关于高等教育成本控制模式的思考

摘要：高等教育成本控制模式包括政府对高等教育实施成本控制所采取的管控措施和高校为实现成本控制所采取的管理方法和技术两个层次，这两个层次之间存在密切的内部联系。当前模式有利于政府有计划地控制高等教育成本，但是不利于高校降本增效，因此成本控制效率比较低。为提高成本控制效率，文中分别从政府和高校两个层面提出了优化当前成本控制模式的对策。

关键词：高等教育 成本控制模式 效率

高校为社会提供的高等教育服务属于准财政性公共产品，这种产品不同于企业专门生产用于交换的、以营利为目的产品，不需要专门对高等教育成本进行归集，并同收入相比较以评价获利水平，因此一直以来并不要求进行成本核算。但是，对高等教育未实行成本核算并不等于不需要进行成本控制。从经济学的角度来讲，由于高等教育的非营利性，实现成本控制最优化的途径有两条：一是在适宜的质量水平下实现最低办学成本，二是在适量的办学成本水平下实现最佳质量水平。不管哪一条途径，都需要有与之相适应的高等教育成本控制模式。

一、高等教育成本控制模式的内涵

高等教育成本控制，就是在高等教育生均成本形成的整个过程中，通过经常地对生均成本形成的监督和控制，使生均成本的形成和各种费用、消耗的发生，被限制在高等教育成本控制标准和成本计划范围内，使不同时期高等教育费用的发生额和总成本能按照目标要求去完成。因此，高等教育成本控制模式是一种管理方法和管理技术的集成。具体讲，高等教育成本控制模式一方面表现为政府通过制度设计和管控措施实现对高等教育的成本控制以体现政府意志，一方面则表现为高校自身为实现成本控制所采取的管理方法和技术。

二、政府实现高等教育成本控制的模式

（一）通过控制高校经费收入模式来控制高等教育成本总水平

高校作为公益性的非营利组织，办学经费主要来源于财政拨款和学费收入，其办学经费收入模式一般如下：

高校经费收入=∑学生数×（生均拨款十生均学费）+专项经费

其中，专项经费按专门项目划拨，专款专用，学校的日常运行经费则根据在校的学生人数由政府划拨和向学生收取。从这个公式可见，在高校的招生规模由政府审批控制的前提下，高校的经费收入是相对稳定的也是容易预估的。按照“量入为出，收支平衡”的预算编制原则，高校的经费收入模式本身已决定了高校的成本控制总水平。从这个角度讲，高等教育成本控制最优化的途径应是在适量的办学成本水平下实现最佳质量水平。因此，如何评价高校的质量水平即办学效益便成为必然。

（二）通过办学效益评价控制高校的成本结构

高等学校成本结构反映了高等学校人力和物力投入要素的组合和配置情况。在资源总量一定的情况下。高等学校不同的成本结构对产出和效率具有显著的影响，即高等学校经费在不同的功能之间存在配置效率。根据2001年教育部直属高校财务统计数据，科研支出占事业总支出的比例与科研产出以及效率的关系如表1：

从表1可以直观地看出，科研支出比例与SCI和人均SCI存在明显的正相关关系。因此，政府往往通过教学和科研质量评价或是所谓资金使用绩效考评等办学效益评价来引导高校的投入，从而达到通过控制高校的成本结构以实现高等教育产出或效用最大化的目的。

（三）加强对高校的管制

首先，要求高校因应政府的财政体制改革做出适应性改革。从2000年开始，部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类改革等财政改革陆续出台，不断深入推进。这些制度设计理论上是希望促进高校财务管理规范化，管好、用好教育经费，确保经费使用规范、安全、有效。

其次，针对高校的规章制度无论是数量和类型都在迅速增多。政府管制大学的命令和规章制度基本覆盖了思想政治、组织人事、教学管理、学生管理、财务管理等学校管理的各个方面。

第三，针对高校的检查和评估日益增多。一般而言，我国高等教育检查评估的初衷都是希望以评促建、以评促改、以评促管，推动高校教育活动不断优化。

三、高校成本控制模式的内部表现

（一）预算控制

高校配置资源、实行成本控制主要是通过预算控制来实现的，预算控制的方式一般是通过零基预算和定额预算相结合来进行的。

零基预算为高校在经费紧张的情况下实现快速发展提供了有效的资源合理化配置工具，其特点是先保证正常运转，然后统筹考虑建设，即先保证学校人员经费和必要的维持正常运转支出总额，定出第一增量；其次，由财务部门汇总学校二级单位提出的资金需求，根据学校发展规划、必要的工作任务和项目的轻重缓急，结合自身的财力状况，综合分析定出第二、第三增量；此外还留有适量的预算机动资金，以备不时之需。借助于零基预算法的理念和方法，很多高校有效解决了吃饭和建设的问题，抓住了难得的历史发展机遇，集中资金投向重点项目，推动了学校的快速发展，实现了自身的发展目标。定额预算主要是对常规性的行政支出和教学支出分别按照职工人数和学生人数通过制定相应定额标准的方式予以控制。

（二）科层管理

高等学校的预算控制一般是通过科层管理来实现的，也就是将控制重点放在各职能部处和职位上的个人，以职能部门和职位上的个人作为成本责任中心，以各级职能部门和个人的最佳，追求学校整体成本支出最佳。应该说制度化且权责分明的科层管理为预算控制的实施提供了条件，同时预算控制的有效实施反过来也促成了科层管理的科学化。预算控制和科层管理的有机结合，成了高校成本控制模式的主要内部表现。

此外，科层管理有利于高校保持与政府管理部门的顺利衔接，政府的政策在高校里也可以得到最直接和最充分的体现，同时也可以保证高校的管理在相对严谨的模式下运行。

四、高等教育成本控制模式的有效性分析

（一）政府控制高等教育成本的有效性分析endprint

由于高校的主要资金来源于财政拨款，因此政府加强对高校财务的监管，对高校成本控制模式施加影响以体现政府意志，从内在逻辑分析似乎有其合理性。但是，这种控制模式的效率比较低。

1.学术声誉竞争过度，导致成本控制目标异化

当前的高等教育成本控制模式，从理论上讲是希望在控制高等教育总成本的前提下，以适量的办学成本水平实现最好的办学效益。但是，恰恰是办学效益评价本身是一项极其复杂的系统工程，同时对评估者和被评估者来说都是投入巨大的工程，而且由于这种评估对高校的影响是全方位的，直接影响到高校的未来发展，因此，稍有不慎反而会违背高等教育的客观发展规律。

当前，政府和社会对高校的评价主要是学术声誉、地位，这是高校最大的办学效益也是政府和社会决定投入的最主要依据。为快速提高学术声誉、地位，高校可谓不计成本，往往开销到其财力所能负担的最大限度。而且在成本结构上，侧重于比较容易出政绩的科研支出、基本条件建设和设备设施配备项目，但对于影响深远、更需要引起重视的教学和管理改革却往往漠不关心，投入不足。还有许多后进高校为了走捷径纷纷模仿和复制先进高校的发展战略、办学举措乃至办学支出的项目选择，竞争的传导机制导致不同层次、不同性质的高校在成本开支上日益趋同。如此一来，通过所谓办学效益评价来控制高校的成本结构以实现其产出或效用的最大化的目标则出现了异化。

2.政府管制过多，高校额外办学成本递增

政府要求高校因应政府的财政体制改革做出适应性改革，虽然促进了高校对自身弊端的正视和改造，但是国家财政管理体制改革毕竟主要考虑的是政府财政管理的需要，较少考虑高校等基层事业单位的现实。例如政府对高校财政拨款取消实拨资金方式，实施了“国库集中支付”的做法。同时，按照《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》的文件精神，高校预算作为政府部门预算的一部分，年度预算执行结束后，形成的财政拨款结余资金原则上并不能直接由本单位进行分配。政府这种方式实质上是向高校延伸了政府的管理职能，有违政府“要进一步扩大高校自主权”的初衷，使高校财务自主权有被收紧的趋势。

从经济学的角度来分析，在以市场为特征的经济体制中，政府比较远离市场实际情况，因而也很难了解高校资源分配决策所带来的全部成本和可能效益，而最了解情况的高校却因为体制原因，缺乏适时调整自己成本结构的高度自主权，导致额外办学成本增加。除此之外，政府针对高校的规章制度和检查评估无论是数量和类型都在迅速增多，导致高校遵守这些规章制度和应付各方面的检查评估要付出越来越多的额外办学成本。

3.当前的财政拨款模式不利于调动高校降本增效的积极性

目前政府对高校的拨款体制，主要采用“生均定额拨款+专项经费”的模式，其中生均定额拨款虽然比较公平，但却只能解决高校维持正常教学科研的运作经费需求，高校的建设与发展主要依靠来自政府的专项经费和银行贷款。由于银行贷款存在沉重的利息成本和偿债风险，不具可持续性，因此高校对各种专项经费尤其是行政部门所掌握的专项经费必然依赖过多，而这些经费是需要争取的。在这样的情况下，大学办学自主权要真正得到扩大并不太可能。没有充分的办学自主权就不能有充分的财务自主权，高校成本控制的积极性也必然受到制约。

此外，由于政府管制的原因，专项经费往往下达时间迟，可使用时间短，导致高校年终突击花钱、乱花钱的现象尤其突出，因而也不利于调动高校降低办学成本的积极性。

（二）高校内部成本控制的有效性分析

1.重预算轻管理

在国家部门预算改革的指引下，高校普遍通过预算管理改革实现了预算管理从不规范向规范化的转变，使高校预算管理发挥了越来越大的作用，贯穿了高校管理的始终，成为高校财务管理的中心工作。但是，其预算管理理念基本还停留在保持财务收支预算平衡上，仅仅把预算编制环节予以规范化，但在预算组织体系的构建、预算管理的制度化建设、信息孤岛问题的解决等方面却重视不够，即没有站在预算绩效管理的角度去整合学校管理资源，促成管理的变革，从而提高成本控制水平。

其实，在相对规范的预算编制环节也存在问题。因为预算编制是一个资源配置过程也就是利益分配过程，因此在编制过程中项目的排序和选择往往变成了过程复杂、耗费时间的利益博弈。在这个过程中，预算提出者出于利益最大化的考虑往往会极力强调自己所提预算的重要性且虚报预算，而预算委员会或缺乏必要的技能或信息不对称，难以对各个项目预算做出科学、客观的判断，出于成本控制的考虑，会要求预算提出者对所提预算负责，于是必然要实行绩效考核。但是预算绩效考核是高校财务管理工作的难点，因此，在缺乏科学、有效的绩效评价标准的前提下，预算的成本控制成效便会大打折扣。

2.缺乏激励节约成本的利益导向机制

高校作为非营利组织，区别于营利组织的主要特点是缺乏利润追求的动力，其财务管理任务主要是坚持在“量入为出、收支平衡”的预算原则下依托科层管理规范使用资金，约束经费支出不突破财务预算的最高限制。高校目前的科层管理偏重于组织结构和作业任务，但不考虑组织中人的因素，在制度设计上缺乏激励节约成本的利益导向机制，也即高校内部各单位和个人通过加强成本管理获得收支结余并不能得到奖励。同样，教职工因管理松懈导致浪费损失但只要不超预算也不必承担责任，工作上的浪费、某些管理者的职务消费甚至于贪污腐败的行为也往往被人以“多一事不如少一事”的态度漠视。众所周知，人的理性假设是现代经济学的一个理论基础。在缺乏利润追求动力的条件下，如果没有有效的利益机制导向，基于理性选择，高校科层管理机制下的相关利益主体必然会先考虑自身的利益并维护本身的利益，而较少首先主动去关心学校整体的利益。因此，基于预算控制的科层管理既难以做到全员控制，也无法做到全过程控制，从而导致成本控制效果极其有限。

五、优化高等教育成本控制模式的对策endprint

（一）政府在高校的办学和管理自主权上要进一步放权

1.改善高等教育的财政拨款结构

提高生均拨款在高校收入结构中的比重，同时降低专项经费在收入结构中的比重，减少高校对政府行政部门所掌握的专项经费的过度依赖，从而使高校的主要精力从想方设法积极争取政府专项经费转到提高内部资源合理配置效率和加强办学成本控制上。

2.合理引导高校之间的市场竞争

诚然，高校之间的市场竞争确实增强了高校的办学活力，促进了高等教育的繁荣。但是，过度化的学术竞争及其带来的教育资源激烈争夺，也推动了高等教育成本的全面上升，增加了高校的财务压力。因此，应通过不断的管理和制度创新，合理引导高校之间的良性市场竞争，减少不必要的市场竞争成本。

3.减少政府管制，使高校有高度的自主权根据市场情况做出决策

不管政府有多么的英明和有远见，但始终是离市场比较远，反应相对迟缓，而且高校与高校之间也是千差万别，各有市场定位，因此既要用管理政府部门的方法来管制高校，同时又希望高校在经费上少依赖政府、能象企业一样拥有良好的成本控制能力是不太可能的。所以，政府应该减少对高校的管制，赋予高校更大的自主权以对整个社会的需求做出更积极的回应。同时要严格落实高校负责人的经济责任制，使高校的经济行为更多受到市场机制的约束，从而培养高校在市场竞争中的成本控制能力。

（二）高校要完善内部成本控制模式

1.完善预算控制体制

一个行之有效的预算控制体制必须要克服“重预算轻管理”的倾向，既要重视预算也要重视管理。重视预算就是要重视预算的资源配置功能，逐步建立起一个科学、民主、有效率的校内资源分配系统。而重视管理就是要站在预算绩效管理的角度去整合学校管理资源，构建高效的预算组织体系，推进预算信息化管理和制度化建设，促成高校内部管理的变革，从而提高成本控制水平。

2.建立激励节约成本的利益导向机制

高校要有效降低成本，就必须要克服现有科层管理不重视人的因素的缺陷，让广大教工分享成本降低所增加的效益，这样才能提升全体教工降本增效的意愿，促使他们主动地化“必要的成本”为“不必要的成本”。学校的教工主要分三个层面：管理岗、技术岗、基层办事人员。相应地，鼓励员工降本增效的奖惩依据也应有所区别。对于管理岗，可以责任预算为基础反映其降本增效的管理业绩；对于技术岗，主要应考核其完成任务的技术能力、质量和效率，部分情况下还需要结合考虑其降本增效的业绩；对于基层办事人员则应以反映其在岗位上的工作态度为重。通过这种利益导向机制的构建来实现全员控制，从而达到提高成本控制水平的目的。

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（作者单位：华南师范大学财务处）endprint