论从邦联条例到联邦宪法价值取向的转变

李晓波

“宪法是一部规范性文件，不是指政府办公桌上的那些红头文件，而是充满价值规范的文件”。①张千帆:《宪法学导论》，法律出版社2007年版，第51页。尤其是美国革命为标志的宪政型宪法，完全体现了限制权力，保障人权的价值需要。因此，宪法的精髓是人本主义，是保障人权和自由的规范价值体系。邦联条例和联邦宪法产生于具体历史背景之下，邦联条例仅仅是各州之间协议的产物，是州作为缔约方相互之间合意的结果。其构建了“州权至上”的邦联制度，各州保留了大量的主权权力，邦联政府仅仅享有一些象征性的普遍政府权力，其权力的运作依赖于各州政府。因此，邦联条例不能直接约束“人民”，而只能通过各州间接对“人民”发挥影响力。邦联条例的文本中间处处都体现了这种影响力，②美国《邦联条例》第2条规定:“各州均保留其主权、自由与独立，凡未经本条款明示授给合众国之各项权力，司法权及权利，均由各州保留之”。第5条规定:“为更方便管理合众国之全民福利，各州立法机关应每年指派代表出席11月第一个星期一所召开之邦联议会，但各州保有在该年内随时撤回代表并在该年之剩余时间内选派新代表继任之权”。第7条:“各州为一般防务所征召之陆军，所有上校级及以下之军官，由各征召或负责指挥之州立法机关分别任命，军官出缺时，由原任命之州补足之”。第8条规定:“所有作战费用及所有其他为国防或全民福利所招致之费用，经邦联议会同意者，应由国库支付。国库收入由各州依其境内之土地价值比例分摊之。各州之土地、建筑物及其改良之价值，应依议会所规定之方式按时估定之。各州按比例应负担之税额，由各州立法机关依其权限及指令在议会议定期限内规定并征收之”。第9条规定:“合众国议会单独拥有决定宣战媾和上绝对权力，但第六条中所述情况不在此限”。这决定了作为全国性普遍政府的邦联只能是一个松散的联盟，只是各州之间利益相互协调的机构。而联邦宪法直接建立在“人民主权”的基础上，政治权力具有“双重来源”，即政治权力不仅来自于各州的让与，而且还来自于人民的直接授权，而正是后者给与了联邦宪法高度的权威性。邦联条例和联邦宪法二者之间的这种结构差异性，③这种差异性主要体现在以下方面:“(1)列举性权力;(2)弹性条款;(3)政治权力的来源;(4)保证性条款;(5)宪法的修改和批准等等。”(See Douglas·G.Smith，“An Analysis of Two Federal Structures:The Articles of Confederation and the Constitution”，San Diego Law Review，February－March，1997.)主要原因在于社会历史条件变化引起的人民需要的不同，这必然会反映到作为政治共同体规则的宪法结构上。从邦联条例到联邦宪法政治共同体规则的演变，体现了宪法价值取向的转变。这种价值取向的转变集中体现在二者文本结构中，即通过以根本性、基本性、集中性的宪法规范所体现出来的宪法价值动态变化。

一、从州民“一元身份”到国民“二元身份”

邦联条例尽管在有些方面体现了全国性，但纯粹是邦联的性质，是各主权州为了自己的利益而缔结的协议。邦联条例的缔约主体是以整体身份为基本单位的州，这些州具有抽象化的法律人格，而“人民”当然也被包含于州的法律人格之内。因此，在邦联条例下，“人民”是内化在各州里面，以州的法律人格的身份整体体现的，“人民”不是指的是美国“人民”，而是某州的“人民”。在建国初期的历史阶段，由于“人民”是一个特定的历史范畴，仅仅指那些拥有财产的白人，在这种意义上，“人民”基本上和公民的范围具有重合性。当“人民”以各州的公民的身份出现的时候，决定了各州的公民并不具有真正意义上美国公民的归属性和平等性，他们只能享有本州宪法和法律规定的权利。如果权利受到侵害，只能在州内的司法机关解决。由于各州的经济制度、经济发展状况和法律制度具有较大的差异，因此，公民享有的权利实质上是不同的。邦联条例第四条是各州之间为了自己的利益，相互之间达成的给予对方公民与本州公民相同的权利和豁免权，以及对犯罪的本州公民的“引渡”条款。④美国《邦联条例》第四条第一款规定:“为完善确保及巩固本联盟各州人民间之相互友谊与交往，每州之自由居民、穷人、流浪者及逃亡者，得享受各州自由居民所享有之所有权利及豁免权;每州之人民有自由进出任何他州之权利，并享有他州之所有贸易与商业权，亦受相同之抽税与限制，但此项限制不得禁止将国外输入之财产移往任何一州以及财产所有者居住之任何其他州;任何一州亦不得对合众国或各州之财产抽税或加以限制。”第二款规定:“凡在任何一州触犯或被控以叛国罪、重罪或其他次重罪而逃出该州司法权外，并在他州被发现者，他州应即根据该罪犯所逃出州行政首长之请求，将该罪犯交出，并移解至对该罪犯有司法权之州”。这些规定，与今天主权国家之间相互给予的“国民待遇”和“引渡”条款有很大的相似性。这从另一层面表明邦联条例下的合众国“人民”并不具有统一的国家身份，而是分属于13个州，合众国的“人民”仅仅是弗吉尼亚人、马塞诸塞州人、康涅狄克人、新泽西州人、宾夕法尼亚州人、马里兰州人……，而不是真正意义上美国公民。在这种观念支配下，所有的“美国公民认为，他们所有人首先是纽约州人或佐治亚人，只是其次才是美国人”，⑤［美］查尔斯·弗雷德:《何为法律:美国最高法院中的宪法》，胡敏浩等译，北京大学出版社2008年版，第13页。“州民”身份从深层次表明各州人民对州的归属感和政治心理感情。实际情况也是如此，人民的一切社会关系都是在本州内展开的，“州政府每天都以某种方式触及我们生活”。⑥Ann·O.Bowman，and Richard·C.Kearney，States and Local Government，Boston Hought on Mifflin Company，1993，p.34.

与此相反的是，“联邦所统治的不是各州，而只是各州的公民”。⑦［法］托克维尔:《论美国的民主》(上)，董果良译，商务印书馆1997年版，第176页。联邦宪法序言提到“我们人民”制定了宪法，这种“人民”正是一种“国民”意义上的，而不是各州意义上的。在宪法制定的历史时刻，“建国精英心目中的我们合众国‘人民’，指的是合众国‘人民’，而非各州的‘人民’，他们既是赋予宪法正当性抽象的‘人民’，也是享有政治权利的政治社会的全体成员。建国精英在谈到‘合众国人民’时，往往无需做出任何性别、种族、年龄和宗教信仰的限定，因为这种说法含有一个约定成俗的预设:他们是居住在美国的拥有一定财产并且信奉基督教的成年白人男性，而妇女、未成年人、非公民、没有财产的人、非白人和非基督徒都不能享有选举权，因而不在合众国‘人民’之列”。⑧李剑鸣:《“人民”定义与美国早期国家构建》，载《历史研究》2009年第1期。正是这种“人民”赋予了宪法的正当性，使得“人民主权”的宪法原则得以体现。正是在“人民主权”的基础上，宪法实现了“双重契约”基础上权力的“双重来源”。一方面，宪法是人民之间为了建立一个政治共同体，相互之间让渡部分权利，并共同遵守的规则;另一方面，宪法也是各州之间让渡主权进行联合的协议。不管是“人民”之间协议，还是各州之间的契约，宪法的权力来源都是“人民”，而不是州议会。宪法的批准是由各州“人民”选出的代表组成制宪大会来批准，因此，“人民”才是联邦主权的最终所有者。人民可以将一部分主权让与州政府，另一部分让与联邦政府，在这种意义上，“‘人民’和州政府产生了宪政意义上的分离，他们不再是某一州的公民了，不只是仅对州政府具结政治契约，他们同时成为了美利坚联邦的公民并有权与联邦政府具结新的更高层次的政治契约了”。⑨王希:《原则与妥协—美国宪法精神与实践》，北京大学出版社2005年版，第95页。

正是由于宪法的“双重契约”性质，决定了合众国的公民的“双重公民”身份，即宪法之下的“人民”不仅是各州的公民，而且也是合众国的公民。“双重公民”身份决定了它们不仅享有各州的权利，同时还享有联邦宪法规定的普遍权利。正是后者，使得合众国内所有的公民在法律上实现了平等，直接与联邦宪法发生关系，从而使得联邦共和的基础更加牢固。联邦宪法虽然没有直接规定公民的身份，但是宪法第四条前两款的间接性规定，⑩《美利坚合众国宪法》第四条第1款规定:“各州对其它各州的公共法案、记录、和司法程序，应给予完全的信赖和尊重。国会得制定一般法律，用以规定这种法案、记录、和司法程序如何证明以及具有何等效力”。第2款规定:“每州公民应享受各州公民所有之一切特权及豁免。凡在任何一州被控犯有叛国罪、重罪或其它罪行者，逃出法外而在另一州被缉获时，该州应即依照该罪犯所逃出之州的行政当局之请求，将该罪犯交出，以便移交至该犯罪案件有管辖权之州。凡根据一州之法律应在该州服役或服劳役者，逃往另一州时，不得因另一州之任何法律或条例，解除其服役或劳役，而应依照有权要求该项服役或劳役之当事一方的要求，把人交出”。实际上已经将各州的公民转换成了联邦公民。“人民主权”在整体上被分割为两部分，分别由普遍的全国性政府和各州政府享有，整体性的“人民”身份蕴含于各州公民之中，并通过各州具体的公民身份得到体现，从而实现了从单一“州民”身份到联邦“国民”的双重身份的转变。

更加重要的是，“人民”对统一的“国民”身份诉求在独立战争的过程中日益强烈，建立统一的美利坚民族国家的价值认同不断得到强化。在长期的历史发展中，殖民地的民族意识的发展经过了一个从自发到自觉的过程。尤其是在战争期间，各殖民地“人民”在一起共同反对英国的暴政，统一的民族意识更是有一个质的升华:即美利坚合众国不仅是一个由各州组成的政治共同体，而且是一个统一的民族，美国人的幸福，有赖于他们持续不断的牢固团结。约翰·杰伊在《联邦党人文集》第二篇从各州在地理、文化和政治上的历史联系，论证了强化“民族认同”的重要性:“我常常感到欣慰的是，我认识到独立的美国不是由分散和彼此远隔的领土组成，而是一个连成一片、辽阔肥沃的国家，是西方自由子孙的一部分。上帝特别赐给它各种土壤和物产，并且用无数河流为它灌溉，使它的居民能安居乐业。连接一起的通航河流，围绕边界形成一条链条，就像把这个国家捆绑起来一样…我同样高兴的是，我经常注意到，上帝乐于把这个连成一片的国家赐予一个团结的‘人民’—这个‘人民’是同一祖先的后裔，语言相同，宗教信仰相同，隶属于政府同样的原则，风俗习惯非常相似;他们用自己共同的计划、军队和努力，在一次长期的流血战争中并肩作战，光荣地建立了全体的自由和独立…这个国家和‘人民’似乎是互相形成的，这似乎是上帝的计划，就是说，对于被最坚韧的纽带联合在一起的同胞来说，这份非常合适和方便的遗产，决不应当分裂为许多互不交往、互相嫉妒和互不相容的独立国…总的来说，我们是一个和谐如一的‘人民’，每个公民到处享有同样的国民权利、特权并且受到保护。作为一个国家，我们创造过和平，也打过仗;作为一个国家，我们消灭了共同的敌人;作为一个国家，我们同外国结成联盟，签订条约、合同和公约…对于联合的价值和幸福所产生的强烈意识，很早就诱使‘人民’去建立一个联邦政府来保持这种联合，并使之永远存在下去”。[11]See The Federalist No.2.华盛顿也多次强调，建立一个统一的民族国家的重要性。在1785年写给麦迪逊的一封信中，华盛顿明确表达了这种愿望:“我们不成为一个统一的民族，就会成为一群乌合之众。如果我们是一个统一的民族，那么，就让我们在有关个体利益的一切问题中，以一个民族特性做后盾的整个民族来行动。”[12]［美］菲利普·方纳:《华盛顿文选》，商务印书馆1960年版，第22页。这种统一民族国家的价值意识通过建国精英的制宪活动得到表达，一个团结和统一的民族才是最有力量的，才能更好的保护“人民”及其后代的自由和幸福。

内战之后，宪法第十四修正案第1款明确界定合众国公民标准，即因出生、归化取得，并受合众国司法管辖之人就可以成为合众国公民或所居住州公民，该修正案还规定了相关的法律和司法程序保护公民权。[13]《美利坚合众国宪法》第十四修正案第1款规定:“凡在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人，均为合众国的和其居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律;不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产;对于在其管辖下的任何人，亦不得拒绝给予平等法律保护”。1873年联邦最高法院在“屠宰场系列案”中，通过司法判例进一步明晰了联邦公民“双重身份”，从而强化了公民“双重身份”认同感。[14]在“屠宰场系列案”(The Slaughter－House Cases，83U.S.(16Wall.)36(1873))中，米勒大法官在判决中说道:“联邦宪法第十四修正案第1款是我们关注的焦点所在，它不仅界定了美国公民的概念，而且也界定了州公民的概念。它宣布:不管一个人是否为某州的公民，他都有可能成为美国的公民。因为它规定所有的人，只要出生在美国，受其司法管辖就是美国公民。美国公民身份和州公民身份的区别已经清楚地得到认可和确定。不但没有州公民身份的人可能成为美国公民，而且存在一个重要的因素使前者能够转化为后者。他必须住在某州才能成为州的公民。而他要成为美国公民则只需要出生在美国或归化为美国。因此，显而易见的是，美国公民身份与州公民身份是相区别的，它们各自依赖不同的特征和条件。”随后联邦最高法院又通过了若干司法判例，继续巩固宪法第十四修正案第1款“公民双重身份”所具有的宪法地位。[15]在1873年“屠宰场系列案”(The Slaughter－House Cases，83U.S.(16Wall.)36(1873))之后，联邦最高法院又通过了一系列的案例，例如:Mc Creadyv.U.S.391(1877)，Toomerv.Witsell334U.S.385(1948)，这些案例进一步区分州公民与联邦公民的身份，并通过司法方式扩张了联邦的权威。

合众国统一“人民”身份的构建，对于消除各州“人民”之间的界限和差别，强化美利坚的民族认同，增强国家凝聚力，培养公民公共意识和公民德性具有重要的意义。更重要的是，公民身份的转变，可以为公民权利提供更加有效的救济，“双层的政府体制比单一的中央政府更容易达到这点，每一层都有一系列完整的政府机构，公民在州政府的一个部门解决不了问题可以转向另一个部门，在联邦政府的一个部门解决不了可以向另一个部门寻求帮助。例如，南部各州的民权分子不能在州层面获得种族的平等，就可以上诉到联邦法院，相同的是，在联邦层面不能解决的问题，也可以转向州政府寻求帮助”。[16]Marcia Lynn Whicker，Ruth Ann Strickland，and Raymond A.Moore，“The Constitution Under Pressure:A time for Change”，Green wood Press，Inc.1987.p.49.例如，1972年的福尔曼诉佐治亚州案中，联邦最高法院宣布诸多州的死刑处罚法律违宪。在接下里的一些年里，死刑的支持者通过州的立法机关通过了被认为符合要求的死刑处罚，从而达到了他们的目标。[17]See David M.Oshinsky，“Capital Punishment on Trial:Furmanv.Georgia and the Death Penalty in Modern America”，Kansas:University Press of Kansas，2010.and Furmanv.Georgia，408U.S.238(1972).

另一方面，公民的“双重身份”可以进一步明晰联邦和州之间权力的界限，即涉及到纯粹的州内公民事务，州可以自主制定相关法律对该州公民进行规制。但是，如果涉及到联邦制度、公民基本权利等联邦问题，联邦政府权力就可以适用到全体公民，例如，联邦政府征税的对象不是州政府，而是各州居民。联邦宪法第三条第2款对联邦的司法制度的规定，[18]《美利坚合众国宪法》第三条第2款规定:“司法权适用的范围，应包括在本宪法、合众国法律、和合众国已订的及将订的条约之下发生的一切涉及普通法及衡平法的案件;一切有关大使、公使及领事的案件;一切有关海上裁判权及海事裁判权的案件;合众国为当事一方的诉讼;州与州之间的诉讼，州与另一州的公民之间的诉讼，一州公民与另一州公民之间的诉讼，同州公民之间为不同之州所让与之土地而争执的诉讼，以及一州或其公民与外国政府、公民或其属民之间的诉讼”。其中涉及到司法管辖权问题，有一些管辖是由公民“双重身份”产生的:合众国为一方的诉讼;不同州公民之间的诉讼;一州或其公民同外国或外国公民或国民之间的诉讼。而宪法对整个联邦司法机构与行政机构的设置都基于公民“双重身份”理论基础之上。因此，联邦宪法下的司法与行政机关能够直接作用到个人身上，才是一个名符其实的政府，才具有至高的权威。

二、从“邦联政府”到“联邦政府”

邦联政府不仅指的是位于费城的由邦联条例构建的普遍性全国性政府，而且指与邦联条例相关的一系列“邦联制度”。与此相类似的是，联邦政府不仅指的是位于华盛顿哥伦比亚特区的全国性普遍政府，而且还指与联邦宪法有关“联邦制度”。总之，邦联政府和联邦政府与其宪法构建的邦联制度和联邦制度紧密相关，从宪法意义上讲，这两种政府享有的宪法权力是不同的，这种不同不仅体现在享有权力的数量上，而且还体现在质量上。“邦联制”和“联邦制”同属于国家结构中的“复合制”范畴，其主要区别在其分权的程度上。“邦联制是一种政体形式，在这种政体形式中，具有独立主权国家或独立自主的州通过签订建立一个中央政府但同时又谨慎地限制中央政府的权力，且中央政府不能直接对个人行使权力。中央政府为各成员政府制定各种法规条例，但它只能在各成员政府的监督下存在和发挥作用”。[19]［美］戴维·B.马格莱比、保罗·C.莱特:《民治政府:美国政府与政治》，吴爱明、夏宏图编译，中国人民大学出版社2014年版，第26页。而作为一种宪法政府制度，联邦制度是处于相对集权的“单一制”和相对分权的邦联制之间的中间范畴，“邦联制度和联邦制度有两种宪法规定的政府形式，一方面是全国性的普遍政府，另一方面是主权国家或州政府。宪法权力在这两种政府之间的分配存在一定的差异性。在邦联制度下，只有主权国家或州有权力规制个人行为。中央政府或全国性政府受到各州或主权国家的制约，并且受制于它们。而在联邦制度下，全国性政府和构成成员有着明确的宪法权力划分。二者都有权力规制个人行为和制定法律，都拥有自己的立法、行政和司法机关。”[20]Marcia Lynn Whicker，Ruth Ann Strickland，and Raymond A.Moore，“The Constitution Under Pressure:A time for Change”，Green wood Press，Inc.1987.p.48.从这个意义上讲，联邦政府相对于邦联政府而言，更像一个全国性的政府，更加具有权威。这可以从邦联条例和联邦宪法的结构，以及所构建的制度得到体现。

邦联条例的缔约主体是13个主权州，每个州可以“拟制化”一个法律人格，就像自然人之间缔结的契约一样。因此，邦联条例是13个主权州之间的宪法性文件，主要处理的是各州之间权利和义务关系。邦联条例第二条明确规定:“各州保留主权、自由与独立，凡未经本条款明示授予合众国之各项权力、司法权及权利，均由各州保留之”。本条最重要的意义在于确立了各州的主权地位，以及享有各项实质权力的宪法基础。第三条规定了邦联条例的联盟性质，[21]《邦联条例》第三条规定:“基于共同安全，确保自由与增进各州彼此间及全民福利，各州一致同意成立坚固之友谊联盟，相互约束，协助抵御所有武力侵略，或以宗教、主权、贸易或任何其他借口而发起之攻击”。即“邦联体系只不过是独立的主权州之间的友好和联盟条约”。[22]James Madison，“the Vices of Political System of the United States”，Marvin Meyers，the Mind of the Founder:Sources of the Political Thought of James Madison，Hanover，Mass.:University Press of New England，1981，p.60.第四条则是对各州公民资格的规定，以及所享有的权利。邦联条例规定合众国的公民属于各州，公民的法律资格是由各州自己的法律来规定，各州保证相互之间给予类似于主权国家之间的“国民待遇”，以及对罪犯的“引渡”，这些法律行为都不需要经过邦联政府的法律程序。在第五条到第九条，规定了邦联国会享有的权力，国会享有的权力大部分都是关系到各州公共利益的，诸如，国会可以宣战;同外国缔结条约;接受外国使节和与外国结盟;有权造币和统一度量衡等等。[23]《邦联条例》第五条到第九条。而且一些重大的关系各州利益的决策需要13个州中的9个州的一致同意，否则邦联不允许行使相关权力。因此，邦联国会享有的权力基本上是为各州服务的，并没有享有类似征税权、关税权、管理州际和外贸的实质性权力。更重要的是，邦联政府并没有自己的行政机关，“由于缺少一个行政机构，邦联条例为各州服务的任务更加突出了”，[24]［美］孔华润(沃伦·I.科恩)主编:《剑桥美国对外关系史》(上)，王琛等译，新华出版社2004年版，第56页。许多法律和决策都要依靠各州来贯彻执行，这严重影响了邦联政府的行政效率。因此，在邦联制度下，“全国性政府有名无实，只扮演一个协调者的角色。邦联国会既没有独立的财权，也没有至高无上的军权，在处理州际和邦联事务时完全没有与之相应的权威”，[25]同前引[9]，第56页。甚至对各州违反国会的行为，也没有相应的宪政机制来惩罚。在邦联条例实施的过程中，有些州不派代表参加国会，致使国会连开会的法定多数也达不到，对重大政策的制定和修改无法表决，1785年，连邦联国会的主席约翰·汉考克本人也不屑于到当时的美国首都纽约去主持国会。”因此，邦联政府无法将各州真正的凝聚在一起，建立一个稳定有序，拥有权威的政府，更无法游刃有余地应对合众国面临的内政和外交困境。

在内政方面，首先是邦联政府的财政状况持续恶化。在独立战争期间，大陆会议曾经向各殖民地征收军队和物资，但是，因为战争进程的发展，各州在战争期间的财政付出和债务出现了较大的不平等。“在1783年独立战争结束时，邦联政府的债务高达4000万美元”，[26]同前引[9]，第58页而这些债务根据邦联条例第八条的规定是由各州分摊的。除此之外，近10万军费的开支，也必须由各州来分担。但是，邦联政府并没有直接征税的权力，这些财政和费用只能依赖于各州的税收收入。各州的情况也不容乐观，战争的创伤使得经济萧条，人民的收入锐减，州政府的财政收入也不断恶化。因此，“一些州只是象征性的分担自己的财政责任，另一些州则根本赖账。1781年到1783年，邦联国会向各州征收1000万美元的财政，结果只收到不足200万元”。[27]同前引[9]，第58页。没有邦联政府强大的财政为基础，邦联政府威信荡然无存，国内的各项建设根本上处于停滞，军队的随时会出现哗变。为了解决财政危机，邦联政府只有通过印制大量的钞票来解决问题，这只会加剧日益恶化的财政和金融危机。在这危难的时刻，各州却因为邦联财政的分配问题展开了激烈的斗争。不仅如此，各州因边界和商业问题大大出手，康涅狄克与新泽西和宾夕法尼亚为土地发生争执，几乎要到兵戈相见的程度。在贸易领域，各州为了自己的利益，制定了贸易保护政策，对其他州征收较高的关税和费用，贸易壁垒的建立破坏了合众国统一市场秩序的形成，使得邦联政府的状况雪上加霜。经济上的日益混乱的局面激化了社会矛盾，“1786年8月在马塞诸塞州的‘谢斯暴动’，使得邦联体制的各种弊端充分的表现出来”。[28]顾銮斋:《西方宪政史:俄罗斯、美国、加拿大》(第五卷)，人民出版社2013年版，第142页。

在外交关系领域，邦联政府外交体制的缺陷，集中反映了邦联条例的弱点。这使得合众国在同西方国家交往的过程中，不能得到外国的尊重，这正印证了一句外交名言“弱国无外交”。“由于各州拥有如此巨大的权力，因此费城中央政府不能征税，不能开展谈判，不能向其他国家保证它所签订的协议将会得到各州的切实履行，不能指定旨在从其他国家那里获得特惠的统一的商业政策，不能维持一支具有战斗力的陆军或海军”，[29]同前引[24]，第58页。邦联政府在外国面前，显得极其没有自信和权威。英国议会中甚至有人讥讽道:“美国无力实施报复，美国各州作为一个国家采取行动，并非易事，我们不需要如此害怕它们”。[30]同前引[24]，第59页。因此，邦联国会只是个州外交政策的传声筒，没有办法用一个统一的声音说话，国会的任何外交政策和条约的签订，都必须经过13个州共同认可。

与邦联政府的软弱无力相比较，联邦宪法构建的联邦政府在很大程度上改变了邦联政府的负面形象。联邦宪法是建立在“人民主权”的基础上，“人民主权”原则决定了联邦宪法结构的基础，宪法序言以“我们人民”正是最好的体现。与邦联条例不同的是，联邦宪法第一条到第条明确列举了联邦政府立法权、行政权和司法权，[31]参见《美利坚合众国宪法》第一条、第二条和第三条。除此之外，宪法为了使得联邦政府能够灵活使用宪法所赋予的权力，还创造性的设立了“弹性条款”，这些条款主要体现在宪法第一条第8款第3项的贸易条款、第一条第8款第18项的“必要和适当”条款，第五修正案和第十四修正案第1款的正当程序条款。“弹性条款”的存在，为联邦政府权力的扩张奠定了宪法基础。另外，宪法第四条“保证条款”的存在，[32]《美利坚合众国宪法》第四条第4款规定:“合众国应保障联邦各州实行共和政体，保障它们不受外来的侵略;并且根据州议会或州行政部门的(当州议会不能召集时)的请求，平定其内部的叛乱”。使得联邦政府能够借保证各州共和政体义务之名，将联邦政府的权力渗透到各州的内部。

联邦宪法是“人民”为了自己以及美利坚合众国的未来“人民”的利益而建立，它所达到的目的就是建立一个强大的联邦政府，来满足“人民”对于稳定的生活秩序的预期。这个目的可以具体化为:“其成员的共同防务;维持公安，既要对付国内动乱，又要抵抗外国的进攻;管理国际贸易和州际贸易;管理我国同外国的政治交往和商业往来”。[33]See The Federalist No.23.“因此其结果是，全国政府的管理、政治计划和司法决定，都会比各州更明智、更系统、更适当，从而使其他国家更为满意，对我们自己也就更安全”。[34]See The Federalist No.3.美国“人民”在对邦联政府的缺陷中选择了一个有效的全国政府，它不仅可以有效的处理国内的问题，而且也可以应对国际困境。只有合众国的内政和外交都得到有效的处理，“人民”的自由才能在共和政府之下得到保障。而这在邦联政府之下是无法得到充分保障的。邦联政府的松散联盟性质不仅会增加合众国分裂的危险性，而且根本上不利于“人民”自由的维护。在这个意义上，“‘秩序’是任何性质的政府—无论好坏—的一个先决条件。公正、权利、福利、都需要‘秩序’，甚至自由……如果没有合理确定的背景，也会变得微不足道，或者根本没有效果”。[35]Bernard·Crick，Political Education and Political Literacy，London，Long man，1987，p.54.稳定的社会环境条件实现其他法律价值的先决条件。“如果某个公民不论在自己家中还是在家庭以外，都无法相信自己是安全的、可以不受他人的攻击和伤害，那么，对他奢谈什么公平、自由，都是毫无意义的”。[36][英]彼得·斯坦、约翰·香德:《西方社会的法律价值》，王献平译，中国法制出版社2004年版，第47页。

三、从“州权主义”到“联邦主义”

邦联条例是13个州之间协议的产物，缔约各方是各主权州。古典的自然法理论认为，不仅作为个体的人，而且国家(或州)也可以作为一个缔约方，在自然状态下签订契约进入政治社会。瓦特尔就认为既然自然法可以运用到个人身上，当然也可以运用到国家身上，现代国家完全脱离了古代国家的政治属性，已经完全是法律的主体，因此，“个人的自然法建立在人性的基础上，政治社会的自然法建立在国家的本性上，国家法仅仅是自然法在国家之间的运用”。[37]需要注意的是，这里的“国家法”并不是由主权国家制定的适用于本国内的法律，而是国家应该遵守的法律，就像个人遵守自然法一样。在这里主要是把国家拟制化个体，目的在于分析自然法与国家之间的关系。按照瓦特尔的说法，就是“国家法在本源上仅仅是自然法在国家身上的运用。自然合理的运用需要与其主体的性质吻合;但是，除了一些特殊的主体之外，我们不能就得出国家法像自然法一样适用于所有的领域”。[38]Emmerich·de.Vattel，“The Law of Nations or the Principles of Natural Law”250(Charles G.Fenwick trans.，1916).p.36.根据古典自然的理论，州和国家基本上和个体的人一样，都可以成为缔结社会契约，建立政治社会的主体。

独立战争结束后，英国和合众国签订条约，正式承认北美13个殖民地为“自由、具有主权的和独立的国家”，[39]Definitive Treaty of Peace，In Malloy Treaties，Conventions，etc.，Vol.1，586－590.因此，合众国是由13个主权国家联合建立的联盟。邦联条例就是在这个政治和法律事实的前提下的产物，它继续强调各州的主权地位，构建了“州权至上”的政治共同体形式。邦联条例共13条，其核心是处理各州之间的权利和义务问题。第一条将各主权州的联盟命名为“美利坚合众国”;第二条宣称“各州均保留主权、自由与独立，凡未经本条款明示授给合众国之各项权力、司法权及权利，均由各州保留之”。本条明确确立了以州为主权单位的联盟形式，同时又暗示各州的主权因邦联的存在才能得到承认，即邦联本身没有法定统一主权，而各州的主权却又因邦联的存在而得到“法定”认可。而第三条认为各主权州之间的法律关系是为了彼此之间的安全、防御、自由和共同的福利而成立坚固之友谊联盟，本条的重要意义在于确立了邦联体制的联盟性质。第四条确立了州内公民的法律资格。邦联公民的法律资格是以各州为基础，各主权州确保给与其他州公民权利同等的法律地位和保护;邦联条例第五条及其他相关条款主要规定了国会拥有的权力。国会是一院制的，各州在其中拥有同等的一票，各州在国会的代表由各州的议会来决定。国会一般的决策依据简单多数的原则通过，但关系重大的决策由9个主权州的一致同意才可以;而修改邦联条例的难度是非常大的，需要13个州的一致同意。国会的权力主要有:通过决议、规定和宣扬;有权缔结条约、宣战、接受外国使节和与外国结盟;有权制造货币和统一度量衡;有权处理与印第安人的事务;有权管理邦联的军事事务;有权获取土地和水源;有权处理海盗事务。但是，国会却并不享有一些涉及到邦联事务的实质性权力，例如，征税权、管理州际贸易和外贸的权力，邦联条例也没有规定中央的执法机构和司法机构，而只是在第十条规定，在国会休会期间，邦联的事务由国会下属的“合众国委员会”和国会秘书去处理。

从邦联条例的结构来讲，其基本精神是“州权主义”的。合众国并不是一个主权统一的国家，其主权基础也不是合众国的“人民”。邦联并不能直接将权威直接达至人民，也不需要对人民负责，它仅只对各州政府负责。国会没有独立的财权、军权以及处理州际贸易的权力。虽然，邦联条例要求各州要遵守国会的决定，但并没有建立相应的宪政机制对那些不遵守国会决议的州实施惩罚，甚至许多州不派代表参加国会的日常活动，邦联政府的运作随时处于瘫痪的境地。因此，“邦联政府被它的宪法弄得软弱无力，不再有共同的危险感作为它的支柱，眼看着船舶上悬挂的国旗被欧洲大国凌辱而毫无办法，而且当时也没有足够的力量去对付印第安人和偿付战争期间所举借债的利息”，[40]同前引[7]，第125页。还有更多的问题邦联政府都无法应对。其最重要的原因在于各州一直以自己享有绝对的主权自居，只有各州才是邦联政府事务的最终决定者。邦联政府的实质运作应该在各州的意志下进行，一个没有实质权力的松散联盟才是各州想要的。松散的联盟就像网状的结构，各州之间是一种独立主权国家之间的关系，这正是“州权主义者”的意愿，“‘州权主义’者反对建立一个强大的全国政府，不愿意各州政府的权力受到削弱。在他们看来，只有各州政府而非某个巨大的中央政府才能有效的保障人民自由”。[41]Calvin Jillson，Constitution Making:Conflict and Consensus In the Federal Convention of 1787，New York:Agathan press，Inc.，1988，pp.49－61.

在制宪会议期间，联邦党人和反联邦党人曾经就联邦的性质进行过讨论，即联邦是州的联合还是个人的联合。反联邦党人坚持认为:“联邦只能是州的联合而非个人的联合，自由有赖于州政府，因为它与人民更亲近、更同心同德，小共和国才能形成共同的情感和利益。”[42]姜峰:《立宪选择中的自由和权威:联邦党人的政治与宪法思想》，法律出版社2011年版，第34页。而联邦党人认为正是这种仅仅以州为主权单位的邦联制度，使得邦联政府像“一只头脑听从四肢智慧的怪物”。而曾经在战争中的团结状态现在变成了邦联软弱的原因，“而软弱无力无非是管理不善的另一个说法而已;管理不善的政府，不论理论上有何说辞，在实践上就是一个坏政府”。[43]See The Federalist No.70.联邦党人显而易见看到了这种“实质性的缺点”，因为缺陷“来自这个建筑物结构上的基本错误，除了改变建筑物的首要原则和更换栋梁之外，是无法修理的”。[44]See The Federalist No.15.“更完善的联邦”意味着必须首先建立一个权威能够直接面对个人的全国性政府，也意味着必须改变以各州为主导地位的“州权主义”，将联邦宪法直接建立在“人民主权”的基础上，建立具有实质性权威的联邦政府，实现“联邦主义”。

因此，费城和制宪会议最重要的任务就是解决建国初期宪政体制的转换问题:“即如何让使美国从一个以州为主导的邦联式政治实体转换为一个以联邦主权为主导的民族国家或政治实体”。[45]同前引[9]，第85页。实现这个转化的关键是联邦政府的权力直接来自全体“人民”，宪法序言部分明确提到:“我们合众国人民，为了形成一个更完善的联邦”，才制定了宪法。本条将联邦政府的权威直接建立在“人民主权”的基础上。宪法第一条规定合众国的立法权属于两院制的国会，即参议院和众议院。众议院由各州人民选举产生，并根据各州人口多少来分配相应的席位，代表人民的利益。而参议院代表各州的利益，每州有两名参议员，由各州的议会选举产生代表各州的利益。参议院和众议院的宪法设计从本质上体现了联邦主义的特征，使得各州和人民的利益同时得到满足。在国会的权力方面，宪法第一条第8款，以列举的形式赋予了国会广泛的权力，其中包括实质性的征税权、管理州际贸易和外贸的权力。并且还规定“为了行使上述各项权利，以及行使本宪法赋予合众国政府或其官员的种种权力，制定一切必要和适当的法律”，[46]《美利坚合众国宪法》第一条第8款。“必要”和“适当”条款实际上为联邦政府权力的扩张奠定了宪法基础，此条款在1819年的“麦卡洛克诉马里兰州案”(Mc Cullochv.Maryland)中得到了淋漓尽致的发挥。[47]Mc Cullochv.Maryland，17U.S.316(1819).第一条第九款还规定了国会的禁止行使的权力，[48]《美利坚合众国宪法》第一条第9款相关内容如下:“现有任何一州认为得准予入境之人的迁移或入境，在一千八百零八年以前，国会不得加以禁止，但对此种人的入境，每人可征不超过十美元的税。不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱或入侵时公共安全要求中止这项特权。”“不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律。”“除依本宪法上文规定的人口普查或统计的比例，不得征收人头税或其他直接税。”“对于从任何一州输出的货物，不得征税。”“任何商业或税收条例，都不得给予一州港口以优惠于他州港口的待遇;开往或开出一州的船舶，不得被强迫在他州入港、出港或纳税。”“除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项。一切公款收支的定期报告书和账目，应不时予以公布。”“合众国不得授予贵族爵位。凡在合众国属下担任任何有薪金或有责任的职务的人，未经国会同意，不得从任何国王、君主或外国接受任何礼物、俸禄、官职或任何一种爵位。”而第十款相继列举了州政府禁止行使的权力。[49]《美利坚合众国宪法》第一条第10款相关内容如下:“任何一州都不得:缔结任何条约，参加任何同盟或邦联;颁发捕获敌船许可状;铸造货币;发行纸币;使用金银币以外的任何物品作为偿还债务的货币;通过任何公民权利剥夺法案、追溯既往的法律或损害契约义务的法律;或授予任何贵族爵位。”“任何一州，未经国会同意，不得对进口货或出口货征收任何税款，但为执行本州检查法所绝对必需者除外。任何一州对进口货或出口货所征全部税款的纯收益供合众国国库使用;所有这类法律得由国会加以修正和控制。”“任何一州，未经国会同意，不得征收任何船舶吨位税，不得在和平时期保持军队或战舰，不得与他州或外国缔结协定或盟约，除非实际遭到入侵或遇刻不容缓的紧迫危险时不得进行战争。”第二条规定了合众国总统及其享有的宪法权力。总统行使合众国的行政权力，并担任合众国军事上最高统帅。而且总统在参议院同意的情况下，还可以缔结条约、任命大使、公使及领事、最高法院的法官，以及本宪法未尽明定，但以后将依法律的规定而设置的合众国官员，国会还可以通过法律，酌情将这些较低级的官员的任命权、授予总统或行政部门的首长。总统本人还可以向国会提出他认为“必要和适当的措施”，并在特殊情况下召集国会开会，并在国会两院休会日期不一致时，决定国会的休会日期。在军事上，总统任命合众国所有的军官。[50]《美利坚合众国宪法》第二条第2款、第3款的相关规定。这弥补了邦联条例中邦联政府没有中央执法机关的缺陷，使得联邦政府的执行能力和效率大幅度提高。与邦联条例不同的是，联邦宪法第三条还规定了合众国的司法权。合众国的司法权属于最高法院和国会设置的低级法院，司法权的适用范围，“应包括在本宪法、合众国法律、和合众国已订的及将订的条约之下发生的一切涉及普通法及衡平法的案件;一切有关大使、公使及领事的案件;一切有关海上裁判权及海事裁判权的案件;合众国为当事一方的诉讼;一州公民与另一州公民之间的诉讼，同州公民之间为不同之州所让与土地而争执的诉讼，以及一州或公民与外国政府、公民或其属民之间的诉讼”。[51]《美利坚合众国宪法》第三条第2款。

另外，宪法还规定最高法院对有关大使、公使、领事以及州为当事人一方的案件中享有初始的审理权，对其他国会的例外规定和另有处理的条例者，享有法律和事实上的上诉管辖权。第四条的第4款的“保证条款”赋予了联邦政府保证各州共和制度，不受外来侵略的义务，并在紧急情况下根据州议会或行政机关的请求，平定内乱。以及第五条关于宪法的修改和第六条对联邦宪法和法律最高地位的规定，最明显的特征在于展示了一个拥有的实质权威的联邦政府形象。

从上述关于邦联条例的结构来看，邦联条例奉行的基本原则是“州权主义”，邦联政府的权威不能直接约束个人，只能约束各州。从这个意义上讲，邦联条例体现了美国人民特定时期的联邦观念。这种联邦观念起源于州的“初始主权”地位，以及对自由主义政治哲学的深刻洞察。联合起来的普遍性政府只能管理各州的公共事务，主要的治理任务应该由各州政府来完成，这基本上沿袭了孟德斯鸠的“复合制共和国”观点。因此，“邦联的制度设计体现了建国者反对强大的国家权力，维护人民自由的革命理想”。[52]Bernard Bailyn，the Ideological Origins of the American Revolution，Cambridge，Mass.:Belknap Press of Harvard University Press，1992，p.77.当各州违抗邦联政府决议的时候，宪法上唯一的纠正办法就是武力，而使用武力会直接导致内战。所以，“把邦联政府的法律扩大到个别的美国公民身上”，[53]See The Federalist No.23.唯一的办法就是将州政府这个中介消除掉，让宪法直接面对人民。“联邦政府和各州政府一样，自己必须能直接说明每个个人的希望和恐惧，并吸引对人心最有影响的感情来支持自己。简言之，它必须具有州政府所有的一切手段，并有权采用州政府所行使的一切方法，以执行委托给它的权力”。[54]See The Federalist No.16.因此，联邦宪法在序言里便宣称是“我们人民”制定宪法，并赋予了联邦政府广泛的列举性权力。除此之外，“弹性条款”和“保证条款”等宪法机制的存在，使得“联邦主义”的品性在宪法上得以奠定。“联邦主义”的原则，即“人民主权、各州自治、联邦和睦和有限政府”，[55]同前引[1]，第213－221页。意味着美国不再是一个由各主权州组成并对各主权州负责的联盟实体，而是在一定程度上成为一个统一的民族国家。在这个国家之内，联邦政府和各州政府在宪法的范围内享有各自的主权，而且这种权力在各自的宪法范围内都是最高的。从这个意义上讲，从邦联条例到联邦宪法的转变，使得合众国从一个分权的联盟走向了相对集权的联邦，但又不至于导向高度的集权，这正是联邦主义的宪法本质所在。[56]联邦制度是介于更加分权的邦联制度和更加集权的单一制国家制度之间的一种国家结构性形式。从宪法的角度来讲，联邦制和邦联制界定了两种政府类型，即普遍的国家政府和州(邦、省)政府。联邦和邦联的区别在于国家政府和州(邦、省)政府享有的权力的差异性。在邦联制度下，仅仅只有州(邦、省)政府有权力约束个体的公民，国家政府的权力是由州(邦、省)政府让与的和授予的，国家政府只是州(邦、省)政府附属。国家政府相对较弱，没有宪法权力去规定个体公民。在联邦制度下，国家政府和州(邦、省)政府都有宪法上的权力，都有权规定个体公民的行为和制定法律。国家政府和州(邦、省)政府都有自己的立法机关、行政机关和司法机关。单一制政治共同体仅仅有一种类型的政府，即全国或中央政府，中央政府为了行政效率，在地方建立若干州(邦、省)政府，执行中央的命令。因此，地方的州(邦、省)政府没有宪法所界定地位和权威。(See Marcia Lynn Whicker，Ruth Ann Strickland，and RaymondA.Moore，“The Constitution Under Pressure:A time for Change”，Green wood Press，Inc.1987.pp.48－49.)从邦联政府向联邦政府的转变，不仅仅是政体形式上的变化，且体现了合众国人民对建立一个能够拥有实质性权威的来应对国内外局势的全国性政府的需要，也只要在这样的政府之下，人民的自由才能够得到保证，这种价值取向也在《联邦党人文集》中得到集中呈现。

四、从“民主主义”到“共和主义”

邦联这种政治联盟的形式曾经出现在瓦特尔、普芬道夫、孟德斯鸠等法学家的著作中，在实践中，邦联这种政治共同体模式在历史和现代世界中都有其典型的代表。这种政治共同体的典型特征就是各构成成员之间签署一个契约，相互规定之间的权利和义务，而作为契约产物的普遍政府的权力从属于和依赖于构成单位，没有类似征税权这样的实质性权力，也没有强迫各州服从的力量，更不能直接对各成员的公民产生法律上的约束力。之所以会出现这样的局面，关键在于普遍政府的权力并不是直接来自人民，而是各州让与的。在邦联政府、州和人民这三者之间的关系上，遵循着从邦联到州再到人民的直接联系，而邦联不能越过州直接和人民发生关系，邦联和人民是绝缘的。但是，州的权力却是建立在“人民主权”的基础上，是人民让与和赋予的。因此，由人民决定的各州政府理所当然是主权的实际拥有者，这基本上也是古典自由主义的社会契约思想所要阐述的，孟德斯鸠男爵所认为的“复合制共和国”实际上也是以构成成员为主权单位的政体。[57]“这种政府的形式是一种协约，依照这种协约，几个小邦联合起来，建立一个更大的国家，并同意做这个国家的成员，所以联邦共和国是由几个社会联合而产生的一个新的社会，这个新社会还可以因其他新成员的加入而扩大。”“就是这种联合使得希腊长期得到繁荣”。“荷兰、德意志和瑞士同盟在欧洲被认为是永存不灭的共和国，也是由于联合。”“如果有人想在联邦共和国内篡夺权力的话，他几乎不能在所有各邦中得到同样的拥护，如果他在某一成员国中获得过大权力的话，其余诸成员国便会发生慌惊慌。如果他把一个地方征服的话，则其余还保有自由的地方就用尚未被篡夺的那部分力量;来和他对抗，并且在他的地位确以前把他粉碎。”“如果联邦的一个成员国发生叛乱，其他成员国可以一起平乱。如果某个地方有些弊端产生，其他健全的地方则予以纠正。这种国家可以这一部分灭亡，而另一部分生存;联邦可以被解散，而且他成员国仍旧保留他们的主权。”([法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1995年版，第130－131页。)

邦联条例仅仅是各主权州之间协议，并没有实质性改变各州独立之后具有的政治体制，各州确立的议会民主政治体制在邦联条例之下得到存续。从1775年的独立战争开始，殖民地的人民试图以自己的力量割断了同威斯敏斯特议会的关系，寻求自己的民主权利和自由，《独立宣言》就是这种价值取向的集中体现。所以出现了这样的一种现象:“在1776年至1778年间大部分政治尝试都发生在州的层面，各州以成文宪法的形式确定了人民拥有至高无上的权力，而政府则被授予有限的权力。此外，各州首次制定了人权法案，以保证公民个人的自由，并制定了至今仍作为美国政治体系重要组成部分的立宪大会程序”。[58][美]乔治·布朗·廷德尔、大卫·埃默里施:《美国史》，宫齐等译，南方日报出版社2012年版，第210页。各州宪法的指导思想是洛克“人民主权”和“有限政府”思想，所以，各州普遍建立了“人民主权”权力分立的政治体制。[59]各州宪法的精神是“民主主义”的，其主要体现在三个方面:“(1)采用了‘人民主权’学说;(2)承认保护人民的民主权利和自由;(3)确立了分权原则”。(李世安:《美国州宪法改革与州和地方政治体制发展》，人民出版社2009年版，第2－3页。)但这不等于说在各州政府的权力架构中，各部门的权力和地位是平等的，“实际上，州宪法建立的不是后来的所讲的立法、执法和司法三权分立的原则，而是议会权力至上的原则”，[60]同前引[9]，第51页。即英国式的“议会主权”政府，全部权力集中在人民选举产生的议会手中。立法至上政治体制的产生的明显受到了英国宪政的影响，同时也是殖民地长期历史经验的产物。殖民地时期人民对英王任命的总督权力时刻保有戒心，因此，在制定宪法的时候，宪法加强了对州长行政权的制约。在独立之后的邦联条例下，各州延续对行政权限制的传统，使得各州的权力中心逐渐转移到议会的手中。另一方面，殖民地在独立过程中，殖民地人民切身感受了英国的专制统治，因此，他们认为总督代表的是君主制，体现的是英王的专制统治，只有将权力掌握在人民的手中的共和制度，才能维护自己的自由。在这种背景下，各州议会掌控了大部分政府权力，而总督和司法权都从属于议会。许多州将行政任命的权力保留在议会的手中，或者与总督分享，甚至有的州规定:“议会可以弹劾总督，禁止总督解散议会，而且总督的任期受到严格的限制”。[61][美]卡罗尔·珀金等著:《美国史》(上册)，葛腾飞、张金兰译，东方出版中心2013年版，第186页。各州议会除了享有立法权之外，还打破了英王任命总督的形式，以选举的方式产生总督和高级行政官员，并把法官的任命权也交给了议会。大多数的州一般都设立两院制的立法机构，但是，宾夕法尼亚州的州宪法显得更加激进，“议会设立了一院制，取消了总督的职位，而代之以12人组成的参事会行使行政权。同时，宾夕法尼亚州宪法对选民资格规定了相对较低的财产标准，并且在其‘权利宣言’中指出政府的职能之一是抑制财富的集中，这使得该州的宪法具有激进民主主义的特征”。[62]李世安:《美国州宪法改革与州和地方政治体制发展》，人民出版社2009年版，第3页。

另一方面，随着革命的深入，大众民主迅速崛起，“尽管革命并非民主化的开端，但革命后各州的立法机关在极大程度上实现了大众民主，议会的代表人数增多，选民人数迅速扩大”，[63]同前引[43]，第16页。尤其是各州废除了英国的“实质代表权”的做法，扩大了州议会的代表基础，规定了议会的代表按人口和选区分配，这种做法扩大了选民的范围，增强了政府的社会基础。而各州政府也极力降低财产限制，采取最民主的选民资格，例如，马塞诸塞州就规定凡纳税的公民就有选举权。因此，在邦联条例下联合起来的各州，具有浓厚的“民主主义”色彩。从这个意义上讲，邦联条例体现了民主主义和自由主义的价值取向。[64]关于邦联条例的自由主义价值取向，可以参见拙作:《论邦联条例的自由主义价值取向—以征税权为视角》，载《西部法学评论》2014年第4期。但是，随着历史进程的发展，邦联条例这种民主主义和自由主义的价值取向，“不仅严重妨碍了经济的发展和统一国家的形成，而且也不利于抵御外敌威胁。尤其是随着1783年独立战争的结束，各州之间的冲突日益尖锐，由于缺乏强有力的中央政府，邦联国家面临内部分裂的危险”。[65]同前引[19]，第3页。在国外，大英帝国和西班牙对殖民地仍然虎视端端，想要扼杀新生的共和国;在国内，大众民主的力量迅速蔓延，已经对“人民”的自由产生了威胁;各州为了自己的利益相互内斗，互相采取敌对的政治和经济政策;战争期间经济的衰退、金融的混乱等等因素和北部和南部根深蒂固的矛盾交织在一起，使得新生的合众国走向解体的边缘，而邦联政府缺乏应有的力量和手段去解决这些关系到全体人民利益的问题。因此，制定新的宪法刻不容缓。

新宪法要解决的核心问题是如何建立一个既有足够权威来保护和发展各州的共同利益但又不损害各州主权和人民权利的全国性政府，这样的一个全国性的普遍政府，必须能很好地处理联邦和州的关系、自由和权威，以及国家主义、地方主义和个人主义的关系。制宪者们根据历史的经验，创造性的发展了孟德斯鸠的“小共和国理论”，建立了“联邦主义共和国”。这种共和国是以共和主义为原则，它不追求社会意见和意志的统一性，而是允许各种意见和意志在一种有秩序的体制中妥协共存，最终实现国家利益、社会利益和个人利益的统一。新的联邦共和国享有来自人民的实质性的权力，例如，征税权、管理州际和外贸的权力，能够自主决定合众国的内政和外交，建立起稳定国内秩序和和平的国际环境。在政治体制上，联邦宪法将政府的权力进行了分割:在横向上，普遍政府的权力被国会、总统和最高法院享有，三个部门之间是平等的相互制衡的关系，而国会两院的组成方式，在民主制度内部形成了节制;在纵向上，合众国的权力由联邦政府和各州共同享有，联邦政府的权力是列举性的，剩余的权力由各主权州和人民保留。除了列举性权力之外，宪法还建立了灵活的机制，[66]此处“宪法机制”，主要指的是“概括性条款(弹性条款)”、“保证条款”和“默示条款”的采用，使得在宪法的变迁的过程中，尤其是建国到内战这个阶段，联邦最高法院能够运用这些“宪法机制”，通过司法判例的形式，对宪法进行解释，很大程度上确立了联邦主义，或国家主义的至上的价值取向。使得联邦政府的权力能够逐渐渗透到州的领域，通令全国。权力的分立和制衡的目的在于维持权力的平衡，打破权力的垄断。权力的垄断是专制的根源，不管掌权者是国王还是人民。各州的大众民主力量如果不受到制约，就会像“谢斯起义”一样，对人民的权利和自由造成威胁。宪法制定的时刻，“美国当时所面临的问题，不仅在于缺乏一个有力的全国性政府，而且在于新兴的大众民主制的泛滥，以及政治过程缺乏保障深思熟虑的机制”。[67]同前引[43]，第4页。因此，在制宪者的思想里，[68]关于制宪者们的思想，尤其是建立联邦共和国，实现对民主的节制，可以参见以下文献:Alexander Hamilton，James Madison，and John Jay，The Federalist Papers，U.S.，Bantam Classics，2003;Bernard Bailyn，The Ideological Origins of the American Revolution，The Belknap Press，2nd Enlarged edition，1992;Max Farrand，ed.，The Records of the Federal Convention of1787，4vols.New Haven:Yale University Press，1911.[美]斯托里:《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版;[美]理查德·霍夫施塔特:《美国政治传统及其缔造者》，崔永禄、王忠和译，商务印书馆1994年版;[美]戈登·伍德:《美国革命的激进主义》，傅国英译，商务印书馆2011年版;[美]麦迪逊:《辩论:美国制宪会议记录》(上)，尹宣译，辽宁教育出版社2003年版;[美]文森特·奥斯特罗姆:《复合共和国制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店1996年版;王希:《原则与妥协—美国宪法的精神和实践》，北京大学出版社2005年版;姜峰:《立宪选择中的自由与权威—联邦党人的政治与宪法思想》，法律出版社2011年版等等。大众民主会导致类似“雅典式的”大多数的人的暴政，其破坏性比专制的君主丝毫不逊。麦迪逊在给杰斐逊的一封信中对大众民主深怀忧虑:“在我们的政府中，实际的权力在于联邦的多数，最让人忧惧的是对私人权利的侵害，他们并非根据与政府成员相反的意愿行事，而是根据政府中多数派的意愿行事。”[69]Madison to Jefferson，Oct.17，1988，in J.Madison，The Papers of James Madison，R Rutland＆C Hobson eds.1977，p.298.同样在《联邦党人文集》中，麦迪逊也指出:“政府不太稳定，在敌对党派的冲突中不顾利益，决定措施过于频繁，不是根据公正的准则和小党派的权利，而是根据有利害关系的占压倒多数的超级势力”，[70]See The Federalist No.10.而且“一切具有共和性质的政府中最得人心的部门，由于一般都为人民所属意，因而也就足以抗衡乃至压倒政府中的一切其他的部门”，[71]See The Federalist No.66.“自由政府的民选机构，因有人民为其后盾，必然具有不可抗拒的力量”。[72]See The Federalist No.63.联邦党人对人性有着清醒的认识，人性都是有弱点的，不管是君主，还是贵族，甚至平民，都想垄断权力。所以，深思熟虑建立一种代议制共和制度，才能真正保证国家的强大和人民的自由。

综上所述，从邦联条例到联邦宪法，宪法文本结构呈现出显著的差异性集中体现了宪法价值取向变化。邦联条例之下州民的“一元”身份决定了各州享有绝对和独立的主权，这是“民主主义”和“州权主义”价值取向的基础，而“邦联政府”通过政府体制的形式集中体现了以上的价值取向。邦联条例通过以上四种价值取向，完整的呈现了邦联条例的松散联盟性质，体现了特定历史时期各州“人民”对强大中央政府的排斥，对自由、民主价值选择。而联邦宪法，直接以美国“人民”的身份为基础，体现了美国“人民”对统一的国民身份、联邦主义、和共和主义的价值取向，这种价值取向同时通过宪法构建的“联邦政府”形式得以完整呈现。它集中表达了美国“人民”在独立之后对建立一个强大的联邦政府，维护合众国利益和“人民”自由的价值诉求。但是，不管是邦联条例还是联邦宪法，二者的最终的价值只要一个，就是对“人民”自由的维护。只不过，邦联条例维护的是“民主主义”和“州权主义”下的各州“人民”的自由，联邦宪法维护的是“共和主义”和“联邦主义”之下美国“人民”的自由。

五、结语

宪法本质上是人“自为”存在的政治共同体规则，是人性自我完善的制度。人是社会性的存在，只有在社会中成为一个共同体成员，才能获得终极意义上的生存和发展。政治共同体作为人本质的存在形式，人生存和发展，人性尊严和自由是共同体价值追求的终极关怀。公民的自由和权利只有在共同体其他成员的相互关系中，才能得到实现。从宪法发生学的意义上来讲，宪法是享有制宪权主体的“人民”对特定历史阶段的政治秩序现状进行总体性的政治决断，实现其价值意愿的过程。实在宪法通常意义上是一种规范的价值体系，但是在实在宪法规范背后，体现的是国民应然价值取向的表达。“人民”的意志是人的价值心理的最高形式，在这个过程里面，人民在自己的需要、欲望、愿望、动机、兴趣、趣味、情绪和感情这个基础上，将这些内容综合成目的，并且使之向持续性的行动转化。在宪法制定的过程中，人民将自己的价值心理和价值意志通过制宪权的方式持续性向宪法规范转化。因此，宪法本身是为了一定的价值信念而存在的，而价值信念是“人民”在实践中根据社会的需要而做出的一种选择。因此，宪法本质上是一种价值判断和选择的过程，是“人民”在一定价值取向下选择共同体规则的过程。

宪法规范与特定时期人民的价值分不开，它们都同人民的主体性有关，具有很强的实践性，其目的都是调节主客体之间的关系。但是，宪法与特定时期人民的价值并不能等同，宪法规范突出的因素是对国家权力的限制，以及国家的责任。而价值只是一般的抽象的原则，只是暗示了人民行为的一般方向。价值有着自己的体系，一切宪法规范都能从价值中找到基础。“一个社会有什么样的社会价值，就必然会有什么样的社会规范”。[73]袁贵仁:《价值观的理论和实践》，北京师范大学出版社2013年版，第81页。任何宪法规范都可以追溯到某种基本的社会价值观念，价值观念的变化也必然会带来宪法规范的变化。宪法规范是实现“人民”价值的规则体系，是获得价值目的的手段。一切价值体系都要通过宪法规范来实现。

邦联条例是殖民地人民在反抗英国的专制统治的历史过程中制定的，其制定最直接的目的就是从大英帝国的奴役下解放出来，获得自由，重新恢复到“自然状态”。因此，一旦战争胜利，邦联条例的历史任务也就结束了。虽然合众国在名义上得到保留，但是，本质上是13个主权国家并存的局面。但是，随着国内国际局势的变化，邦联条例已经不能适应新时期北美社会发展的需要，甚至会威胁到合众国的命运。在此背景下，“人民”有权利重新选择共同体的规则，来实现生存和发展的需要。新的联邦宪法很好地适应了独立之后北美殖民地的社会环境，符合了美国人民对一个权威的政府和稳定社会秩序的需要。对于人民的代言人的建国精英来说，“他们关心更多的是如何建立一个有效力的但又受到约束的政府。代表们既想建立一个有足够权威的中央政府，不要竭力保护各州已经拥有的重要权力;他们既希望联邦政府的权威得到有效的施展，但又要防止不同利益集团对政府权力的垄断;他们既反对贵族寡头政治，又害怕简单无序的暴民政治”，[74]王同前引[9]，第86页。正是在这样的抉择中，宪法构建了分权制衡型的“联邦主义”的共和制度，来确保一个统一的民族国家，应对复杂的国际和国内局势，为人民提供一个稳定的社会生活秩序，最终实现人民的自由。实践证明，新宪法既确保了一个富有权威的联邦政府，又保护了人民的自由，实现了立宪主义中权威和自由的和谐。宪法的历史也表明，只有在宪法的框架内，建立一个具有实质性权威的国家政府，才能在稳定的社会秩序中实现人民的自由。从邦联条例到联邦宪法，本质上也是人民在不同价值取向下选择共同体规则的过程，体现了宪法价值取向变化的内在规律。历史证明，美国人民选择的宪法是正确的，它最终使的美国走上了一条大国宪政的康庄大道，就像宪法序言所说的:“增进全民福利和确保我们自己及我们后代能享有自由带来的幸福”。