。如此庞大的渔船数量，对其的监督管理和风险防控显得尤为重要。特别是近些年来，因违法越界捕捞或者违反双边协定而引发的涉外渔船纠纷事件屡屡发生。仅2012年以来被媒体曝光的事件就有4·19日本扣押中国渔船事件、3艘中国渔船被朝鲜扣押事件、山东威海两艘渔船分别在俄罗斯远东滨海边疆区被扣。特别引人关注的是，中国渔船“鲁文渔”号船长程大伟刺死韩国海警案，被韩国大法院终审判决23年有期徒刑，并处罚款2 000万韩元(约合人民币11.2万元)[3]。如果说频发的涉外渔船事件让人震惊，那么渔船的安全事故发生率也同样令人担忧。在农业部召开的“中国渔业、渔船安全论坛”上，专家们根据相关数据对国内重点高危行业死亡率进行分析，得出结论:“全国渔船船员死亡率高达每10万人140 人/a， 高出煤矿24%， 是建筑业的35倍，是名副其实的高危险行业， 渔船船员是我国最危险的职业之一”[4]。因此，对渔船风险的防范和管理便成为当务之急。

渔船管理是关乎渔业安全和渔业产业管理的重要内容，完善渔船管理法律体系建设，强化对渔船管理实践中出现的疑难和热点问题的法律研究，为决策部门提供参考对策，对于进一步提升渔业安全生产管理水平，减少渔业安全事故和违规事件发生，切实维护渔业生产秩序以及推动海洋事业的战略发展至关重要。

2 辽宁省渔船管理的现状

2.1 立法滞后

目前辽宁省拥有近2 000人的渔业执法队伍和60多艘海上执法船，关于渔船管理的法律主要由4个地方法规，即《辽宁省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》《辽宁省渔船管理条例》《辽宁省渔业船舶监督检验条例》和《辽宁省海洋渔业安全管理条例》，和政府规章、其他规范性文件组成。然而作为重要的执法依据，这些法规及文件都存在立法严重滞后的问题。

其中，《辽宁省实施<中华人民共和国渔业法>办法》是辽宁省海洋与渔业执法的一项重要的地方性法规，自颁布实施以来对制定辽宁省渔业发展方针政策，保护和合理开发渔业资源，维护渔业生产者的合法权益，实行依法兴渔、依法治渔，坚持渔业各业协调发展，促进全省渔业经济可持续健康发展发挥了重要作用，为渔业管理工作的规范化提供了有力保障。但是，该办法自1995年颁布实施以来，至今已有19年时间，期间虽经几次法规清理有所变动，但从未进行过真正意义的修改。同样，作为渔船管理直接法律依据的《辽宁省渔船管理条例》，出台的时间同样久远，是1996年9月28日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的，仅在2004年做了个别条款的修正。为加强渔业船舶监督检验管理，保障渔业船舶的安全航行、作业和人身财产安全，防止水域环境污染而制定的《辽宁省渔业船舶监督检验条例》则是2001年1月1日开始施行的。相对较新的《辽宁省海洋渔业安全管理条例》也是2003年12月1日起实施的。随着社会的发展和法律法规的不断完善，修改上述法规显得十分必要。特别是作为上位法的《中华人民共和国渔业法》分别于2000年、2004年、2009年做了3次修订，增加了对渔船捕捞许可证颁发条件、捕捞作业制度等的规定；2007年10月1日施行的《物权法》，对船舶物权的设立、变更、转让和消灭做了明确的规定；《中华人民共和国渔业船舶检验条例》也经2012年农业部第10次常务会议审议通过，自2013年1月1日起施行。此次主要修订内容包括：在船舶所有人户籍所在地或企业注册地办理登记，同时要求省级登记机关应根据本行政区域渔业船舶管理实际确定有关登记机关的登记权限和船籍港，并对外公告；对可申请渔船船名核定的情形、核定机关、申请程序、材料要求、办理时限及有效期限等进行了明确；将渔船所有权登记和国籍登记“一并办理、互为条件”调整为“分别办理”，对于船舶所有人要求同时办理的，可以同时办理，并免予提交相同的材料。对两个以上的个人或者法人共有的渔业船舶，由持股比例最大的共有人申请，对持股比例相同的，由约定的共有人一方申请，渔船登记机关核发的船舶所有权证书中记载的船舶所有人为申请人，同时在共有栏内注明渔船共有情况等。

辽宁省渔船管理相关立法不仅远滞后于上位法，也落后于其他省份。截至目前，出台渔船管理条例或实施办法的省、市、自治区共有12个。其中，江西、海南、河北、广西、云南、四川等都在2008年之后制定或修改了相关管理办法，其他省份的管理办法也在2004年后做了相应的修正。因此，修改《辽宁省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》及其其他法规已经刻不容缓。

2.2 立法缺失

由于立法的滞后，必然导致在执法中无法可依和管理的混乱。为确认哪些是辽宁省渔船管理中存在的主要法律问题和核心法律风险，在根据全国渔船普查数据资料、辽宁省渔船管理的现状和对相关渔政管理等部门进行实地调研的基础上，笔者采取问卷调查的方式，对渔船管理现存的法律风险进行了识别。调查对象为辽宁省海洋渔业厅所辖沿海各市渔政管理处(局)、渔港监督处(局)、船舶检验局等相关行政部门，包括大连、丹东、葫芦岛、锦州、营口和盘锦6个城市。调查问卷共发放120份，收回问卷105份，收集汇总各类问题49个。经初步筛选，总结出因法律缺失而难以监管的4种具体类型的法律难题，主要涉及渔船登记和检验、渔船安全、渔具网具管理以及行政处罚等方面。

基于调查问卷的调查结果，具体分析了上述问题立法的缺失程度，其中，16个问题没有相应的立法规定，需要新增相应的法律条文；14个问题相应的上位法已有明确规定，但地方法规尚未修订；6个问题上位法虽未有明确规定，但其他省份出台的法规对此有规定，可以参考；还有3个问题属于执法方式和手段的问题，无需通过修改立法解决。为了使问题界定得更明晰，根据立法的缺失程度和修订的难易程度，尝试着绘制了修订风险图，以确定所涉法律条款修订的紧迫程度和修订方式[5]。风险图的绘制采取了坐标图的方式，在坐标图中以横坐标(立法缺失)和纵坐标(修订难度)为轴划分为A、B、C、D 4个区域，即A为新增法律条款的区域、B为参照其他地方立法修订的区域、C为根据上位法修订的区域和D为无需修订的区域(图1)。

图1 法律条款修订风险图

3 亟待解决的问题

3.1 “三无”渔业船舶登记与检验的法律难题

根据农业部于2008年开展的全国首次海洋渔船普查资料显示，全国“三无”渔业船舶超过6.7万艘，“三证不齐”渔船超过5万艘，分别占捕捞渔船总数的27.5%和20.8%[6]。辽宁省“三无”船舶也数量众多，扰乱了渔业生产秩序，破坏了海洋渔业资源和海洋生态环境，存在着安全隐患，对海洋渔业的可持续发展造成了严重影响。

3.1.1 “三无”渔业船舶产生的法律根源

“三无”渔业船舶之所以大量存在，对于船舶登记方面的法律规定欠缺是其产生的根源。

(1)捕捞渔船必须具有船舶证书(指渔业船舶检验证书、船舶登记证书、捕捞许可证)才能从事捕捞活动。法律仅对渔船的所有者在对渔船进行处分时，做了相关规定，即登记对抗原则，但缺乏对船舶所有人户籍方面的规定。结果导致即使知道船舶登记地，但却不清楚船舶实际所有者户籍地，为渔船的违规异地挂靠提供了便利，且该现象非常普遍。随意异地挂靠行为阻碍了渔船管理工作的有序进行，扰乱了正常的渔船管理秩序，给渔船所有者规避责任提供了空位。另外，登记制度与渔船、渔具的审批，检验及发放捕捞许可证等行政行为有一定的脱节。渔船登记之初不能够将这些相关信息纳入船舶登记信息之中，不仅不利于渔船的进一步统一管理，还会造成重复登记和行政资源的浪费[7]。

(2)与有关法律法规衔接不够。现行规定中登记环节与船网工具指标审批、渔船检验和捕捞许可证发放等管理行为相互脱节，给渔船规范化、信息化、现代化管理带来困难。渔业船舶登记制度，是渔业船舶管理的一项基本制度，主要包括所有权登记和国籍登记两方面，从我国的《物权法》和《船舶登记管理条例》的规定中，可以分析出，所有权登记与国籍登记是性质不同的两种法律行为，前者是所有权的公示行为，登记后船舶所有权才具有对抗第三人的效力；后者是对船舶与登记国家之间法律上的从属关系的确认行为[8]。但辽宁省现行办法规定两种登记同时进行，导致在登记事项、依据、程序、期限的公开公示等方面还缺乏更为具体的规定。

(3)对于“三无”渔业船舶的处理也是十分棘手的问题。经调查发现，一是拆解“三无”渔业船舶的法律依据不足，容易引起渔民群体性上访事件。二是为了防止其再次下水非法从事渔业生产，只能由所在地乡镇政府进行无限期的看管。目前省内各地没有集中的看管场所，有些所在地乡镇政府连看管费用都拿不起。三是“三无”渔业船舶从物权法的角度看是渔民的个人所有财产，如果拆解“三无”渔业船舶法律依据不充分则会导致“三无”船舶私有财产损失，甚至被诉到法院。

3.1.2 “三无”船舶检验的法律难题

渔船法定检验是船检部门依据我国的法律法规及政府批准、接受、承认或加入的有关国际公约、规则等对渔业船舶及其船用产品所进行的强制性检验。我国的渔船检验事业经过30多年的快速发展，已建立了具有中国特色的渔船检验管理体系。农业部渔业船舶检验局局长周彤在2009年全国渔业船舶检验工作会议上的报告指出，截至2008年年底，全国共有渔船检验机构771个，省属机构29个，市、县属机构741个；全国持有验船师资格证书的验船人员5 100余人。

近年来，随着渔业经济的繁荣发展，带动了渔船建造业的振兴，渔船的更新速度也不断加快，渔船的技术规格有了很大提高，渔船需求数量也空前加大。新的渔船在建造生产，旧的渔船并未被渔船所有者淘汰，他们大多会选择更换渔船主机的方式来延续渔船的寿命。这种做法看似是一种节约，却滋生了另一个渔船管理问题。需要更换主机的渔船大部分属于应淘汰的渔船，所有者更换主机之后，将其转卖给当地或外地雇主，让这些本应被淘汰的渔船继续进行渔业生产。这些渔船本身属于无证或者证件不齐的“三无”渔业船舶，且现象普遍，数量巨大。目前的情况是渔船检验部门按照法律规定对“三无”渔业船舶“不予检验”，于是渔船本身的安全隐患得不到治理，必然会造成更大的安全问题[9]。

这种情况反映了两方面问题，首先是渔船检验部门的监督管理力度薄弱，其次则是渔业船舶检验管理的相关法律规定明显滞后于渔船的发展速度。渔船检验工作综合性很强，要想在渔船检验环节有所突破，就需要多方面、全方位地进行考量。比如，渔船的数量与分布、渔船作业区域、渔业行政管理体制、辖区验船师与渔船的配置比例、验船师技能培训、技术装备和检验手段以及检验制度的执行情况等。尤其是从事渔船检验工作的验船师，他们的业务素质和法律意识将直接影响检验工作能否高质量地进行。如何加强验船师的法律意识和风险防控意识，修订完善相关法律法规，以更快地适应渔业安全生产的要求和渔船的发展形势，成了渔船检验工作中亟待解决的问题。

3.2 渔船安全监管的法律难题

渔船是渔业生产的重要载体，也是生产力发展水平的重要标志，是渔业和船舶科技发展水平的集中体现。当前世界先进渔船正向高技术化和信息化为主要特征的大型化、网渔具精准化、捕捞加工设备自动化方向发展。我国的船舶工业和船舶技术已跻身于世界造船先进行列，辽宁省的造船行业在国内也处于领先地位。但总体来看，渔船的装备仍比较落后，没有体现和共享到我国装备制造业和船舶工业的发展成果。渔船船型杂乱、装备落后、能耗较高，老化现象十分普遍，船龄大于10年的占到了80%，船上生产和生活条件十分恶劣；远洋渔船以二手、三手旧船为主，船龄超过20年的占50%以上，船龄超过30年的约占30%。渔船的安全状况随船龄的增大明显恶化，严重威胁渔民的生命财产安全。我国渔船安全技术状况与《1993年国际渔船安全公约》的要求有很大差距，24 m及以上钢质国内海洋渔船和远洋渔船符合公约要求的不到10%，与公约要求差距较大的约占50%，迫切需要推进渔船升级更新，加快实施我国渔船现代化，彻底改变我国渔船及装备落后的局面[10]。

从渔船实际情况分析，渔业船舶安全性能差、不适应海上航行和作业要求是渔船安全事故多发的重要原因。目前省内海洋渔船呈现“五多五少”的特征：小型渔船多，大型船舶少；木质渔船多，钢质渔船少；老旧渔船多，新造渔船少；沿岸渔船多，远海渔船少；能耗投入多，效益产出少。 改革开放初期建造的渔业船舶现大多数濒临或已到报废期，这部分渔业船舶船体、设备老旧，适航性能和抗风等级已大大降低，但仍“坚持”在海上生产。一些渔船因设计不合理、稳定性不足、零部件老损和其他质量问题，常发生船舶主机曲轴断裂或船体漏水现象，极易发生船舶自沉事故[8]。此外，渔船停泊分散，线长、面广，对其的安全监管过程难、范围广。因此，如何推行渔船报废制度，建立渔船安全救助信息系统制度，对其进行安全监管成为迫切需要解决的问题[11]。

3.3 渔具网具管理的法律难题

从目前情况看， 渔具网具管理在整个渔业管理方面是最薄弱的一个环节，各种灭绝性的捕捞方式和渔具渔法多种多样，层出不穷，屡禁不止，加速了渔业资源的衰竭。20世纪80年代中期，许多地区在短期地方利益的驱动下，盲目推广海洋捕捞业。一味地追求海洋渔业捕捞经济的利益最大化，使得渔船功率越来越大，网目越来越小，利用驾驶摩托艇、非捕捞渔船进行违规捕捞的情况更是愈加严重，这种掠夺式的捕捞方式，使我国沿海底栖生物资源遭受严重破坏。加之海洋污染对海洋水体环境的负面影响，生物圈、经济鱼类赖以生存的生态环境逐年恶化，捕捞中的渔获量大幅减少，废弃物的占比率逐年增大。资源不合理利用，造成了渔业资源的浪费，渔获物利用率仅有27%，远低于发达国家水平[12]。

而现行法律规定尚未建立渔具审查认定和准入制度，对鱼类最小可捕标准和最小网目尺寸均无规定，仅规定了每年6—9月的禁渔期。按照现在的伏季休渔起止时间，每年渔民仅有3～4个月的生产时间，结果导致渔民收入较低，特别是对于靠捕捞生存的传统渔民，其为了生存，冒险作业。因此不断发生渔船越界捕捞、伏季休渔期间偷捕等现象，这给渔船管理造成了相当大的难度。捕捞作业制度的不合理，是造成资源损害的重要原因之一。

3.4 行政处罚的法律难题

渔船违规生产严重，行政处罚已经难以起到威慑作用。目前，渔船管理主要采用行政管理的方法和手段，通过思想教育、行政收费、监督检查、行政处罚等方式实现管理目标。调查发现，违法成本低是造成违法行为屡禁不止的一个重要原因。原法规中对违规渔船的处罚力度较小，部分行为的处罚额度仅为50元或100元，对违法行为未达到震慑作用。其结果是，违法违规渔船数量不断增加，渔业捕捞强度得不到有效控制，并形成恶性循环。此外，暴力抗法和非暴力拒绝执法现象屡见不鲜，使得行政执法阻力丛生，加大了执法难度，提高了执法成本，并且海上违规的查获率偏低，造成海上违规愈加严重[13]。

同时，管理机关的管理意识亟待加强。有些管理部门重收费轻管理，常常以罚代管，进一步助长了营私舞弊问题。即使法律明确将一些渔业违法行为规定为刑事犯罪，需要追究刑事责任，但实际上，对很多渔业违法行为也不进行实质追究，渔业违法行为没有了底线。对违法行为的治理轻描淡写，对违规者的罚款浓墨重彩，这种“宠溺”的态度导致违法者屡屡以身试法，同时削弱了渔业管理部门的公信力，不仅廉政作风问题得不到解决，且也无法在渔业行业中树立威信形象。

4 解决对策和建议

根据上述分析和调研结果，笔者对相关问题进行了初步的梳理，分析其发生的原因和修订的方式，在此基础上做了一定的思考，并提出以下建议。但必须指出的是，这些建议仅是阶段性的成果，只是基于前期初步调研和资料分析而形成的，尚需做进一步的实地调研和论证。只有进行制度性的全面思考，特别是要考虑对被管理的对象，以及渔民的合法权益，才能真正构建起符合辽宁省省情的科学的管理模式和立法体系。

4.1 增加渔业船舶检验的法律规定

目前，捕捞业仍主要依靠渔船这一原始捕捞工具进行渔业生产，面对庞大数量的生产渔船，为了渔业安全生产，保持渔船的安全适航性，立法应当规定其修造、检验的相关内容。渔业船舶检验机构主要工作职能可以简单概括为3个方面：一是渔业船舶检验；二是渔船船用产品检验；三是渔业船舶修造企业和个人资质认可。这3个方面可以在一个条款中涵盖，作以简明扼要的规定。考虑到不与《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国渔业船舶检验条例》等上位法相违背，又切合目前及今后一段时期内渔业船舶检验的情况，可考虑拟定以下条款：“渔业船舶及其有关航行、作业安全的重要船用产品和设备应当经渔业船舶检验机构检验，并取得相应合格的检验证书。未取得相应合格证书的，不得离港从事渔业生产。

渔业船舶修造企业应当经国家渔业船舶检验机构认可，并按照认可的资质受理渔业船舶的修造业务。凡未取得认可的单位和个人，一律不得从事渔船的修造工作”[14]。

4.2 细化对“三无”渔业船舶处理规定，加大处罚力度

目前对该类船舶的处理仅在《辽宁省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》中有所规定，即“使用‘三无’渔船捕捞的，予以没收”。这条规定远不能适应目前管理的需求，应当区分不同情况采取不同的处罚手段，并对“没收”的处理方式作以明确的规定。同时，可考虑对非法从事渔业生产造成事故的“三无”渔业船舶船主追究刑事责任，为彻底清理取缔非法从事渔业生产的“三无”船只提供法律依据。

4.3 增加对未经批准擅自建造渔业船舶处罚力度

现有法规只是对非法作业人处以罚款，没有对其建造出来的渔船做出相应的处理规定，故而应当添加相应的条款。可拟定条款如下：“未经申报和上级机关审批非法建造渔业船舶，由渔业行政主管机关予以查封、没收、拆解”。

4.4 建立报废渔船定点拆解制度

在国家渔船检验局确定的渔船修造企业的基础上，确定公布渔船定点拆解企业名录，严禁名录外的厂家和摊点拆解渔船。要加强对渔船定点拆解点的监管，进一步完善渔船报废拆解管理程序，改善监管手段，建立拆解监管责任制，明确监管领导，落实监督管理措施和责任人，渔政、船检部门要派专人到现场实施全过程监管，拍摄相关的影像资料和照片，对拆解照片资料，监管人员要签字确认。建立健全渔船拆解管理档案，确保报废渔船如实拆解，堵住拆解渔船的漏洞，避免新的“三无”渔业船舶产生。对报废渔船拆解弄虚作假的，依法追究相关人员的责任[15]。

4.5 加强异地造船管理的相关法律规定

异地造船管理是我国渔船管理的一个薄弱环节，要进一步完善和制定相关管理制度，规范管理，堵塞管理漏洞。针对近年来异地造船和渔船跨地区流转增多的趋势，加强跨地区渔业部门的合作，建立渔业管理部门间的相互确认制度，核实渔船证书的真伪，确保渔船与船证相符。要严格渔船建造和买卖审批，细化管理程序，及时收回原证书证件，督促船主及时办理过户登记手续，防止和减少出现套牌渔船。同时加强渔船修造企业的监管，严格渔船建造企业资质认可管理，特别是加强对异地造船的监督。渔船修造企业必须凭省级以上渔业部门出具的有效“准造证”制造、更新改造渔船，对违规建造渔船的船主和修造企业，根据情节的轻重，可以规定没收违规建造的渔船，处以罚款，或者吊销其修造渔船的资质证书和工商许可证书。

4.6 完善伏季休渔制度

休渔制度是我国最重要和最具影响力的渔业管理制度。目前，35°N以北黄海海域休渔时间为6月1日12时至9月1日12时。近些年来，辽宁沿海地区因水温偏低等客观原因，6月1日之前的鱼类少之又少，当地渔船根本捕捞不到渔获物。5月末至6月20日刚好在本地区出现一些季节性鱼汛，是渔民增加捕捞量、提高收入的好时机。按照现在的伏季休渔起止时间，每年本地渔民仅有3～4个月的生产时间，渔民收入较低，甚至无法靠捕捞生存，因此不断发生渔船越界捕捞、伏季休渔期间偷捕等现象，这给渔船管理造成了相当大的难度。因此，建议将辽宁省内各地区的伏季休渔起止时间向后延20 d，以保证本地区渔民的生存生活需要，通过增加捕捞量提高渔民收入，确保地区稳定和渔区的和谐发展[16]。

4.7 建立对渔具网具的规范管理制度

逐步推行渔具网具审查认定和准入制度，建立健全重要经济鱼类最小可捕标准，规定最小网目尺寸，制定各种渔具网具的限制使用措施。要对渔具网具生产厂家进行认证，实行网具生产标准化。逐步淘汰对渔业资源和生态破坏严重的作业方式，大力推行绿色标准渔具，合理调整捕捞作业结构和控制渔具规模，严格控制近海和内陆水域的捕捞强度。

4.8 增加关于渔船安装安全救助信息系统的法律规定

在此次调研中，丹东相关部门反映作为辽宁省渔船监控系统建设的试点城市，通过国家、省市补贴一部分，渔民自负一部分的方式，为本地渔船安装了北斗终端渔船监控系统。通过近两年渔船安全救助信息系统终端设备的配备使用，对该市渔船的安全生产和遇险救助工作起到了积极而重要的作用。但由于在具体管理渔船安全救助信息系统终端设备的配备和使用上没有相应的管理法律依据，致使目前，部分安装安全救助信息系统终端设备的渔船不正常开机，甚至有个别渔民和商户贪图蝇头小利，将国家财政补贴配备的终端设备低价倒卖。因此，亟须通过立法明确相应法律依据，杜绝此类现象发生，真正发挥系统作用，最大限度地降低渔船发生事故的概率，保障渔民生命财产安全。

因此，可考虑增加关于渔船安装安全救助信息系统终端设备的法律规定，规定大中型海洋捕捞渔船应当安装安全救助信息系统终端设备，并保证设备的正常运行；鼓励小型海洋捕捞渔船和辅助渔船安装安全救助信息系统终端设备；明确对不按照规定安装渔船安全救助信息系统终端设备的渔船船主的相关处理规定，以保证渔船安全救助信息系统终端设备正常使用。同时，县级以上人民政府对安装安全救助信息系统终端设备的渔业船舶，应当按规定予以补助。

4.9 提高行政处罚标准

针对我国近海渔业资源持续衰退的实际，《中华人民共和国渔业法》在2000年修正时，已将罚款最高额由20万元提高到50万元，其中，对于国内违法捕捞行为的处罚额度也已由5万元提高到10万元。但辽宁省现行立法对违规者的处罚幅度较轻，不能与《中华人民共和国渔业法》相适应，如未取得捕捞许可证擅自捕捞的，办法中仅规定最高为2万元。对使用禁用渔具的处罚也很轻，办法中只处50～1 000元罚款，而此类作业方式对渔业资源的损害却相当严重。因此，应当对罚则中的处罚幅度做出调整，与《中华人民共和国渔业法》保持一致。

5 结束语

本研究在初步调研的基础上对辽宁省渔船管理活动，包括对渔船登记、检验、监管等环节中存在的问题加以了梳理和总结，同时也对现行渔船管理立法进行了剖析。总体而言，在渔船管理领域，我国已经初步形成了比较完备的法律法规体系。目前，如何完善相关的法律规定，如何在现有的法律法规框架下尽快出台适应本地区发展的地方条例，探讨更为适合辽宁省实际的渔船管理模式，是我们亟待完成的任务。

渔船管理是复杂的系统工程，需要科学的规划和制度保障。由于我国渔船数量多、作业范围广、管理难度大，渔船管理的任务十分艰巨，特别是远洋捕捞及涉外渔业生产形势给渔船管理带来了新的挑战。在未来的渔船管理工作中，应完善符合我国海洋经济发展实际的法律法规及规范性文件，努力提高渔船生产及管理的科学化和规范化程度，理性借鉴其他国家在渔船管理方面所取得的成功经验，在保持渔船管理工作在法治轨道平稳运行的同时，加快创新渔船管理机制，制定符合我国国情的渔船管控制度，努力实现“依法治渔、依法兴渔”的目标。

[1] 联合国粮农组织. 2014年世界渔业和水产养殖状况[EB/OL].(2014-08-09)[2014-12-20]．http://www.fao.org/3/a-i3720c/i3720c01.pdf.

[2] 新华社.报告显示我国海洋渔船呈现“五多五少”的特点[EB/OL].(2012-05-23)[2014-10-01].http://www.gov.cnjrzg 2012-05/23/content_2143836.html.

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[5] 朱晖，现代企业法律风险管理探析[J].商场现代化,2008(9)．

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F326.4；D912.4

A

1005-9857(2015)04-0059-07