基本公共卫生服务均等化领域问题界定思路及其应用

励晓红　吕军　徐汉波　李昊翰　张引　陈珉惺　郝超　郝模

1复旦大学卫生发展战略研究中心，健康领域社会风险预测治理协同创新中心，卫生部卫生技术评估重点实验室，上海，200032；2常州市疾病预防控制中心，常州，213022

基本公共卫生服务均等化领域问题界定思路及其应用

励晓红1吕军1徐汉波1李昊翰1张引1陈珉惺1郝超2郝模1

1复旦大学卫生发展战略研究中心，健康领域社会风险预测治理协同创新中心，卫生部卫生技术评估重点实验室，上海，200032；2常州市疾病预防控制中心，常州，213022

摘要目的：明确基本公共卫生服务均等化领域存在的问题是有效落实相关政策的基础与前提，探索界定这一较新领域存在问题的思路与方法，并进行实证应用检验。方法：综合运用内容分析法和专题调查法搜集资料，通过专家意向论证检验问题是否趋于饱和，并将上述思路与方法在常州市进行实证。结果：通过期刊文献的内容分析，遴选出基本公共卫生服务均等化领域的23类问题；专题调查增补了11类问题。最后，专家意向论证显示问题已趋于饱和。结论：不同群体对问题的认识与关注程度有所不同，体现在通过不同途径搜集的问题有不同侧重，因此，对于较新领域存在问题的界定，必须通过多元途径进行遴选与完善，综合应用内容分析法和专题调查方法是可行途径。

关键词基本公共卫生服务；均等化；问题；界定思路

我国政府提出基本公共卫生服务均等化政策的重要意义毋庸置疑[1]，为落实、完善该政策，明确该领域存在哪些问题是首要步骤[2]。均等化政策涉及人群、机构众多，实施过程中存在诸多问题且错综复杂，如何确保问题收集的全面性既是难点、也是重点。界定特定领域存在的问题，期刊文献途径是搜集问题的常用方法[2]，但基本公共卫生服务均等化实施时间较短，期刊文献较少，系统性不够，仅通过期刊文献途径收集资料必然存在局限性，例如对于特定领域的科技期刊文献，早期关注该领域的作者常常是研究者，内容理论探讨型居多，与政策执行相关期刊文献很可能较少，导致期刊文献途径很难反映执行过程存在的问题。系统全面地界定该领域问题，还需要探索其他途径，尤其是能够重点弥补执行中存在的问题的途径。均等化政策的构建模式是中央政府制定政策，具体落实在地市级。因此，以地市为对象进行现场调查，应该能够反映执行过程存在的问题。本文旨在探索如何界定均等化这一较新领域问题的思路与方法，并以常州市为样本地区，开展实证研究，验证上述思路与方法。

1 资料来源与方法

遵循如下思路界定基本公共卫生服务均等化领域存在的问题：①通过期刊文献内容分析收集问题；②运用专题调查方式进行补充；③专家意向论证确认所界定问题是否趋于饱和。

1.1 期刊文献的内容分析

内容分析法是一种基于定性研究的分析方法，它以定性的问题假设作为出发点进行分析，研究范围较广，例如期刊论文、报纸上的新闻、报道、评论等[3]。本文收集的文献是期刊论文，纳入检索的数据库包括中国学术期刊全文数据库、中国生物医学文献数据库、万方数据库等。具体步骤与方法是：①考虑到基本公共卫生服务均等化是公共服务均等化的一部分，因此，检索方式设定为摘要或关键词或题目或主题中包含“公共+服务+均等化”的文献，“精确匹配”，2005年以来，共458篇文献；②根据是否“与基本公共卫生服务均等化不相关”剔除不相关文献，剔除158篇，共有330篇文献纳入分析；③分析文献全文，针对每篇文献，整理作者基本信息、提及问题等。

1.2 地市级等相关机构专题调查

以地市作为一个调查样本，对地市级、区县级、基层等级别机构人员进行专题调查，包括关键知情人访谈、焦点组讨论、问卷调查。

关键知情人访谈。对常州市卫生局分管副局长(1名)、常州市疾病预防控制中心主任(1名)以及均等化相关科室主任(2名)、社区卫生服务中心医生(2名)进行访谈，询问基本公共卫生服务均等化领域存在的问题，为定量问卷调查表的拟定提供思路。

焦点组讨论。组织常州市市级分管副局长(1名)、区县级卫生局局长/副局长(7名)、常州市市级疾病预防控制中心主任(1名)、区县级疾病预防控制中心主任(7名)、社区卫生服务中心主任(2名)共18人，进行焦点组讨论，讨论基本公共卫生服务均等化存在的问题。

问卷调查。在前述研究的基础上拟定均等化领域问题相关调查表，除了询问这些问题是否存在外，还询问是否存在其他问题，并请被调查者写在问卷上。根据立意抽样原则，首先明确常州市与基本公共卫生服务均等化政策落实相关的机构、人员的类型，包括政府部门、卫生局、疾病预防中心、卫生监督所、妇幼保健院、医院、社区卫生服务中心、村卫生室、街道管理部门等。每类机构调查党政领导及相关职能业务科室管理人员，共发放1064份调查表，回收1059份调查表，回收率为99.53%。1059份调查表中，按照所在机构级别来看，市级224人(21.2%)、区县级409人(38.6%)、乡(镇、街道)级358人(33.8%)、村(居委)级68(6.4%)；从机构来分布来看，政府部门114人(10.8%)、卫生行政部门98人(9.3%)、医院123人(11.6%)、妇幼保健机构83人(7.8%)、疾病预防控制中心228人(21.5%)、卫生监督所84人(7.9%)、乡镇卫生院100人(9.4%)、社区卫生服务中心127人(12.0%)、村卫生室23人(2.2%)、社区卫生服务站72人(6.8%)、其他7人(0.7%)。

问卷内容包括：年龄、性别、学历、所在机构等一般情况；列出基本公共卫生服务均等化领域存在的问题，询问被调查对象是否认为常州存在这些问题，补充填写未尽的问题。

1.3 意向论证

为检验通过期刊文献内容分析和专题现场调查途径界定的问题是否趋于饱和，确定标准组织均等化领域相关人员进行意向论证，询问他们是否认为还有其他问题，如有请填写补充。参与人员必须符合如下要求：①从事公共卫生相关工作年限在10年以上；②人员来源涵盖各级卫生局、疾病预防控制中心、卫生监督所、妇幼保健院、基层卫生机构等；③对于同一区县里多家基层卫生机构的选择时，要求选择在人员设备配置、诊疗服务量、经济状况上有较大差别的2所社区卫生服务中心/乡镇卫生院的人员和3所社区卫生服务站/村卫生室的人员。

共63人参与意向论证，其中，卫生局14名，疾病预防控制中心专家14名，妇幼保健院专家5名，卫生监督局专家10名，乡镇卫生院人员7名，社区卫生服务中心人员7名，村卫生室人员6名。

2 结果

2.1 期刊文献内容分析遴选基本公共卫生服务均等化领域的23类问题

纳入分析的330篇文献，聚焦于基本公共卫生服务均等化的文献很少，仅为34篇，主要来源于卫生领域期刊，如《中国卫生事业管理》等；其余均是着眼于公共服务均等化的文献，主要来自宏观经济管理类的期刊，如《中国财政》等。通过文献内容分析，共遴选该领域存在的23类问题。见表1。

表1 期刊文献内容分析途径遴选的

2.2 专题调查增补的11类问题

地市级等相关机构专题调查途径增补的问题如表2，共增补11类问题，绝大多数问题属于均等化政策具体执行过程中的问题。

2.3 意向论证明确所界定问题已趋于饱和

将期刊文献内容分析及专题调查途径界定的问题进行整合后形成意向调查表，专家意向论证结果显示，没有增补新问题，提示所界定问题已经趋于饱和。

3 讨论

3.1 界定较新领域存在的问题需要综合运用多元途径

基本公共卫生服务均等化领域存在问题的繁杂，一方面问题涉及多个层级，如宏观层面的经济体制、微观层面的具体实施等；另一方面问题涉及众多利益团体[4]，包括制定政策的中央决策者、具体落实政策的地方各级管理者、直接提供服务的人员、接受服务的居民等[5-6]。全面系统地了解该领域存在问题必须立足于社会各利益集团的视角，全面收集存在的问题。

期刊文献分析是较为常见的搜集某领域存在问题的方法，由于期刊文献不仅作者包含研究者、行政管理机构人员、专业机构人员等，而且内容涵盖理论研究与实证研究，因此，对于较为成熟的领域，期刊文献往往能较全面系统反映某领域存在的理论与实践问题。然而，期刊文献途径也存在先天局限，即期刊文献有一定的滞后性，尤其对于新领域的研究，最早期的文献常常侧重于宏观理论层面。本文通过文献途径收集的问题明显体现出这一特点，文献资料对于资金投入不足、政府事权和财权不匹配等问题的认识较为全面；但是对于“现有的公共卫生服务均等化部分项目设置不合理”等涉及均等化政策具体落实、操作层面的问题并未提及。由此可见采用文献途径搜集问题的劣势，需要通过现场专题调查进行弥补。本文探索了文献内容分析与专题调查相结合的途径，显示专题调查是全面认识基本公共卫生服务领域存在问题必不可少的途径，实证应用显示两种方法的结合是全面系统把握问题的科学途径。常州实证分析中专题调查增补了11类问题，而且专家意向论证显示问题已经饱和，则进一步反映了专题调查的有效性。

3.2 不同群体对于基本公共卫生服务均等化领域存在问题的关注点有所不同

对两种途径界定的问题进行比较可以明显看出，专题调查增补的问题多数是实践及操作层面等相对较为具体的问题，例如补充问题“公共卫生服务均等化项目的提供缺乏明确的操作流程和规范”，正是具体的服务提供者面临的困惑，文献对此问题未涉及，也解释了现有研究中对此类问题的忽视。这也反映了现有相关研究的薄弱环节，即缺乏对具体实践及操作层面存在问题的研究。

不同群体对问题的关注点不同，可能有如下原因。从文献途径来看，对于相对较新的领域，往往是研究者先于实践者关注该领域，而由于研究者缺乏实践经验，导致较新领域的文献容易忽视对实践问题的认识。此外，实践者基于丰富的实践经验，对于实践中存在的问题有较好认识，但是，实践者将实践问题形成文章发表往往相对较晚，这就导致较新领域的文献涉及实践问题相对较少。只有当该领域经过一段时间(例如2-3年)后，实践者与研究者相互结合较多时，能够将实践问题以文章的形式反映出来。

为全面了解较新领域存在的问题，不能仅仅依靠文献途径，而是需要拓展问题搜集的途径。本文仅探索了借助于专题调查达到补充该领域存在的问题的目的，今后还可以探索更多的途径，来保证领域问题界定的全面系统性。

参考文献

[1]允春喜,陈兴旺.公共服务均等化:现代政府不可推卸的道德责任[J].东北大学学报：社会科学版，2010,10(4)：339-342.

[2]郝模.卫生政策学[M].北京:人民卫生出版社,2005.

[3]朱亮,孟宪学.文献计量法与内容分析法比较研究[J]. 图书馆工作与研究,2013,6(6):64-66.

[4]刘厚金.我国政府公共服务的体制分析及其路径选择[J].上海行政学院学报,2011,7(1)：23-25.

[5]孔凡河.服务型政府的服务特质及其实现机制[J].前沿,2009,4(8):90-92.

[6]刘金程,刘熙瑞.公共治理与发展:我国基本公共服务供求的结构性矛盾及其改进[J].新视野,2010,9(3)：36-39.

Methods of Defining the Problems in the Area of Equalization of Basic Public Health Services and Its Application

Li Xiaohong et al

ResearchInstituteofHealthDevelopmentStrategies,FudanUniversity,Shanghai, 200032

AbstractObjective: Defining the problems in the area of equalization of basic public health services is the premise of implementing this policy. This study explored the methods of defining the problems in relatively new areas and then made an empirical application test of it. Methods: This study defined the problems through literature content analysis and special survey, and confirmed whether the list of problems was completed or not through a survey of experts' intention. Then, this study applied this method to define the problems in this area in Changzhou. Results: 23 problems in this area were found by literature content analysis and another 11 problems were added by special survey. Intention survey showed that the list of problems was completed. Conclusion: Different stakeholders always focus on different problems. As a result, the problems collected in different ways are different. Therefore, it is necessary to collect problems in relatively new areas in more than one ways. The combination of literature content analysis and special survey is an effective way.

Key WordsBasic Public Health Services; Equalization; Problems; Defining Methods

(收稿日期2015-02-26;编辑邱心镜)

通讯作者：吕军，lujun@shmu.edu.cn。

基金项目：国家自然科学基金项目，编号为70903014；教育部博士点基金项目，编号为20120071110054；科技部科技惠民计划项目，编号为2012GS310101；江苏省卫生科研项目，编号为H201044；十一五科技支撑计划，编号为2007BAI24B02；卫生行业科研专项基金，编号为201002028。

中图分类号R19-0

文献标识码A

DOI：10.13723/j.yxysh.2015.07.001

·卫生管理与改革·