社会治理与社会治理法治化

刘雪松，宁虹超

(哈尔滨商业大学，哈尔滨 150028)

·法治文明与法律发展·

社会治理与社会治理法治化

刘雪松，宁虹超

(哈尔滨商业大学，哈尔滨 150028)

社会治理是指为实现社会公共利益最大化，有权主体采取制度性或非制度性方式协调社会关系、处理社会事务的活动。从社会建设的维度来看，现阶段有效应对社会变革、化解社会矛盾、促进社会和谐的关键就在于充分利用社会治理。在依法治国环境下，法治精神是社会治理的精神支撑，法治规则是社会治理的重要基石，法治秩序是社会治理的根本保证。实现社会治理法治化的关键在于依法构建坚强的社会治理领导体系和完备的社会治理制度体系、高效的社会治理运行体系、严格的社会治理监督体系、客观的社会治理评价体系。

社会治理；社会建设；法治化

社会是人类通过各种各样的社会关系联结而成的共同体，具有交流、整合、导向、继承、发展等一系列功能。而社会治理的意义就在于，通过对社会进行有效治理，巩固人类在认知反思中凝结的社会精神价值与在生产实践中凝结的社会物质财富，明确社会的未来发展方向并引导社会为适应人类进步发展而做必要的转型，将社会打造成一个与时俱进、健康稳定、纠偏承压的，旨在为人类进步发展服务的平台，最终实现社会公共利益的最大化。学界普遍认为，历史上社会治理模式主要经历了三个发展阶段，即统治型社会治理、管理型社会治理和服务型社会治理[1]。统治型社会治理往往与“一人之治”“特权之治”密切相关，强调由集权者及其代表的特权阶层主导社会治理，此时的社会治理围绕集权者及其代表的特权阶层展开，主要维护特权利益，对社会公共利益的关注较少；管理型社会治理强调政府在社会治理中的主导地位，主张政府管理社会，即政府行使社会规范权力而社会履行服从配合义务，政府提供社会公共服务而社会被动接受服务；服务型社会治理强调治理主体多元化、治理手段复合化、治理目的价值化，在社会治理中将“服务”摆在比“管理”更重要的位置上，即政府与社会各力量共同参与社会治理，采取积极与消极、提供与购买有机协调的治理手段，实现社会治理的价值目标。

一、转型期完善社会治理的思维进路

(一)社会转型需要社会治理

中国的社会转型是指社会从传统转向现代，即摒弃专制落后的传统社会模式，转向以先进文化为精神基石，以市场经济、民主政治为制度支撑，以法治秩序为坚实保障的现代文明范式。改革开放激发的经济、政治与文化活力，使中国社会的转型无论在速度还是质量方面，都提升到了前所未有的水平。但在急速转型过程中，中国社会也存在很多不容忽视的问题和矛盾。

从社会建设的维度看，现阶段有效应对社会变革、化解社会矛盾、促进社会和谐的关键就在于充分利用社会治理。第一，社会治理为社会多元主体提供了实现自我的平台。随着转型持续深入，社会成员的“公民性”逐步觉醒，主体意识、利益意识、法治意识、社会意识不断增强。相应的，社会成员主体性的增强导致社会主体性的增强，社会不再是国家的附庸，社会成员希望通过公共平台实现自我管理与自我服务以满足自身权益。社会治理基于多数人意志不仅能够认同社会成员的主体性，而且更具有开放性与参与性特征，能为社会多元主体提供实现自我的平台。第二，社会治理为政府与社会拓宽了互动合作的管道。在很长一段时间，中国困扰于社会事务国家化与政府职能扩大化，存在社会治理价值向度的迷失与手段的僵化现象。20世纪80年代末，治理理论在全球范围内广泛兴起，中国依托市场经济开始对政府、社会、市场进行重新定位，并对三者之间的相互关系进行理性反思，从而逐步从观念上走出历史遗留的“政府本位”与“管制行政”，打破政治经济一体化局面，释放出主体多元化、利益多元化活力。社会公共事务纷繁复杂，若想实现社会之治，则必须将政府、社会、公民一并确认为社会治理的主体，打破传统上社会治理由政府一手包办的局面，释放各种社会力量参与治理的正能量，促使社会治理由单极向多极转变，这期间更需要各个治理参与方的良性合作。第三，社会治理最大程度地凝聚了社会共识，营造了内在的安全稳定环境。社会治理基于多数人意志，凸显了社会成员共同决定并普遍认同的价值取向、规则制约与秩序状态。因此，社会治理的过程也是社会成员再次自我认知的过程和社会整体共识凝聚升华的过程。进一步说，社会治理促使社会成员更加自觉遵守规则与履行职责，这对创造一个安全稳定的内环境具有重要意义。第四，社会治理提高了社会公共事务处理效率，彰显了社会公平与正义。社会治理是各个治理参与方的协同治理，即针对不同的社会事务给出最佳的组合从而达致最优，这既有助于提升社会事务的处理效率，也通过实践程序彰显了社会的公平与正义。

(二)当前社会治理效用检审

当前，社会治理的作用在中国还没有完全发挥出来。首先，非政府社会治理主体存在缺失。前文已述，社会治理主体体系应当是多元化的，但当前中国的社会治理仍然主要依靠政府。政府本质上的缺陷使其无法实现最佳资源配置，并存在着“无限政府”与“全能政府”倾向。随着社会公民主体意识不断增强、多元化社会生活日趋复杂，政府失灵造成的负面影响日益加剧，这在客观上也激化了政府与社会之间的矛盾。值得注意的是，目前政府正不断反思并着力实现公权力的合理退却，但政府公权力退却的另一部分——非政府社会治理主体的确立与发展却仍然十分缓慢，客观上阻碍了政府权力边界划定与职能转变。其次，社会治理规则体系还不完善。规则是社会治理有序进行的保障，规则体系的构建不能仅仅依靠习惯、经验与道德，还必须依靠法律制度。简单地说，社会治理规则体系的构建过程也是社会治理法治化的过程。在立法上，一些地方行政立法色彩浓重而社会立法功能缺失，一些与社会治理相关的法律法规对于社会主体资格的确立缺失、权利义务界限不清，使得一些社会治理问题成为无人负责、无法可依的“灰色地带”。在执法上，一些情况缺乏法律定性和操作规程，使得执法或无法可依或有法难依，因缺乏监管，更有甚者有法不依，这使得社会治理规程中往往出现“人治”踪迹。最后，社会治理效果评价与问题反馈扭曲异化。效果评价与问题反馈是改进社会治理的重要途径，然而当前评价机制管道不畅，导致原本正常的纠偏过程出现了扭曲异化的倾向。客观地说，配置社会资源、处理社会问题不仅存在“政府失灵”与“市场失灵”，即便是“社会治理”也存在着失灵的可能性。事实上，实现社会之治的途径应当是实现政府与市场基础上的社会治理，而不能以治理代替政府和市场。因此，社会治理的过程就是治理主体基于政府与市场处理社会公共事务的协调过程，而治理效果评价与问题反馈正是优化协调过程、实现社会之治的必要环节。当前，关于社会治理的效果评价机制几乎空白，对于许多问题的意见反馈重视不够，这使得社会群体尤其是切身利益受到侵害而无法表达的社会群体往往采用极端、暴力的方式表达利益诉求，这也是当前上访事件、群体性事件多发的重要原因之一。

(三)完善社会治理的路径

在当前的现实条件下，完善社会治理是关于价值、体系、手段的系统性工程。一方面，要厘清社会治理的价值内涵。与“统治”“管理”不同，社会治理由社会共识支撑，其权威并不为政府独享，运行过程也未必是自上而下或自下而上，而是表现出一种政府与社会、社会与社会各层次的互动交流。社会治理的目标在于实现社会公正，维护社会的可持续性与有效性，促进公民参与社会活动，支撑社会多元的利益格局。因此，社会治理应当坚持民主、参与、公正、理性等价值内容，实现社会治理工具化向价值化的转变，将创造、发展、维护社会整体利益作为最终旨趣。另一方面，要构建社会治理体系。与原有政府一元管理模式不同，当前的模式重构明确要求建立多元化的社会治理格局并完善各主体之间的关系。具体来说，将政府、社会、公民一并确认为社会治理的主体，打破传统上社会治理由政府一手包办的局面，释放各种社会力量参与治理的正能量，促使社会治理由单极向多极转变。同时，应当将社会治理事务类型化、具象化，并在此基础上明确划分政府与社会在治理上的权力边界，建立权利与义务相统一的运行机制，完善社会治理的分配、监督、评价制度，畅通社会治理的效果评价与问题反馈管道，建立社会治理反思纠偏的动态体系。

综上可见，社会治理重构必然要求对各类社会事务的处理由单一管理转向多元共治。然而，在多元化治理格局下，谁具有社会治理的最终选择权、决定权和裁量权呢？谁能确保社会共治的平稳运行，乃至达到社会善治？笔者认为，应当是“法治”。换句话说，社会治理模式重构的过程应当是社会治理法治化的过程。

二、社会治理的法治化

在依法治国基本方略的指引下，法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设持续推进，法治已成为维护政府—市场—社会—公民之间良性互动的多元共治格局的核心力量。实现社会治理的法治化能够充分释放社会治理的巨大正能量，稳定优化社会治理体系，提升社会治理的权威性与合法性，从而实现社会治理的持续健康发展。

(一)社会治理的法治分析

1.法治精神是社会治理的精神支撑。社会治理过程离不开精神指引，这种精神源自公共理性并包括至少三个方面内容：一是尊重多元化利益需求，二是尊重多元化社会治理主体，三是尊重社会治理的动态发展过程[2]。而这种价值恰与法治精神深度契合。法治精神是一定条件下各种法律规范与制度，以及人们关于法治现象与问题的观点、态度、价值、信念、理论的有机复合体，承载着公平、正义、平等、自由、秩序、人权以及权利义务的一致性等一系列价值内容，从而最好地诠释着公共理性。一方面，法治精神与“多元化”具有一致性，其内涵的公平、自由、人权等价值有力支撑着由多元利益主体、多元利益客体、多元利益意识与多元利益追求有机构成的多元化利益格局，并通过市场经济、民主政治与公民文化这三条管道始终保持着与“多元化”的良性互动，两者进而逐步凝结为共同脉动的生存状态。另一方面，法治精神的重要意义之一在于动态反思，其并非致力于解释固有结果，而在于解释一种发展状态，即解释“源自何处——如何调整——向何处去”的三元递进式逻辑关系。具体落实于社会治理，法治精神并非将其看作一成不变或只有在社会政治架构剧烈震荡时才被动调整的事物，而是将其看作一个与时俱进的动态发展过程，这就从根本上明确了社会治理的正当性、合法性与可行性。

2.法治规则是社会治理的重要基石。法律发挥治理社会的主要作用是社会治理的本质特征，主要表现在两个方面：第一，法治规则为社会治理行为提供了标准与规范。在社会治理体系中，政府、社会各个力量均为治理主体，而各种法律规则则是各方参与、执行社会治理的根本依据。法治明确界定了公民共识所认同的是与非，并通过规则权威确认了社会治理主体的地位、社会治理的行为方式、符合社会治理的正面效果、违反社会治理的惩处后果等，使社会治理主体的治理行为完全按照科学合理的程序运行，确保了社会治理行为的稳定有序。第二，法治规则为社会治理提供了最优手段。说到底，社会治理的事物本质上都属于利益冲突，而法治对于利益关系的调整与利益冲突的化解具有终局性。法治是利益调整的最后阶段与防线，其以正当性、权威性、程序性而赢得各方对利益调整的认可。因此，在纷繁复杂的多元社会中，持续有效的社会治理手段只能是与法治同质的手段。

3.法治秩序是社会治理的根本保证。长期以来，人治因素一直深刻地影响着社会公共事务的处理，社会事务往往以个人注意力与喜好的不同而表现出不规律性。这不仅与社会事务的稳定性相违背，更隐藏着撕裂社会共识、分化社会群体、扰乱社会秩序的危机。另外，一些组织和个人利用处理社会公共事务的机会牟取私利，为“权力寻租”争夺固化社会公共事务的控制权，并可以排除法治对社会公共事务的介入。这不仅对社会公共利益造成严重侵害，也对社会主体参与治理、表达诉求造成严重阻碍。由此可见，人治因素干预所形成的“统治”与“管理”都无法形成真正意义上的社会治理，社会治理的根本保障也绝非个人和组织的权威。法治秩序是社会秩序的高级形态，即社会依据法治原则和规范呈现出稳定的运行状态。法治秩序强调社会生活中法律具有最高权威，任何个人与团体都不能以任何目的凌驾于法律之上，因此其与人治秩序是不兼容的两体。法治秩序能够排除个人或组织对社会公共利益的垄断，真正将社会公共事务做类型化处理而非利益化处理；法治秩序要求必须以法治思维和法治方式进行社会治理，排除了个人因素对社会治理立足点与落脚点的干扰，确保社会治理的稳定性与最终目标的达成；法治秩序内在地与多元社会治理格局契合支撑，其通过对多元主体的确认、保护和规范实现了主体间分权与制约，确保了社会治理始终处于动态平衡的状态。

(二)社会治理的法治构建

在全面推进依法治国大背景下促进国家治理体系和治理能力现代化，社会治理的法治构建是应有之义，即将长期以来关于社会治理的理论准备转化为依法确立的具体体系与依法运行的具体措施。具体来说，社会治理的法治构建应着力做好以下五个体系的建设。

1.建立坚强的社会治理领导体系。在西方，社会治理的理论与实践是基于“市民社会”理论发展起来的。说到底，市民社会理论通过强调个人主义来达成“自治”状态，这在一定程度上既在道德层面抹杀了集体主义，又在实践层面滋养了无政府主义，由此产生了一系列政治、经济、社会、文化问题。面对这些问题，西方正试图引入“集体”“限度”“牺牲”等概念来实现市民理论乃至社会治理的“社会化重构”。基于中国的现实国情可以判断，任由社会治理自我构建与发展会造成治理体系形成缓慢、效率低下等问题，尤其容易出现社会治理的异化，即以社会治理建构为契机各利益集团抢夺对社会资源的控制权与分配权，治理能力与治理事项不匹配而造成治理乏力，治理界限重合或划分不清而造成治理混乱等等。因此，发展社会治理首先要解决领导体系问题，这既是世界先进经验的总结，也是中国现实国情的需要。在中国，构建社会治理体系必须依靠中国共产党的领导。第一，党代表了全国人民的利益，其能够站在最宏观的角度来审视社会治理，最能够兼顾地区之间、部门之间、群体之间、公民之间的社会治理利益关系的协调发展。第二，作为执政党，其具有充分的政治资源与基础来推动社会治理快速发展。发展社会治理，是牵动全国政治架构、经济基础、社会稳定、文化走向的巨大工程，只有党具有足够的政治魄力、政治实力、民意基础确保社会治理朝既定目标快速健康发展。第三，社会治理应当是依法而治，其属于依法治国的重要组成部分。党领导社会建设、社会治理不仅具有合理性，也具有合法性。当然，党对社会治理的领导必须在法治条件下进行，要依托党内外立法规范领导行为，通过领导行为与法治思维、法治方式的契合确立党领导社会治理建构的权威性。具体还要做好人民利益表达的法治化、社会治理目标设定的法治化、社会治理手段选择的法治化、领导职责划分的法治化等一系列工作。

2.建立完备的社会治理制度体系。社会治理是涉及面极广、关系错综复杂的系统工程，必须建立科学的制度体系。

在正式制度上，要坚持民主立法、开门立法、科学立法，不断增强立法的协调性与可操作性，提升立法质量。具体来说，应当做好三项工作。第一，依法培育和规范各类社会主体。现代化的社会治理离不开各类社会主体的共同参与。要通过立法深化社会主体治理体制改革，创新社会主体的治理活动方式，强化社会主体管理意识与服务职能，构建互动枢纽型社会主体体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会主体治理体制。第二，依法引导和规范政府。要通过立法为法治政府建设打下坚实基础，推动政府向“服务型”转变职能。依法深化政府行政管理体制改革，向基层部门与组织下放更多社会治理权力。依照法治原则进一步厘清政府与社会的边界，减少政府管制，将部分治理权力赋予其他社会主体，积极探索购买服务等“间接行权”机制。第三，依法完善社会治理机制。要通过立法不断健全和完善各项社会治理机制，加快形成共同治理、源头治理、动态治理、应急处置相结合的社会治理机制。重点针对安全稳定、食品药品、突发事件、征地拆迁、企业改制、教育医疗、环境保护等领域的社会问题，建立涵盖评估分析、风险防控、信访维稳、应急处置的综合性社会治理机制。

在社会制度上，应当做好两项工作。第一，以法治维度检验社会规范，并重塑社会规范体系。必须以法治维度校验社会规范的合法性，摒弃与法治精神相悖的社会规范，同时要以法治原则构建科学的社会规范体系，确保社会规范不抵触法治秩序，更好地发挥社会治理作用。第二，打通社会规范与正式制度之间的协调管道，确保社会规范的法治保障。法治社会意味着法治拥有最高权威，因此社会规范不能故步自封，必须与正式制度在互动中实现契合支撑，以确立其权威性，并获得法治的保障。一方面，社会规范要主动与正式制度衔接；另一方面，正式制度中要更多涉及社会规范的内容。另外，值得注意的是，中国在很长一段时间内重视经济领域立法而忽视社会领域立法，导致对民生的立法关怀还不够。在现阶段加强社会治理规范体系建设过程中，尤其要注重与民生息息相关的社会领域立法。首先，要克服社会领域立法碎片化、地方化、部门化弊端，逐步提高社会领域立法层级和水平，提升社会领域立法的权威性。其次，以社会多元主体、多元利益为基点，优化社会领域立法程序，增强其科学性与民主性。最后，要重点加强社会保障、住房、养老、教育、医疗等领域的立法工作，有针对性地解决涉及人民切身利益的重大问题。

3.建立高效的社会治理运行体系。社会治理的运行即政府与社会主体对社会进行治理的动态过程，以法治对其体系进行塑造的目的在于确保运行的平稳、健康、高效，因此应当避免借法治之名为社会治理设置不应有的障碍。首先，社会治理事项应当实现功能化分类、清单化管理，以依法规范运行为目标严格明确社会治理权力边界，做到政府、社会主体权责统一，确保两者能够沟通协调。其次，应当实现社会治理立法、执法、司法的有机衔接。只有立法、执法、司法三者协调配合，社会治理才能实现全过程稳定与真正的程序化，从而达到善治状态。要做好顶层设计，确保三者前后呼应、契合支撑，立法为执法、司法确立规则，执法着力实践立法旨意，司法确保坚守底线，进而达到社会利益的初次分配、具体实现、再次分配全方位融入法治秩序。再次，要加快法治政府建设。建成法治政府是实现社会治理法治化的必要前提，只有政府依法行事，领导干部善于用法治思维思考问题，用法治方式处理问题，社会治理的相关问题才有畅通的法治解决路径。政府也要依法处理与其他社会治理主体的关系，从管理模式转向服务模式。政府应不断淡化对其他社会治理主体的行政干预，着力为其他主体搭建治理平台、提供行政保障，也要为其他主体的发展提供指引和帮助。最后，要重视对其他社会治理主体的依法规制。社会治理事物纷繁复杂，可以预见非政府社会治理主体也将向着多元化、复杂化方向发展，这无形中对社会治理的法治秩序造成了很大压力。对此，法律应当明确非政府社会治理主体的形成方式，以其属性固定从事的社会治理事项，明确其权力与责任，避免社会治理权力的泛化与脱法失控。另外，应当树立依法治理的全民信念。说到底，社会治理的执行者是人，只有人们在思想上牢固树立法律至上、依法治理的理念，社会治理才有依法进行的前提。因此，要深入开展法治宣传教育，引导领导干部依法行权，引导全民在社会治理中实现“法治下的自我定位”，主动依法开展活动、保护利益。要加强社会主义公民道德建设，弘扬中华优秀传统文化，为法治奠定坚实的道德基础，引导人们明确“社会下的自我定位”，主动参与治理活动、实现自我。

4.建立严格的社会治理监督体系。有权力运行的地方就要有监督，社会治理领域也不例外。要对社会治理的领导与执行、立法与执法进行全方位、全过程的监督，要将政府与领导干部列为监督的重点对象，要将涉及国计民生和容易发生贪污腐败的事项列为监督的重点领域。具体来说，要重点做好以下四方面工作：第一，要建立社会治理法律监督体系，通过颁布和实施相关监督法律法规为社会治理接受监督搭建权威平台。第二，构建开放性的监督格局，建立党的监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督购机结合的多元化监督体系。尤其注重放开社会各阶层、各领域、各群体的成员参与到社会治理监督中来，要为公众创新监督方式与渠道，要依法保障公众的知情权、参与权、表达权，通过完善监督制度实现公民有序参与监督。第三，要不断增加监督事项，提升对社会治理监督的质量和水平。第四，要重视权力之间的监督制约，充分协调立法权、任免权、审核权、检察权、监察权等权力，使权力之间形成有效制约与良性互动。

5.建立客观的社会治理评价体系。对社会治理进行客观评价，是积累治理经验、克服治理不足、提升治理水平的必要环节。对此，确立社会治理评价相关制度，设立社会治理评价专门组织，构建社会治理评价指标体系，将治理目标实现程度、治理手段依法程度、治理周期、治理专业化水平作为评价的重要内容。具体应先做好两方面基础工作：其一是建立与域外社会治理比较机制。通过与域外社会治理机制的比较，更加深刻地认识中国特色与国情，以批判性视角克服盲目西化的弊端，同时吸取优秀文明成果，推动社会治理加快发展。其二是重点评价中国社会治理对现实问题的化解程度、对人民个体与整体利益的实现程度、对社会未来发展的引领程度，通过对上述指标的评价着力发现社会治理中的缺陷和弊端，为构建健康科学的社会治理体系贡献积极力量。

[1] 史云贵.中国现代国家建构进程中的社会治理研究[M].上海:上海人民出版社,2010：15-20.

[2] 李培林.社会政策与社会治理[M].北京:社会科学文献出版社,2014：75-78.

[责任编辑：朱 磊]

2015-05-10；

2015-08-10

国家社科基金青年项目“街头政治事件的法治批判研究”(15CFX002)；黑龙江省哲学社会科学规划项目“创新社会治理的法治路径研究”(14D034)；黑龙江省教育厅人文社科项目“社会管理中‘公众参与’的法治化研究”

刘雪松(1961—)，男，副校长，教授，从事社会治理法治化研究；宁虹超(1982—)，男，讲师，博士研究生，从事法社会学研究。

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1002-462X(2015)10-0069-05