海南省填海造地现状及管理对策探讨*

王衍，王同行，符史勇

(海南省海洋监测预报中心 海口 570206)



海南省填海造地现状及管理对策探讨*

王衍，王同行，符史勇

(海南省海洋监测预报中心 海口 570206)

随着海南省海洋强省建设和海南国际旅游岛建设的稳步推进，海南省用海需求持续增长，用海规模不断扩大，海岸带、海岛资源的开发利用强度逐步增加，海南省填海造地活动逐年活跃，这为海南国际旅游岛发展战略的实施提供了土地与空间资源保障，然而填海造地用海活动也产生了很多环境影响。文章通过对海南省填海造地现状的介绍，分析了填海造地对海南省经济社会发展的作用及其对资源环境的影响，从控制填海总量、严格填海造地计划、提高填海成本、完善填海监管和细化填海审批5个方面，对海南省填海造地管理提出几点建议。

海南；填海造地；环境影响；管理对策

海南省是我国最大的经济特区和唯一的热带海洋省份，全省管辖海域辽阔，海洋资源丰富，海洋环境优越，海洋生态系统多样，海洋在全省经济、社会发展中的作用举足轻重。随着海洋强省和海南国际旅游岛建设的稳步推进，海南省用海需求持续增长，用海规模不断扩大，海岸带、海岛资源的开发利用强度逐步增加，填海造地成为解决人地矛盾、空间不足最为有效的方式之一，但这同时又给海洋环境带来了比较严重的破坏，海洋开发和管理矛盾日益突出。历史上，我国围海始于汉代，唐、宋时江苏、浙江沿海围海规模逐渐扩大，曾有围海百里长堤[1]。新中国成立后，我国经历了围海晒盐、围海扩展农业用地、围垦养殖、偏于工业围海用地4次大的围填海热潮[2]。从1993年开始实施海域使用权确权登记到2012年年底，我国累计确权填海造地面积达到12.09万hm2，超过现有滩涂面积的1/2[3]。围海造地不仅缓解了我国土地资源紧缺的矛盾，拓展了几千万人口的生存空间，同时对我国国民经济的发展也起到了积极的促进作用[4]。围填海活动在给社会经济发展带来助益的同时，众多的学者[5-13]也认识到大面积填海造地活动带来了一系列资源、环境和社会问题。

1 海南省填海造地现状

海洋经济在海南省社会经济发展中一直占据着举足轻重的地位。 “十一五”以来，海南省围海、填海造地确权总面积为785.60 hm2，占全国同期围海填海造地总面积的1.17%。

海南最初的围填海项目是1991年的海口市万绿园填海造地项目，该项目也是引发海南实施海域有偿使用制度的重要起因之一。1991—2007年年底，海南省各级政府共批准围填海面积2 031.84 hm2。其中，围海面积790.91 hm2，填海面积1 240.93 hm2。2008年以来海南省围填海造地规模持续扩大，从2008—2012年《海域使用管理公报》可以看出，2008 —2012年全省填海造地面积为1 241.00 hm2。2006年填海造地面积仅为3.67 hm2，2007年增加到206.59 hm2，2008年降低为117.56 hm2，2009年受全国总体围填海形势的影响，升高到279.80 hm2，2010年又降低到177.98 hm2，2011年增大到471.23 hm2，2012年回落为194.43 hm2，2013年增大到近年来最高值为1 351.77 hm2，2014年又回落到193.75 hm2(图1)。总体来看，海南省近年来围填海活动呈现出逐年活跃的趋势。

图1 海南省2006—2014年填海造地面积变化趋势对比

在区域分布上，主要分布于海南岛南部的三亚市和东部的儋州市及其北部的海口市。三亚凤凰岛人工岛填海造地项目，2006年一期填海造地36.50 hm2，2012年二期围填海造地48.16 hm2。在儋州市，洋浦港区围填海面积总计将达1 923.06 hm2。儋州海花岛旅游综合体规划填海面积783.00 hm2。在北部的海口湾海域，已完成围填海面积352.00 hm2，规划围填海造地面积981.43 hm2。

2 填海造地对海南社会经济发展的作用

2.1 为海南国际旅游岛发展战略的实施提供了土地与空间资源保障

为改善海南省旅游基础设施和服务设施，各地启动了上百项旅游基础设施建设项目，其中多个项目通过围填海造地拓展海域空间得以实施。三亚市通过填海造地建设凤凰岛，建成了我国第一个邮轮专用码头，2006年11月投入使用，当年旅客吞吐量5 476人次，2008年旅客吞吐量为17.0万人次。海口市通过填海造地建设人工岛，正在海口湾西部建设集邮轮靠泊、水上娱乐、商业金融、旅游观光等功能于一体的南海明珠旅游综合体，建成后旅游年收入预计约60亿元。儋州海花岛旅游综合体项目通过围填海造地建设具有多种休闲娱乐功能的旅游休闲度假岛。另外，海口如意岛区域规划用海、文昌东郊椰林湾海上休闲度假中心、万宁日月湾综合旅游度假区人工岛等项目都是通过填海造地建设的旅游基础设施。

2.2 为港口和临海工业发展提供了拓展空间

海南省物资进出和对外贸易的主要方式是海运，约98%的进出岛货物通过海运完成。随着全省经济的发展，海口港规模小、深水泊位少、通过能力不足的矛盾凸显。海口港二期工程围海造地84.67hm2，建设5个2万吨级散杂泊位。海口港马村中心港区一期，工程围填海域建设5个2万吨散杂泊位，二期工程，建设4个5万吨散杂泊位，通过围填海造地扩大了海口港港口吞吐量，成为海南岛和大陆客货运输的重要枢纽港。洋浦港区为拓展港口吞吐能力，在本港区围填海造地767.58 hm2，在神头港区围填海面积1 155.48 hm2，洋浦港后方的洋浦经济开发区已通过围填海造地近2 000 hm2，通过以港兴工，以工带港，很快提升了洋浦港区集装箱码头和多用途及通用码头的吞吐能力，使洋浦港逐步发展成为环北部湾地区的货物中转基地港、东南亚航运枢纽以及海南省西部地区的现代港口综合物流基地。

2.3 为拉动海南投资和促进经济增长搭建了平台

填海造地工程及其围填形成的土地后续建设，其投资可带动建筑、材料、港口、电力和物流等多个行业的发展，是促进沿海地区社会经济快速增长的重要平台。

据初步估算，海南省填海造地工程建设及项目投资约0.5亿元/ hm2，2008—2012年全省填海造地1 241 hm2，可拉动投资将超过600亿元，对拉动内需，促进2008年以来全省的经济回暖发挥了重要作用。

3 填海造地活动对资源环境的影响

填海造地活动是一把双刃剑，一方面是沿海地区缓解土地供求矛盾、扩大社会生存和发展空间的有效手段，为沿海地区社会经济发展提供了土地和空间载体，成为沿海地区产业结构调整的重要促进力量，具有巨大的社会经济效益；另一方面，填海造地活动又是一种完全改变海域空间自然属性的人类海洋开发活动，控制不好极易引发海洋生态环境损害、海域自然资源破坏，海洋开发利用秩序错乱等多种问题，从而制约沿海地区社会经济的持续发展。通过对海南省填海造地项目的长期跟踪监视监测和调研分析，围填海造地活动存在的主要影响资源环境的问题如下。

3.1 对红树林、珊瑚礁等典型海洋生态系统的影响

红树林、珊瑚礁等热带特有海洋生态系统，在生态平衡中起着不可替代的重要作用，但这些热带海洋生态系统抵御人类活动干扰的能力十分脆弱，填海造地活动占用和破坏红树林、海草床生长区域，导致红树林、海草床分布面积减少；填海造地活动改变了珊瑚礁分布区域的生态环境，导致珊瑚礁白化，失去生命活力。据统计，自20世纪50年代以来，海南省红树林面积已减少62%。填海造地活动使近岸海域生态环境遭受不同程度的破坏，红树林、珊瑚礁、海草床等近岸海洋生态系统的环境压力日益增大，红树林质量明显下降，群落严重退化，珊瑚礁生态环境呈恶化趋势，沿岸海草生态环境总体呈退化状态。

3.2 填海造地改变海岸稳定性，增加海洋灾害风险

填海造地活动，不管是采取海沙吹填还是外运土石方围填方式，都会改变海洋地形地貌环境，从而改变附近海域的水沙冲淤动力平衡，在一些局部区域引起海岸、海底侵蚀，在另一些区域则引起泥沙淤积。发生在港口、航道区域的泥沙淤积会直接影响港口、航道的船舶航泊功能；发生在工业、城镇、旅游区的海岸侵蚀，则直接影响工业生产、人民生活和游客生命财产安全。根据地形岸线和剖面对比显示，海南省凤凰岛北侧至海月广场附近约1 500 m的岸段近年来侵蚀明显。在2003年11月的0320号台风期间，凤凰岛以西至团结路口沿岸长度约为700 m的岸段遭受强烈侵蚀，其中靠近凤凰岛约400 m海岸侵蚀最为明显，多颗椰树倾倒入海中，50 m长的人行道遭到彻底破坏，30 m长的人行道底部被掏空，人行便道遭到全部破坏。后期虽然实施了抛石护岸工程，但新风街以东已成为人工岸线，岸线外原有沙滩被冲刷消失殆尽。2002—2009年的遥感影像对比也显示，海月广场东南岸段的滩肩普遍后退，幅度在15～35 m，滩肩以上部分的植被也有明显减少。此外，由于围填海活动使城镇、产业和人口越来越向海岸线剧集，遭遇台风、海啸等自然灾害必然造成更多的人员伤亡和经济损失。

3.3 填海造地损害滨海旅游资源

滨海旅游资源是海南国际旅游岛建设的重要资源依托和发展保障。海南省滨海砂质海岸分布广泛，具有我国独一无二的热带旅游资源。填海造地活动在短期内为全省旅游业的发展做出了一定的贡献，但填海造地对海域空间的占用，对周边水动力环境、海岸地形地貌以及珊瑚礁、红树林等典型生态系统的破坏却是永久性的，从长远看来，依托海岸和近岸海域开展围填海活动，会对旅游资源的持续开发产生很大影响。例如，三亚凤凰岛填海建成后，海岸线侵蚀后退、沙滩泥化等问题出现，使滨海沙滩的风景旅游资源价值大大降低，影响了三亚滨海旅游业的持续发展；海口湾南海明珠人工岛填海完成后，填海范围内265 hm2的海口湾湾口西侧双滩浅滩永久性消失，造成围填区内原有湿地生态系统服务功能的彻底改变，该区域滨海湿地旅游资源完全丧失。随着洋浦港口及临海工业区的发展，滨海空气质量和海水质量都有一定程度的降低，洋浦滨海旅游质量明显下降。

3.4 填海造地压缩渔业生产空间

近岸海域是我国渔业生产、渔民赖以维持生计的主要场地。集中于近岸海域的大规模围填海造地活动，一方面直接压缩了近岸海域原有的渔业生产空间，导致部分渔民失去渔业生产的基本场所；另一方面，大规模围填海活动也间接对周边海域的渔业生产活动产生影响，削弱了围填海周边海域的渔业生产功能。围填海工程影响鱼类的洄游规律，破坏了鱼群的产卵场、育幼场、索饵场等栖息环境，导致重要经济鱼类、虾类、蟹类和贝类等的资源量和捕捞量急剧下滑。

4 管理对策探讨

本文从控制填海造地总量、严格填海造地计划、提高填海造地成本、完善建设类用海项目监管和细化用海审批5个方面，对海南省围填海管理进行了探讨。

4.1 根据填海资源环境承载力，实行填海总量控制制度

根据每个海洋功能区围填海资源环境适宜性、围填海工程施工技术可行性、填海造地成本和社会经济发展现状，估算省级行政区范围内各个功能区填海资源环境承载力，形成海南省的填海资源环境总体承载力，作为全省填海总量控制的总体目标。在次目标的约束下，结合区域发展战略规划等，将全省填海总量控制目标分解到未来5个5年计划期，明确每个5年计划期的填海总量控制目标，以此作为全省不同时期填海总量控制的控制目标。凡是在海南省范围内落实的区域建设用海规划、单体围填海项目，审批前须查看本计划期内建设类用海总体控制目标，审批后从控制总量予以核减，总量控制目标达到后，所有填海造地项目严格实行零审批。

4.2 完善海域资源有偿使用制度，提高围填海资源环境占用成本

根据填海海域使用权价值等因素，推行通过市场经济途径出让填海造地海域使用权的模式，提高国家海域资产的保值增值能力，强化海域使用权二级市场体系建设，建立健全海域使用权市场流通体系，驱除填海造地的经济利益杠杆，提高填海占用国有海域空间资源成本。科学评估填海对海洋资源环境的占用和损害程度，研究制定填海生态补偿方式和标准，建立和实施填海生态补偿制度。以国家海域资源所有者身份，对填海占用和破坏海洋生态环境收取生态补偿金，用于污损海域的生态修复与整治。对于因填海造地项目导致典型海洋生态环境损害问题的，加倍收取生态补偿金，提高围填海污损海洋生态环境成本。

4.3 综合评估填海造地的资源环境与经济损益，从严控制填海造地活动

建立填海项目后期评估制度，对填海项目所产生的海洋资源环境影响、社会经济效益等进行跟踪监测调查，研究建立具有可操作性的围填海项目综合评估方法，以全面揭示填海造地的损益实际情况，提出填海造地的资源环境经济损益评估阈值。从而研究不同海岸区域开发利用的适宜方向，为从严控制填海造地提供依据，从而严格控制填海造地项目。

4.4 实施建设用海项目全过程监管，加大违规违法填海惩处力度

进一步强化各级海洋主管部门、海域使用动态监管部门、海洋执法部门的紧密协作，健全海域使用动态监测系统，建立覆盖用海项目全过程的动态监管体系，全面监测海域使用动态和海洋环境损害情况，及时发现问题，及时解决问题，防控建设用海项目活动产生的资源环境重大影响和社会利益冲突问题。严肃查处未批先用、少批多用、私自改变用途等填海违规违法行为，定期公布海域使用执法检查的成果，维护海域开发利用的健康有序发展。

4.5 深化海域整治修复工作

进一步深化海岸和近岸海域综合整治修复工作，科学评估海域资源的受损状况，制订针对不同对象和目标的整治与修复技术方案。通过近岸海域空间的整理，优化用海秩序，调整用海结构，促进资源的节约集约利用，拓展有效海岸与海域空间，为海南国际旅游岛建设提供合理的发展空间保障，实现海岸资源开发、海洋环境保护和海洋经济的协调持续发展。

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海洋公益性行业科研专项经费资助项目“近岸海域空间整治效果评估与开发存量评估关键技术研究及应用”(201405025)

P756.8

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1005-9857(2015)08-0056-04