整合与回应：乡镇治理现代化改革的路径选择——基于浙江省嵊州市乡镇治理创新实践

马思远

(中共嵊州市委党校，浙江 嵊州 312400)

整合与回应：乡镇治理现代化改革的路径选择
——基于浙江省嵊州市乡镇治理创新实践

马思远

(中共嵊州市委党校，浙江 嵊州 312400)

乡镇治理现代化是国家治理体制现代化与国家治理能力现代化的重要组成部分。在国家与社会关系分析框架下应对当前乡镇治理危机是推进乡镇治理现代化的基本前提。为了积极应对乡镇治理危机，嵊州市乡镇治理作为创新实践案例，探索出一条乡镇治理现代化改革道路，即整合与回应是当前乡镇治理走上现代化道路的重要手段，并从构建多元参与的政府治理模式，强化政府治理中心功能；党群干群互动，激活社会资本；利用现代化科技手段，全面提高乡镇治理的整合、回应效能。

乡镇治理；社会关系；乡镇政府；创新实践

一、当前乡镇治理危机

在我国，乡镇政府的战略意义不仅在于其治理范围的广袤——全国3万多个乡镇，治理着全国一半以上的人口(根据全国第六次人口普查，全国乡镇数(包括镇、乡、民族乡)为33 939个。居住在乡村的人口为674 149 546人，占全国人口总数的50.32%)，更在于其特殊的治理地位——位于行政体系末梢，镶嵌在国家权威治理与村民自治的城乡二元社会结构中，是调节国家与基层社会力量的重要“平衡器”，在乡镇治理中占据着核心地位。自20世纪80年代，乡镇政权恢复建立以来，围绕政府与社会的调适，乡镇政府经历了简政放权、撤乡并镇、理顺条块关系、农村税费改革等重大变革，这对于改变乡镇政府治理结构、促进乡镇政府工作内容调整、整合乡村社会秩序、改进国家与社会关系起到了积极的作用。但由于乡村社会的乡土性、复杂性以及缺乏相应的制度规范和社会理性，加上基层政权特殊的运行逻辑和现代化社会的整体推进，使得乡镇治理的新老问题交织在一起，引发新一轮乡镇治理危机。

(一)传统的“家长制”和“运动式”治理方式失灵

由于计划经济时代的沿袭和一元化领导体制的影响，乡镇治理具有明显的“家长制”和“运动式”特征，即政府统包统揽。传统的乡镇治理以政府的政治合法性为依托，依靠执政党强大的意识形态动员和严密的组织网络渗透，发动群众，以实现社会资源集中，推进有效的国家治理。但是市场化发展促进了“总体性社会”解体，基层群众的权利意识不断提高，政治参与诉求日渐迫切，而行政体制的调整与改革使得乡镇政府原有的权威性资源日益缩减，政府很难按照“家长制”、“运动式”的方式来实现国家的有效治理。并且，随着现代化进程的推进，乡村社会的“乡土性”、“现代性”纵横交织、恍惚不定使得乡镇治理很难按照行政体制下的科层管理和“非人格”的官僚化形式进行。

(二)乡镇政府“内卷化”过程中的乡镇治理失灵

回应社会发展诉求、提高政府治理能力、保障转型期经济社会的平稳过渡是历次乡镇改革的初衷，但实践运行中却出现了与此初衷相背离的现象。政府的本来目的是提供公共服务，化解社会矛盾冲突，获得基层群众的支持和信任，但现实情况表现为：一是乡镇政府对乡村社会不作为和乱作为现象不时发生；二是乡镇治理困局并没有因改革得到有效改善，反而陷入“越改越乱”、“越精简越膨胀”的治理怪圈；三是乡镇政府的自利化倾向日益明显。历次改革使得乡镇政府的行政性资源、组织性资源、财政性资源大大减缩，由于“条”“块”之间没有理顺，在科层化、压力型体制下，政府工作被层层分解落实，导致“上面千条线，下面一根针”的履职困境，出于自我生存需要和自利性冲动，乡镇政府往往过渡参与经济资源配置过程，在逐利中逐渐淡忘“作为公共权力部门的责任和目标——提供公共物品和公共服务，化解基层矛盾和冲突，维持农村社会秩序，为自下而上的协商对话和政治参与提供渠道”[1]。权责利的不对等，促使干部们为了完成各项指标任务不惜团结一切力量以运动式方式应付、瞒骗上级，致使乡镇工作敷衍化、形式化，其后果便是造成国家权威在基层社会的权威性、合法性流失。群众权利诉求得不到及时回应，基层政府不能有效化解矛盾，乡村社会矛盾频发、群发，农民信访不断，群体性事件滋生蔓延，党群关系被割裂，基层干部不被信任，上下传达交流的制度化渠道和良性互动机制缺失，国家—乡镇政府—基层社会面临断层的危机。

如何发挥乡镇政府力量，积极应对乡镇治理危机，学界从不同的角度提出了四种不同的主张：第一种是主张乡镇自治；第二种是主张撤销乡镇政府；第三种是将乡镇政府改为县派机构；第四种是强化乡镇政府，将其建成完备的基层政权。但无论哪种分析框架，都绕不开国家权威型治理和以村民自治为代表的社会自治型治理并存的这一基本前提。可以说，二元治理体制是进行乡镇治理模式创新的体制性基础，是进行实践创新的合法性来源，而解决二元治理体制中固有的问题(金字塔式的行政组织机构与扁平化自助式服务结构，严谨程序下刚性反馈机制与快速应变柔性管理机制，官僚行政管理下人浮于事、机构臃肿的结构缺陷与基层群众对小政府、大服务目标诉求，压力型体制下的考核导向与群众评价目标等等)就成为乡镇治理实践创新的主要内容，也成为乡镇治理体系现代化建设和提升乡镇现代化治理能力的内在目标要求。浙江省委党校教授何显明认为，地方政府的创新实践在本质上是对社会治理资源的重新整合，且这种整合“必须在自上而下的政治责任与自下而上的变革要求的双重压力的挤压下，找到应对传统治理模式危机的出路”[2]。就政府自身追求的效用目标而言，所尝试的管理模式创新应“以缓解现行管理体制对地方经济发展束缚、回应地方各种利益群众的利益诉求”[2]为目的。

因此，为积极应对乡镇治理危机，适应社会现代化发展需要，2013年12月，嵊州市在黄泽镇(省级中心镇)、仙岩镇(中等集镇)开展了乡镇治理创新实践试点工作。

二、嵊州市乡镇治理创新实践的分析评价

(一)主要做法

乡镇治理模式创新是一个系统工程，嵊州市把解决乡镇治理环节中的突出问题和群众关注度高的问题作为主要突破口，围绕乡镇政府职能与功能对接，着重做了以下两方面工作：

1.整合行政资源，重塑政府内部治理结构

第一，放权授权，完善乡镇职能。由嵊州市委市政府统筹协调，市发改局牵头，在梳理乡镇政府、部门站所庭的权力清单基础上，根据乡镇治理需要，增加乡镇政府对河排污口审核、林业采伐许可证核发等5项职权。同时强化乡镇属地管理职权，将站所庭纳入乡镇党委政府统一管理，属地人员工资福利由乡镇统一发放，属地资源由乡镇统一调配等。

第二，整合资源，改革行政架构。按照“管用、有效、简单”的原则整合乡镇及辖区内站所庭人员和下派部门资源，设立“三中心、一大厅”：整合原党政办、党建办、镇纪委、财政所为党政地综合中心，承担党委、人大、政府日常工作、政协联络、组纪宣等党建、内部监督考核、后勤保障等职能。整合原工办、农办、规划建设、新农村建设、招投标工程等科室为发展保障中心，承担经济发展、村镇建设的管理服务职能，负责相应事项的对上衔接，对下服务；整合国土、环保、公安、安监、城管等基层站所庭行政执法力量，成立管理服务中心，下设综治服务中队和综治信息调度室，前者通过集中办公、组团巡逻、流动执法的方式承担社会综合治理职能，后者主要以数据化、信息化手段对辖区内治理情况进行公开、透明、动态反馈；在原便民服务中心的基础上，将计生、民政、户籍、社保、卫生、供电、广电、电信等服务窗口全部集中到公共办事大厅，为群众提供“窗口式”、“一站式”服务。(如图1)

图1 政府机构整合图

2.重塑工作流程，增强回应、服务能力

第一，独具特色的综治工作流程——“四步工作法”：一是主动发现问题。在利用“民情微群”等网络民情收集渠道的同时，要求综治服务中队在固定时间、路线、按照巡查内容和职责分区开展日常巡逻。二是及时固定证据。综治服务中队每人配备“一号一机”无线终端设备，通过摄像、拍照、录音和当事人签字等手段记录巡逻中所发现的问题及处置情况固定现场证据。三是综合分类交办。综治信息调度室由专人负责对举报信息、巡查信息、监控信息、党委政府交办等各类信息的受理分流、督办和反馈。四是依法依规处置。根据乡镇职权，依法依规分类处置：民事纠纷调解问题，由综治服务中队现场处置；涉及审批类问题，收集信息统一到公共办事大厅办理；涉及执法类问题，如企业排污、非法采砂等由具有执法资格的站所庭处置。对重大问题，乡镇有处置权的，集中乡镇治理力量处置；没有处置权的，及时请示市级有关部门。与此同时，保持司法独立性，涉诉问题，按法定程序依法进行。

第二，AB岗窗口服务。在公共服务大厅内，工作人员统一设置AB岗，受理、操作人员(A岗)临窗口，负责人、分管领导(B岗)坐后面，以促进窗口办事和意见决策的“扁平化”，实现透明化、公开化、便捷化服务的办公模式，加快受理事项的反馈速度。

(二)初步成效

1.乡镇治理能力显著增强

主要表现在：乡镇党委政府的执行力和权威性增强。通过集中式办公、组团式巡逻、流动式执法，加大了对违法分子和违规行为的震慑力度。如黄泽镇非法采砂、违章建筑等现象得到有效遏制。仙岩镇对造纸企业排污管控实现了从无到有、从弱到强的转变。两镇在全市各项重点工作中均走在前列。仙岩镇“五水共治”中消灭黑河、臭河、垃圾河成效显著；“三改一拆”累计拆除面积已超任务数的104.3%。其次，乡镇应急处理能力显著提高。通过片区责任巡逻，一些治安隐患得以及时发现。如一些易毁桥段得以及时反馈、加固，乡镇的森林火灾反映速度明显加快。试点乡镇巡查中共发现问题125项，其中38项当场办理，43项引导群众到公共服务大厅办理，32项由镇里集中力量处理，12项通过与上级部门联系得到及时办理。再次，维稳能力得到加强。新做法实行后，黄泽镇信访量比去年同期下降了25%，仙岩镇受理案件数量同比下降了20%，且两乡镇均未发生再访现象。

2.行政资源高效利用

属地管理的增强，一定程度上缓解了部门与乡镇之间职权分散、责权分割、治理力量分化的局面，乡镇政府的治理中心地位得以强化，治理的统一性增强，一些不作为、慢作为现象有所改观。其次，“三中心、一大厅”的地理空间整合和工作程序的简化，使人员配置情况和空间使用需求一目了然，乡镇工作人浮于事、苦乐不均现状有所改观，行政用地量有所缩减。目前，黄泽镇一处行政用房已腾空。

3.政府服务效能有所提升

第一，便民利民更加到位。“一站式”、“窗口式”服务，改变了传统垂直型官僚制管理带来的种种弊端，避免了群众办事多头跑、多次跑的情况，也减少了乡镇七站八所之间相互推诿的现象，方便群众办事，提升了政府的服务效率。

第二，干部作风有所转变。“通过整合，干部都集中到一起工作，相互之间起到了很好的监督作用，过去几个人一个办公室，或者单独执法，容易开小差，现在干部的言行举止不得不规范起来。”(《浙江领导参考》，2014-04-28)干部的责任意识、服务意识明显增强。

第三，干群关系日渐融洽。主动治安巡逻，及时发现问题，及时反馈处置，公开透明执法，提升了服务的针对性和有效性；处置有理有据，依法办事，不偏不倚，提升了群众对政府的信服力，干群关系日渐融洽，百姓对政府的满意度得到提升。

(三)分析与评价

嵊州市乡镇治理创新实践实际上是将目前乡镇治理问题的症结归结为两方面原因：一是政府的治理功能得不到发挥，二是社会诉求得不到及时回应。从具体做法上看，嵊州市乡镇治理创新实践就是围绕这两大问题解决，重塑了政府治理架构和流程。一方面，通过明确乡镇政府职能，整合区域内行政资源，增强政府治理统筹能力，强化政府治理中心功能和辐射力，以增进国家治理的有效性。另一方面，围绕如何回应，改善治理架构，重塑政府工作流程，以实现服务高效性，提升治理有效性。整合的目的是为了更有效地回应，回应的目的是为了促进有效治理，这实际上内含了“整合有效——回应有效(服务有效)——治理有效——执政合法”的国家与社会关系构建逻辑。可见，这种做法本质上是对二元治理体制下实现国家—社会治理模式有效对接的一种积极尝试，其目的是通过建立国家与社会良性互动关系以破解当前乡镇治理困境，推进乡镇治理现代化目标(如图2)。因此，整合与回应成为嵊州市推进乡镇治理现代化的两条重要路径，也构成整个乡镇治理创新实践的核心。

图2

1.实践启示

在如何实现上述逻辑构建上，嵊州市乡镇治理创新实践给予我们以下启示：

第一，“功能”与“职能”对接，通过整合重构实现政府职能归位与社会治理功能释放。从科层制管理角度而言，职能是明确系统内部各部门机构工作分工、促进工作分解落实、体现国家权力分配的重要手段，它注重的是一种内部管理效能(能否有效促进政府机构部门职、责、权的平衡)。而从治理角度而言，人们关注的是政府机构、部门通过履职能否促进社会资源的高效、公平利用，是一种功能性的视角。因此，实现乡镇政府“功能”与“职能”对接是减少国家—社会关系“位移”[3]现象的重要方式。当前，行政体系内部条块分割、权力分散现状客观上使得乡镇政府的领导职能、管理职能、服务职能碎片化，进而难以发挥政府对基层社会的政治保障功能、公共服务功能、优化发展环境功能。嵊州市在梳理政府现有职能基础上，从乡镇政府的实际功能需要出发，整合体制内治理资源，设立三大功能中心，使政府的国家权力职能与政府的社会治理功能“对接”，缓解乡镇政府“内卷化”现象，并以三中心为基点，通过强化与辖区内各站所庭的协同治理，通过组团巡逻、流动执法等工作机制的运作，使政府治理中心的公共治理性资源辐射整个区域。职能的重构与功能的释放，为乡镇“上面千条线，下面一张网”治理格局的形成奠定了基础。

第二，注重整合过程中行政管理职能在公共治理领域的分化与演变。把乡镇的行政管理职能划分成两大块：公共服务类和行政执法类。前者重点在于如何实现快速便捷的反馈、办理机制，后者重点在于建立满足群众公共安全、公共秩序和公共风险需要的治理机制。这样的划分实际上是给行政权“瘦身”，优点是有利于政府从社会利益纠纷中独立出来，回归到公共利益最大化的价值目标追求上。其次，通过行政权精细化管理，能有效避免政府治理中的缺位、越位、错位现象，有利于群众对政府治理的合法性认同，政府治理地位得以彰显。同时，也为“管制型政府”向“服务型政府”的转变提供了可行路径。组团式巡逻、流动式执法及其运行机制“四步工作法”是嵊州市乡镇综治工作机制的一个创新，它体现了基层治理中“小政府，大社会”公共价值取向和依法治理、规范运作的现代法治理念，是传统应对性治理转向预防性治理的一个重要特征，是提升政府综合治理能力的一个鲜活案例。

第三，注重回应路径中的结构“扁平化”、运行“一体化”发展。嵊州市乡镇治理创新实践带有明显的结构 “扁平化”、运行“一体化”特征。引起这些特征变化与显现的原因是基于回应有效性的建设需要。作为直面社会的主要治理主体，乡镇政府每天直面社会各种情况，回应社会诉求成为乡镇政府一切工作的出发点和落脚点。信息化时代的社会整体性变迁，使得当前社会呈现出碎片化、个体化和高度流动性的整体特征，社会对政府回应的要求越发迫切和强烈，且这种回应不仅体现在对群众个体、集体的利益诉求表达与反馈等的“显性回应”，更重要的是体现在对群众公共利益的维护、防控上的“隐性回应”。可见，建立在原先铁板一块“总体性社会”基础上的“条块分割”、“插杆到底”的国家治理方式已远远不能适应当前社会的回应性需求。基于回应的有效性，结构“扁平化”、运行“一体化”、手段“科技化”就成为当前乡镇治理的一个显性特征。嵊州市乡镇治理中的服务大厅、AB岗设置、四步工作法等等都是基于实现回应有效性的工作创新。需要指出的是，公共服务均等化是实现“窗口式”、“一站式”这种带有“标准化”色彩回应的一个重要基础。

2.实践中的不足

第一，治理主体多元性不够。由于地方政府对区域内“权威性资源”所拥有绝对性的强势地位，决定了地方政府的创新实践本质是一种地方政府行为，而非真正意义上的社会多元主体参与、互动的过程。因此，没有涉及体制外治理资源的整合和利用，这是嵊州市乡镇治理创新做法的一大不足。

第二，互动性不强。三中心一大厅的“标准化”服务在一定程度上撬动了基层党群之间的互动格局。典型的表现是原有的党员干部驻村联村制度受到一定冲击。从功能上看，走村入户、驻村联村制度已成为乡镇工作落实到村的一个重要渠道，加强党群干群联系重要桥梁，三中心一大厅设立后，驻村联村制度所具备的政策宣传、信息咨询等功能被重叠、挤占，迫于人手压力，“窗口式”、“一站式”的被动机械化服务有可能替代主动温情的驻村联心服务。

第三，放权、授权难有实质性突破。加强乡镇的“权威性资源”的配置是强化乡镇治理的重要方面，但目前的问题是乡镇的配置性资源中“权威性资源”十分稀缺，不能满足现实社会治理需要。嵊州市乡镇力图通过对乡镇站所扩权、放权和对乡镇政府工作人员的授权来实现“权威性资源”在乡镇的扩张，并要求相关部门在一月份完成放权清单，二月份底放权到位。实际调研了解到，受法律、政策、体制限制，实质性、突破性的扩权、授权并没有发生。同以前相比，审批类、服务类的权力有部分下移，但执法类的授权较难实行，目前只有安监局通过业务培训、考核、发放证书的形式对乡镇工作人员有所授权。对于基层而言，乡镇的扩权、授权是有难度的：一是授权合法性问题。我国对于行政权的行使主体、资格、内容、形式等都具有严格的法律规定，对乡镇进行扩权、授权行为有些是与法律规定相冲突的。如二次授权问题。二是执法专业性、规范性问题。通过短期培训、一纸授权文书也难以保障行政自由裁量权的正确行使，执法人员专业素质也难以在短期内提高。

基于以上认识，笔者认为，当前整合与回应是积极应对乡镇治理危机、推进乡镇治理现代化的一条可行路径。因此，要推进乡镇治理现代化，就必须拓宽对乡镇治理资源的整合和回应路径，以实现国家与社会良性互动的善治局面。

三、拓宽整合、回应路径，推进乡镇治理现代化

笔者认为，整合重点在于构建科学合理的乡镇治理力量架构，以发挥乡镇各方力量，促进乡镇治理秩序的形成。回应的重点在于通过制度性的安排，构建多元参与的治理渠道，以实现上传下达的制度化通道和良性互动的治理机制。因此，推进嵊州市乡镇治理现代化，需重点做好以下三大路径建设。

(一)构建多元参与的乡镇政府治理模式，强化政府的治理中心功能

1.要以《宪法》和《村民委员会组织法》为渊源，以权力清单制度建设为契机，做好乡镇政府的“权”“责”“利”制度分配

按照于法周延、于事简便的原则，从属地管理原则出发，在理顺横向“条”“块”之间、纵向各级部门之间的基础上，立足乡镇治理实际，针对性地对乡镇扩权，并在行政分类细化的基础上实现权力行使制度明晰、角色规范以明确“职权”。积极构建事责相匹配的乡镇财政体制，特别要从改进和完善县级财政的转移支付方式，建立乡镇财政多元化投资体系的建立和规范、发挥乡镇财政预决算功能三方面促进乡镇财政的科学化、公开化运作。

2.积极构建多元参与的政府治理渠道

核心是要构建政府(国家)、村民自治、乡村潜行治理规则三方有序共治的参与渠道。要积极构建“党委、政府、人大”力量均衡的乡镇权力治理结构。重点是要发挥乡镇人大的监督和决议功能，使“虚置”的乡镇人大运转起来，成为多元参与治理的重要环节。一方面，要积极借鉴温岭民主恳谈的经验，发挥人大在乡镇财政预算、决算的商议、监督职能。另一方面，要积极探索适合乡镇实际的人大工作机制和任用机制，杜绝“代而不表”现象发生。

3.要强化依法治理，提高乡镇行政行为的制度化水平

笔者认为，当前，乡镇依法治理的重点应是协同治理，要通过加强人事管理牵制、部门派驻、双重考核(乡镇对部门站所庭、派驻执法人员具有考核权，部门与乡镇共同对其进行考核)等方式强化部门对乡镇的治理责任，进而增强乡镇政府的统筹统治能力。

4.建立科学合理的部门乡镇考评机制

通过明晰条块职责，建立与乡镇职责相适应的考核机制，扭转考核过多、考核过重的负面效应。一方面要整合部门考核内容，避免多头考核、重复考核；另一方面要注重考核的目的导向和真实导向，释放乡镇的主观能动性，使乡镇的精力更多地集中到如何立足实际、面向基层，服务群众，促进自身功能的释放上来。

(二)促进党群干群互动，激活社会资本，共建乡镇治理善治局面

要注重基层党建功能的发挥，通过加强横向的党组织关系，激发和促进乡村社会资本运作，进而弥补纵向的行政体系能力不足的问题。要通过搭建多元化党建服务平台等形式，强化基层党组织对基层资源的整合、协调、构筑能力。可参照平顶山“党群综合服务中心”的做法，进一步整合体制内党务、政府资源和体制外社会资源，将线状的党建服务转化为网状服务，推动乡镇党建服务的辐射力。要积极探索驻村走访联系制度与政府治理结构的有效融合问题，要将静态的中心服务形式与动态的走访制度有效结合起来。笔者认为，驻村联系制度是当前密切联系群众，促进干群情感交流的一个好载体，是国家意志直接渗入村民自治领域的有效路径。但如何更好地发挥基层党组织在联系群众方面的作用，目前还是有些欠缺的。余姚泗门镇谢家路村形成的“村党委——党支部——党代表——党员——普通村民” 党员联系户制度可给予我们一定的启示：普通党员干部是一支重要的社会治理力量，必须加以组织和发挥；网格管理精细化是实现党员管理的有效路径。要通过多载体、多渠道、多机制建设充分挖掘党员的社会治理功能，构建和谐共治的善治局面。

(三)利用现代化科技手段，全面提高乡镇治理的整合、回应效能

信息化是当前乡镇治理不可避免的一个重要社会特征，它给社会治理带来的影响是全面、深刻的。它在提供新兴交流平台，使得官民对话成为可能的同时，也大大加剧了社会治理的不可控性。因此，乡镇治理也需适应这种社会变化，利用现代化科技手段，强化乡镇治理中的网络信息处理能力和网络社会应对能力：一是干部要知网、学网、用网，积极提升网络媒介的交流能力。要充分发挥“微群”、“微博”、“微信”等交流平台，积极促进官民互动，完善其功能作用，使之成为“干部工作沉下去，民情民意传上来”的重要渠道。二是要利用科技化手段建立完善乡镇治理动态跟踪反馈机制，加强数据分析研判，强化应对治理。三是要充分利用网络的宣传媒介使之成为舆情引导、思想意识形态管控、治理的一个重要路径。

[1]刘锐.基层治理：在危机中面向未来[J].中国农业大学学报，2011,(2).

[2]何显明.地方政府创新实践的生成机制与运行机理[J].中国行政管理，2009，(8).

[3]章荣君.国家与社会覆盖面位移下的乡镇治理走向分析[J].湖北社会科学，2009，(12).

[责任编辑：郭莉娜]

2015-05-07

马思远(1982-)，女，浙江嵊州人，讲师，硕士。

D630

A

1008-8520(2015)03-0063-07