大变局时代下的中拉整体合作前景探析

赵晖

一、引言

习近平总书记在2014年11月召开的中央外事工作会议上指出，要切实加强同发展中国家的团结合作，把我国发展与广大发展中国家共同发展紧密联系起来。要切实推进多边外交，推动国际体系和全球治理改革，增加我国和广大发展中国家的代表性和话语权。

中国外交历来重视与发展中国家的友好合作关系。尤其是2008年国际金融危机以来，发达国家与发展中国家的经济实力对比发生了显著变化，国际格局和国际秩序正在经历深刻而复杂的变革，世界多极化趋势日益明显。在此背景下，中拉合作提速发展，共同推动国际关系民主化的意愿增强。不久前召开的中拉论坛首届部长级会议更是让中拉关系在新年伊始“火”了一把。

二、现状：构建全面合作伙伴关系

1月8日至9日，中国—拉共体论坛首届部长级会议在北京隆重举行，与会代表通过了《中拉论坛首届部长级会议北京宣言》、《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》、《中拉论坛机制设置和运行规则》3个成果文件，点明了双方推进中拉全面合作伙伴关系的政治共识，确定了今后5年中拉开展整体合作的13个重点领域和具体措施，并以建章立制的方式为未来的整体合作提供制度保障。

此次会议的召开以及三大成果文件的出台，标志着中拉关系迎来了新平台、新起点、新机遇。中拉论坛作为中国与33个拉美和加勒比国家开展整体合作的崭新平台，是平等互利、共同发展的中拉全面合作伙伴关系的新起点，将为双方带来更多市场机遇、增长机遇、投资机遇、合作机遇。

这一整体合作机制的形成，既得益于双方经济结构的良性互补，也与中拉对彼此的重新定位密切相关。

第一，中拉在自然禀赋和经济结构上的优势互补决定了双边经贸关系的快速发展。拉美是世界上主要的原材料和初级产品出口地，而中国由于经济高速增长，对原材料需求旺盛，双方形成利益互补。中国主要从拉美进口铜、铁矿石、大豆、石油等矿产、能源、粮食类大宗商品，拉美则从中国进口大量的工业制成品，如大型机械、通信设备、电子产品等。与之相对的是，美欧等拉美传统进口国因金融危机而经济低迷、进口需求骤降，这进一步提升了中国在拉美外贸格局中的地位。如今，中国已经赶超欧洲，成为拉美第二大贸易伙伴国。

根据我国海关的统计数字，中拉贸易额自2001年以来出现了井喷式的增长，从2001年的150亿美元猛增到2011年的2415亿美元，年增长率超过30%。尽管最近两年来增速明显减缓，但中国在拉美外贸格局中的重要地位已经稳固。目前，中国是巴西、智利等国的第一大贸易伙伴国，同时也是墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、哥伦比亚、秘鲁、古巴的第二大贸易伙伴国，囊括了拉美经济总量最大的8个国家。

与此同时，作为中拉务实合作的第二大“引擎”，中国对拉投资的巨大潜力正在得到不断激发。据联合国拉加经委会2011年公布的报告，2010年中国对拉直接投资流量达150亿美元，是仅次于美国和荷兰的第三大投资国。截至2013年底，中国对拉非金融类直接投资存量达到830多亿美元，涵盖矿产、能源、制造业、农业、渔业和基础设施等领域。

第二，中拉同为发展中国家和地区，在推动国际关系民主化方面具有共同的利益诉求。长期以来，美国一直视拉美为“后院”，对其政治、经济、社会等方方面面横加干涉，并一度全面控制拉美的主要经济命脉。进入21世纪，由于美国力推的“新自由主义”模式在拉美的失败以及美国继续在民主、人权、移民、禁毒等问题上粗暴干涉拉美内政的做法，拉美地区反美呼声高涨。随着左派政权覆盖大部分拉美地区，反对美国霸权主义成为了许多拉美国家之间的重要共识。2005年美国倡导的“美洲自由贸易区”谈判被无限期搁置、2012年美洲国家组织峰会未能签署共同宣言，都是拉美地区对美国说“不”的典型案例。

而与此同时，中国作为新兴经济体的代表，遭到了美国的围追堵截，亚太再平衡战略的实施、TTP和TTIP谈判中有意将中国拒之门外的做法，使中国不得不在国际上寻找其他志同道合的合作伙伴。中拉都反对强权政治和单边主义、主张提高发展中国家发言权、呼吁建立公正合理的国际政治经济新秩序，这些共识对形成政治互信起到了积极作用。

2008年，中国政府公布了对拉美的“白皮书”，即《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》，将中拉关系的重要性上升到战略高度。2009年，中国成为美洲开发银行第48个成员国，以金融合作的方式参与到拉美地区的多边事务中。此外，中国还是太平洋联盟、拉美一体化协会、美洲国家组织的观察员国，并与南共市、安共体、加共体建立了定期磋商机制。

第三，拉共体的成立为中拉开展整体合作提供了对接平台。中非合作论坛这一集体对话机制的成功，使中国领导人萌生将这一成功经验复制到拉美的想法。但由于拉美和加勒比地区一直缺少一个涵盖所有国家的一体化组织，这一设想未能实现。这一状况直到2011年12月拉美和加勒比国家共同体（拉共体）的成立才得以改变。

拉共体集合了该地区所有的33个国家，并将西半球仅有的两个发达国家：美国和加拿大排除在外，体现了其独立、团结、自强的强烈愿望。2012年6月温家宝总理访问拉美期间，提出了创建中拉合作论坛的设想。2014年1月，拉共体第二届峰会上通过了《关于支持建立中国—拉共体论坛的特别声明》文件。

中国—拉共体论坛这一整体合作平台的搭建，无疑对中拉双方都具有重要意义，也符合双方的共同利益：更多的拉美国家可以通过吸引中方投资、扩大经贸合作来促进本国的经济发展，反过来，中国也可以通过与更多的拉美国家建立紧密的经贸联系，扩大全球伙伴关系网络，推动南南合作。

三、前景：挑战源于拉共体内部

中拉整体合作的前景如何，就要看“磨合”的情况如何，尤其要看拉共体的成员国之间如何互动、如何统一立场。这将是影响中拉整体合作走向、决定合作是否务实的关键性因素。

在跨越半个世纪的拉美区域一体化进程中，拉共体是拉美和加勒比地区首次诞生的涵盖该地区所有国家的一体化组织，填补了机制上的空白，具有里程碑式的意义。但与其前身——里约集团一样，拉共体内部存在三大基因缺陷：

第一，运行机制松散。拉共体是在里约集团的基础上建立起来的。里约集团是一个政治一体化组织，没有常设机构，采用较为松散的政治磋商和协调机制。虽然在推动地区矛盾和冲突的和平解决方面发挥了一定的作用，但是，由于缺乏强有力的机制建设，形成决议的过程缓慢，对拉美经济一体化难以形成强大的政治支持。

目前，拉共体采用了“四驾马车”引领机制和协商一致的运行机制，仍然不设常设机构。此前，厄瓜多尔提出的通过有效多数规则取代一致原则的倡议，以及巴拿马希望在本国建立总秘书处的想法，都未能获得通过。与欧盟的“超国家主义”不同，拉共体的“政府间主义”虽可增进互信，但在面对内部分歧时，很难有效协调各方立场，发出同一个声音。即便达成了共识，也会因缺乏强制效力，难以对成员国的行为进行规范和约束。

第二，成员利益分化。拉共体内部共有33个成员国，意识形态、发展情况等方面的差异导致相互之间利益分化明显。

首先，意识形态的差异在拉美地区尤为明显，左、右派政治势力之间的长时间斗争起到了分化的负面效果。例如，拉美第二大经济体墨西哥原本应该是拉美一体化的重要推动国之一，但由于其亲美政策，在日益强调地区自主的拉美国家中认同感越来越低，影响力也在下降。尤其是1994年正式加入北美自由贸易区后，墨西哥在拉美的“朋友”越来越少。直到最近几年，美国经济持续低迷，墨西哥才重新调头，大力发展与其他拉美国家关系。

其次，拉美和加勒比地区虽然都是发展中国家，但经济发展状况有很大差异，既有巴西这样的世界第六大经济体，也有海地这样的世界最不发达国家。由于经济发展速度和水平不同，拉美各国在经济发展战略和税制、关税、劳工和金融等方面的具体政策自然会出现明显差异。在宏观经济政策协调上达不成一致，就很难在涉及具体问题上达成共识，而且容易产生摩擦，导致一体化进程放慢。

与此同时，在设置非贸易壁垒方面，巴西、阿根廷等地区大国在经济状况不良时经常采用，相互之间也会因此发生争吵和摩擦。而中国已经成为这一现象的最主要受害者。在2008年11月至2003年5月期间，阿根廷采取了184项贸易保护措施，其中105项是针对中国的。同期，巴西采取了156项贸易保护措施，其中27项是针对中国的。

第三，缺少主导国家。一体化组织的核心国家在一体化进程中发挥着协调各成员国关系和政策、稳定一体化组织的内部结构等作用。比如法国和德国是欧洲一体化的双引擎;在北美自由贸易区中，美国居于绝对的主导和支配地位。而拉共体则缺乏领头羊。

该地区五大经济体巴西、墨西哥、阿根廷、哥伦比亚、委内瑞拉，在开展区域合作时缺乏共同的发展目标，对拉共体以外的其他区域合作组织也各有倚重，暂时无法形成合力。

巴西和阿根廷是南共市的创始国，近年来积极利用南共市这一平台，推动南美洲国家联盟的建设，并先后建立南方银行、南美航天局，成立南美防务委员会、南美能源委员会等。而拉美第二大经济体墨西哥对美国经济的依附性较强，目前墨西哥对美国出口占其总出口的80%左右。随着美国经济的持续低迷，墨西哥开始调整其拉美政策，积极与哥伦比亚、智利、秘鲁一同发展太平洋联盟。哥伦比亚是安共体的创始国之一，但在太平洋联盟成立后，哥伦比亚也将区域合作的重心从安共体转移到了太平洋联盟。委内瑞拉也曾是安共体的成员国，2006年宣布退出，其主导的玻利瓦尔美洲联盟因其激进的反美立场和经济主张而独树一帜。这一现实暴露出了地区大国不愿意放弃本国在现有的区域合作中形成的主导权，也难以在拉共体这一平台上形成合力。

四、定位：服务于外交战略全局

拉美和加勒比地区是发展中国家的重要阵地，也是全球重要的能源和粮食生产基地;同时又属于传统意义上的“美国后院”，具有重要的地缘战略意义。因此，中拉关系在中国外交大棋局中的地位日益凸显，中拉关系的深化发展不仅符合双方的共同利益，对中国的和平崛起更具有深远的战略意义。

中拉整体合作机制的建立不仅是中拉关系的一个重大进展，对中国外交全局也具有深远的意义，标志着由中国倡导成立、主要面向广大发展中国家的地区多边合作架构实现了全球覆盖，完善了中国对发展中国家外交布局。

未来，中拉整体合作的进一步展开也要继续围绕外交全局进行部署，为建立以合作共赢为核心的新型国际关系服务。其中，首当其冲的就是要处理好美中拉三角关系。

这是因为，拉美一直被美国视为“后院”，长期被美国控制。进入21世纪以来，美国在拉美影响力的下降，为中国进一步发展与拉美国家的全方位合作带来了历史性机遇。但美国绝不甘心将拉美拱手相让。中拉关系的日益密切、中拉整体合作机制的建立自然会引起美国的高度关注。于美国而言，拉美不仅是重要的原材料产地、资本输出地，更为关键的是，古巴等加勒比国家、巴拿马运河所在的中美洲地区对美国都具有重要的地缘安全意义。

随着未来美古关系的正常化、委内瑞拉等“反美轴心”力量的削弱，美国在拉美的影响力可能会出现“回潮”，这势必会对包括中国在内的其他区外大国发展与拉美国家关系形成挑战。因此，美国因素是影响中拉合作的关键性“场外”因素。

第一，中拉关系发展要为中美大局服务。鉴于美国的国际地位和影响力，现阶段而言，对美关系是中国对外关系的重中之重。与之相比，中拉关系处于相对次要地位，应为中美关系的大局服务。换言之，中拉整体合作的未来发展要充分考虑美国因素，避免直接挑战美国在拉美的核心利益，从而影响稳定的中美关系。比如在中拉军事、安全领域的合作，可能会触动美国的敏感神经。在这些敏感领域的合作，一方面要持有稳妥而谨慎的态度，另一方面，可利用好中美战略与经济对话拉美事务磋商，就一些美方关切的涉拉敏感问题及时沟通，避免因信息不对称导致的战略误判。

第二，关注美拉关系的演变对中拉关系的影响。中拉整体合作应充分考虑到拉美地区亲美派、反美派和中立派的存在，中方在公开场合应尽量保持中立，维护好整体合作的平台，对于美国企图暗地里分化瓦解拉共体的阴谋要做好积极的应对。尽管美国力推的美洲自由贸易区设想于2005年破灭，但美国仍在寻找机会，对拉美一体化进程起反推动作用。比如大力支持太平洋联盟，以起到分化拉美区域联合的目的。2012年6月正式成立的太平洋联盟被拉美一些学者看作是“美洲自由贸易区”以另外一种形式复活，其成员国智利、秘鲁、哥伦比亚、墨西哥均与美国签有自贸协定。

第三，中拉关系必须建立在互利互惠的基础上。中方应照顾到拉美国家强烈的民族自尊心，切勿将拉美简单视为与美国争斗的“地盘”而牺牲拉美利益，相反，要让拉美国家在与中国的友好交往中得到实实在在的实惠。习近平访拉美期间，宣布了一系列倡议和举措，包括10年内力争实现中拉贸易规模达到5000亿美元，中国对拉美投资存量达到2500亿美元，正式实施200亿美元中拉基础设施专项贷款，提供100亿美元的优惠性质贷款，全面启动中拉合作基金并承诺出资50亿美元，向拉美国家分别提供6000个政府奖学金名额和赴华培训名额，等等。

五、结语

发展中拉整体合作，一定要坚持正确义利观。习近平总书记指出，只有坚持正确义利观，才能把工作做好、做到人的心里去，这是中国外交得道多助的一个重要基础。

这就要求，既要把拉美和加勒比地区看成一个整体，实现对拉合作的地区全覆盖，又要就拉共体的33个成员国进行区别对待，真正了解和考虑对方的利益诉求，政治上坚持平等相待，经济上追求互利共赢，以心交心，将中拉“蜜月期”不断延续下去。

（作者单位：新华社国际部）