工程、技术与帝制:乾隆七年江南河工之争的政治史解读

江晓成

(中国人民大学清史研究所，北京100872)

在中国洪水灾害史上，乾隆七年(1742年)是相当不安静的一年，特别是在江南地区。由于从当年五月开始淮河流域即阴雨连绵，至六七月份黄淮并涨，测量黄淮水势的老坝口水志到达了乾隆初期的最高水位［1］(P220)。持续的洪水导致了严重的灾害，黄河与淮河均出现了严重的险情。统计资料显示，这是乾隆初期该地区水害较为严重的一次［2］(P287－324)。更为棘手的是，这一地区为黄河、淮河、洪泽湖、淮扬运河交汇的地方，纵横交错的水网以及相关地区的利益之争使得治河不仅是一个技术问题，而且成为一个严重的政治问题。以此次水灾为契机，围绕着江南河工总体布局以及各闸坝应开应闭、各支流应疏应堵等问题，一场大讨论得以展开。作为最高权威的乾隆帝、中枢决策群体的大学士、特派钦差大臣、地方督抚以及河臣等人一时各抒己见。在一派众声喧哗之中，两百多年前的争论如同画卷一般历历在目，使得今天的我们可以一览清代的这一“政治过程”，并通过“后见之明”做出政治史的分析。

一、背景:本区地理格局、乾隆七年大水与政府应对

本文所指江南地区，使用的是政区地理概念，即清初的江南省，大致相当于今之江苏与安徽两省。其容易受水之地主要是本区北部，从水系来讲主要包括江苏的长江以北地区和安徽北部的淮河流域，具体政区包括江苏的淮安府、扬州府、徐州府、海州和安徽的凤阳府、泗州、颍州府。因而，江南河工工程也主要集中在淮扬等七府州。江南地区地理形势和水网格局的复杂性在当时筹办河工诸位大臣笔下有详尽的描述，兹录于下:

两江七府州为黄、淮、湖、运交会之区，河渠沟洫联络贯通，事属一体，故蠲除水患必须于河道水利通筹全局相机修治……窃查淮、扬、徐、海、凤、颍、泗七府州地既卑下，又为百川汇聚归江归海路径。黄、淮二渎为之经，南北运河为之纬，南以洪泽湖为潴，而高、宝、邵诸湖承其下流，入运分趋，以归于江海;北以微山湖为潴，入运分趋，而骆马湖承其下流，以归于海。中间大川支河小港旁沟湖荡陂泽，各就所近，分入黄淮湖运，此其大较也。［3］

这段描述可归纳为三个核心观点:第一，此区北部淮扬七府州地势较低，为众水汇归江海的必经之路，极其容易遭受水灾;第二，此区水系复杂，涉及黄河、淮河、洪泽湖和淮扬运河，治理起来需要统筹全局考虑;第三，议事大臣基本确定了本区河湖泄水入江入海的总体格局。

显然，这样的地势和水系概况决定了本区防洪的难度。乾隆七年，流经本区的两条大河黄河和淮河在六七月份同时发生大水，持续的洪水冲溃了数处河工堤岸。黄河决口丰县石林、黄村，然后夺溜东趋，又决沛县缕堤［4］(P3727);淮河大涨冲溃古沟、翟家墩，由高、宝诸湖直射运河，决清水潭，又溢武家墩、高良涧［4］(P37960)。如此，先是洪泽湖不能容纳上游之水，以致水流倒灌上江濒临河湖州县;而后至七月古沟漫决之后，湖水直注下河，淮扬等所属州县遭受灭顶之灾［5］。

江南地方官员和河臣一边救灾，一边迅速将灾情上报朝廷。乾隆帝认为雨水过多、当地地势低洼固然是水灾之诱因，而“宣洩容纳经理无方”导致水灾严重的因素更为重要。基于这种认识，乾隆帝遂派出“深谙河务”且熟悉江南事宜的时任直隶总督高斌和当年在江南筹办水利的刑部侍郎周学健作为钦差大臣前往江南，与地方督抚与河臣会商水利之事，期望这样不仅能“救目前之灾荒”，而且“永除将来之水患”［6］(P174)。

二、争论:官僚身份、立场与不同河工方案的提出

河工治理并不仅仅是一个技术问题。在地理形势之外，错综复杂的政治因素更不可小视。漕运、盐政、河工作为江南三大政，互相牵连而使得治河工程不得不综合考虑多方面因素。漕粮作为京城的粮食保障，盐务是国家收入的重要来源，二者都是国之大计，对河工形成了一定的掣肘。此外，不同地区、不同系统的官员之间也有相异的利益诉求。是以江南河工难治，更多是出于政治因素。不同官员提出迥异的河工方案，固然有对河工认识的偏差，更重要的是身份与立场的差异。乾隆六年的一次上谕即指出，大多官员“其所居之官职不同，而存心行事亦因以迥异”［6］(P1204)。这份上谕虽并非为河工而起，然在河工之争中我们可以明确看到类似现象。

乾隆七年水灾之后，作为江南地区最高行政长官，两江总督德沛目睹淮扬七府州被淹之状，最早提出系统的河工方案，是为“束水归海”说。由于清初治河沿袭了明代的“蓄清敌黄”方略，即加固洪泽湖东岸的高堰工程以蓄积淮水，以保证在黄淮交汇的清口能够避免黄强淮弱、黄水倒灌的局势，这样就需要洪泽湖常年保持较高的水位。一旦淮水涨发，淮河上游地区安徽的凤阳府、泗州、颍州府极易被淹;而漫堤之水直注高邮、宝应等湖，高邮三坝必须开放泄水，则洪泽湖东侧的扬州府和淮安府将遭淹没之患。德沛意识到，在“蓄清敌黄”总体治河方略不容撼动的情况下，必须为长期蓄积的洪泽湖水寻求出路，以解决涨水之际蓄水则伤上游、泄水则伤下游的局面。

据德沛分析，既然上游之水必须有所归宿，为避免下游被淹，可以在高邮三坝之下筑二道深广大堤，束水而东，“循绿洋湖北，经兴化县南界、泰州北界直达串场河，抵范公堤之草堰、白驹等闸”，由于此处闸门泄水不多，还需要在范公堤通水之处酌建滚水大坝，随机启闭，使水归大海［5］。

德沛的方案在当年八月中旬提出，几天之后安徽巡抚张楷也提出明显具有地方利益色彩的见解，是为“畅泄洪泽湖水”说。张楷认为，安徽凤、颍、泗三府州的水灾之由“不在安省而在下游，不在支河而在二渎”，实在是由于洪泽湖天然坝闭塞不通，而滚水坝又复加高，使得洪泽湖水日渐加增，以致淮水倒灌。减轻安徽水患的根本在于使“淮黄迅趋入海，洪湖坝闸宣洩如旧”，这样就“无停滞涨溢之患”［7］。

江南河道总督完颜伟或许是由于忙于堵塞各处决口，或许是认为可以萧规曹随，也可能是任河臣时日尚浅，在这一时期他暂未提出改弦更张的方案，只是相机料理各处水势。不过在当年七八月份为昭关等坝的开闭问题，他遭到了督臣德沛的指责［6］(P190－191)。

九月下旬，钦差大臣、直隶总督高斌就江南水灾缘由做了总体分析，并提出了自己对江南河工的见解。高斌认为，当年水患主要有两处，一为黄河北岸的石林决口，一为洪泽湖的古沟漫口。其中石林决口由于“河工疏于防范所致，原非平时之经理未善”;而古沟漫口由于淮河上游雨涝过多，若古沟不漫，高邮三坝原可不开，下河地方自无水患，这样“再守旬日，涨水自消，并非入海不能迅趋与宣泄无所之所致”，并且“洪湖虽逢异涨，实无倒漾逆流致淹上游之理”。总之，高斌认为江南河工大局基本可以沿袭成例，所要做的除了遵照上谕再寻淮水入江之路外，其他不过修补残缺，“实无另应区画变通之处”［8］。由于高斌此前长期任江南河道总督，大约是对自己先前的规划颇为自信，所以他坚持声称此刻江南河工只需修补残缺而已。

与高斌同时作为钦差的周学健一直忙于赈恤事务，到十一月才提出了将高堰之天然南北二坝由减水坝改为滚水坝的建议，此外他认为关系全局大势的工程“且俟会商再定”［6］(P315)。显然，在高斌与督臣德沛二者思路严重对立之时，夹在其中的周学健未能明确表明自身的立场。

在八九月份江南督臣、河臣、钦差为河工相持不下、各方立场迥异之时，远在北京的大学士陈世倌也提出了是否应该彻底整治江南河工的建议。其具体观点大致如下:第一，黄水宜合不宜分，今分故患重。特别是黄河毛城铺分泄黄水过多，黄河正流水小沙停，以致黄河日益垫高，故水患加重，需筹黄河刷深之法;第二，高堰受水面是否应仿靳辅坦坡之法，以巩固工程;第三，大通口果否深通，海口是否需要疏浚。陈世倌上奏建议令江南督臣与高斌等通盘筹划［9］。十一月，陈世倌再次提出疏浚海口的建议，并建议为避免洪泽湖入水过多，可引淮河北岸支流睢河诸水尽入黄河［6］(P302－303)。乾隆帝遂又派出陈世倌为钦差大臣。焦虑的乾隆帝期待在数位钦差重臣与江南督臣、河臣会商之后能理出一个合理的方案。

三、决策:乾隆七年河工之争的“会议政治”过程纪实

乾隆七年的水灾给国家财政带来巨大压力，据大学士陈世倌奏报，截止当年十一月赈济花费已至八百余万［6］(P302)。年轻的乾隆帝在审视江南河工危机之时，指示钦差高斌等要通盘计算，务期“湖水安澜，黄流顺轨。上游之凤、颍、泗等属无湖水倒漾之虞，下游之高、宝、兴、盐均免田庐淹没之患”［6］(P233)。为此，江南地方督抚、河臣、钦差大臣与中枢大学士就致灾缘由及河工方案展开了持久的讨论，并最终得出各方都能认可的方案。《河渠纪闻》的作者康基田高度评价了这次河工方案的制定，称之为“至是始集河务之大成”［10］(P504)。通过此次河工之争，我们可以清晰地重现当年的决策过程，而这一过程我们不妨称之为“会议政治”①“ 会议政治”概念由本所夏明方教授提出。在2012年度的《环境史研究》讨论课上，笔者在介绍自己本篇论文写作之时，夏教授认为可将这一决策过程称为“会议政治”。笔者在此引用，谨致谢意。。

在清代中国，皇帝是最高统治者，也是理论上的最高决策者。然而，面临如此庞大的国家及繁多的事务，乾纲独断的皇帝在实际政治操作中总不能事必躬亲，即使参与其中，很多事情依然需要参谋众臣意见。面临较为复杂或重大的事情，让多位大臣会商议定，然后奏报可行方案，是为“会议政治”。乾隆七年的江南河工之争，正是清代会议政治的典型案例。

如前所述，当年第一份河工总体方案为德沛的“束水归海”说。然而，大学士鄂尔泰等奉旨密议之后认为，德沛的认识虽有可取之处，但筑堤束水风险太大，“恐堤防方立于目前，冲啮即继于事后，势不得不多建闸洞，以资通利。闸洞纷立于二堤之间，恐堤工仍难保固。且谓河身可无庸过深，而所筑之堤必较范堤增高数尺，将来堤高而河身亦高，欲藉内水以敌海潮，而溃决之患先已不免”，同时又认为河防关系重大，请求将此事交与河臣、督抚与钦差共同商议［6］(P214－216)。

据江苏布政使安宁九月下旬的奏报，高斌对德沛束水归海的方案极为排斥，以为此举断不可行，以致二人在会议之时“彼此词色俱厉”，互不相下。而后由于石林口溃决势甚紧要，高斌亲赴督办，而督抚诸臣也只有各暂回省署。截止九月下旬，河工方案尚未议定［11］。督臣德沛的方案很是动听，似乎可以解决洪泽湖水的去路而彻底解决水患问题，可惜看似完美的方案缺乏了可操作性。十九世纪的经世学家魏源也认为筑堤所经过地方纯系沙泥而无处取土，是以堤不可成;即使可成，也不过在运河之外再增二三百里运河，更难修守，因此这一方案“劳费难成，殆同画饼”［12］(P360)。

继督臣德沛之后，安徽巡抚张楷提出了“畅泄洪泽湖水”说。如果说德沛的方案尚有可商榷的余地，那么张楷的建议实在是无需深虑——大学士鄂尔泰等遵旨会议之后直接予以否定。显然，安徽居于上游，利于疏泄。张楷声称安徽水灾由于洪泽湖闸坝加高且不开放天然坝所致，大学士会议之后斥之为“安省人之私言”，因为一旦畅泄洪泽湖之水，不但蓄清敌黄的国策不可执行，而且下游必被淹没。大学士等认为只要洪泽湖水畅出清口敌黄，并力刷沙，那么上游淮水自然可以迅速如海［6］(P231)。在“国家利益”的视野中，一省一地的利益从来都是被忽略不计，甚至成为“被牺牲的局部”②参阅马俊亚:《被牺牲的“局部”:淮北社会生态变迁研究(1680－1949)》，北京:北京大学出版社，2011年。。

大学士陈世倌的建议颇有大加更酌之意，在京大学士鄂尔泰等会议认为当年水灾非常，工程难于兼顾，所以需要分其缓急，并将是否需要疏修入海故道的建议交给钦差大臣与江南、山东督抚河臣商议［6］(P302)。

与以上三人改弦更张的建议不同，钦差高斌作为前任河臣为自己此前的河工布局辩护，坚持认为无需另为变通。他甚至称江南河工之所以受到攻击，是因为“谈河之积习痼弊由来已久”，而“近年以来湖水安澜，黄流顺轨，河工平稳。挟嫌之辈无隙可乘，积怨日久逾深。今猝遇大水，遂得指灾为证，以致浮言蜂起”。他认为其中的很多建议“以讹传讹，离奇矛盾，不堪枚举”［8］。

在半年的争论之后，聚集在江南的三位钦差、江南河臣与督抚终于再次会商达成了一份各方都能接受的河工方案。大致如下:第一，将毛城铺坝口门水底量为填高，以防进水渐多。第二，将洪泽湖天然南北二坝处添建滚水石坝二，较旧坝高一尺，即盛涨亦易消，不至为高、宝、诸湖之患。第三，应于高邮三坝上下添建石闸四、昭关坝之上添石闸三［6］(P355－359)。同时，由高斌、周学健、完颜伟与陈大受四人署名回复此前德沛、张楷和陈世倌等人的建议，称这些建议“均无庸议”［6］(P366)。至此，河工之争暂时告一段落。

四、结语:帝制晚期的官僚政治与技术官僚的兴起

在帝制中国，作为最高统治者的皇帝似乎也是万能的决策者。而清代的政治制度，被研究者一贯归纳为“极端专制的行政管理体制”［13］(P331)。而本文所重构的清代乾隆朝，恰好又处于我们时常所说的“专制主义中央集权”的顶峰。那么，透过这场河工之争的会议政治解决过程，我们是否可以对清代官僚政治有不同的观感?毕竟，这样的会议政治在清代并不是孤立的案例①“会议政治”的更多案例，参阅拙著:《清康雍乾时期河务官群体研究》第五章“政治:河务技术官僚与国家行政”，中国人民大学硕士学位论文，2013年。。

显然，在皇帝乾纲独断、一语定策的背后，是众多议事大臣的长时间讨论和递相驳难。在真正的一言堂之下，个人观点被压抑而无从表达;而会议政治则可以畅所欲言，并力争将自己的思路纳入最终决策之中。乾隆七年，江南督抚、南河总督、钦差、中枢大学士在乾隆皇帝面前均能畅所欲言、各抒己见，并通过会议最终得出了妥协的方案。如果我们细细审查这份乾隆八年初的共同方案，不难看出，第一条恰是应对陈世倌束紧黄河、刷深河道的这一建议;第二条坚持了高斌继续蓄黄敌清的思路;第三条是为解决下游水患而设，符合德沛的预期心理，虽然并没有采取他的思路。如果说妥协是“西方民主政治的政治文化”［14］，那么我们是否需要重新审视清代中国的会议政治行为。当然，在这里我们不必落入拔高历史的陷阱，因为早有研究者指出这不过是“乞丐式的民主”［15］(P105－123)。

乾隆帝多次强调乾纲独断为“本朝家法”，且“大权不稍下移”。的确，最终的方案总是需要他的认同并宣布付诸实施。然而，在公元1742年的河工之争中，他并不是决策团体的专断领导者。在长达半年的争论与会议之中，他并未自作主张，大多时候他总是在听取各方相互驳难的意见，然后对这些方案稍作评判;更重要的是，他很少直接否决这些建议，而是再三将争议问题分发给大学士、钦差、河臣与督抚来回会商，以期达成相对合理的方案。相对来说，他更像是一个仲裁者。在面临各种方案的争论时，他更多的是在调解，而非决策。

在此，我们无意忽视帝制时代皇帝生杀予夺的天威，以及一言九鼎的话语霸权，但是，类似这种河工之争的会议政治解决方式在乾隆朝的每一年都有上演。或者说，会议政治在彼时更是一种常态。如果我们借用魏特夫的提法来问一个问题:皇帝何时施予大臣会议政治式“民主”的机会?何以在河工之争中他并未乾纲独断?

在皇位世袭制度之下，最高统治者为了不致大权旁落，在用人、行政方面固然是要强调乾纲独断。同时，由于事务的繁多，在具体实践层面又不能事必躬亲，而且为了维持国家的长治久安也不能一人决策。特别是面临河工这类较为复杂的技术问题时，即使帝王如何想乾纲独断，也都会有一种心有余而力不足的感慨。研究者曾指出，十八世纪兴盛期的中国需要一批具备实务经验的专业技能人才或称之为“技术官僚”来管理，而河工管理即是其一［16］。如此来看，帝王专断之权在河工之类技术难题面前有着较大的局限性，而理性行政的需求也迫使帝王在这些决策之时选择“会议政治”的模式。由此，技术官僚在国家行政中逐渐兴起。乾隆七年的河工之争，正是这一趋势的完美体现。

乾隆七年九月，在高斌奏报自己对湖河形势的看法及对策之后，乾隆帝表示“悠悠之论固不足凭，而啧啧之言亦殊可念”，即使是自己的指示，也不过是一时所见，“尤不可以为必是而从之”［6］(P234－235)。在第二年新任江南河道总督白钟山奏请觐见请训时，乾隆帝再次表示自己“素未谙习河务，亦不能有所指授”［6］(P368)。显然，乾隆帝认识到，在面临这些专业技术问题时候，仰仗技术官僚不失为合理的选择。在争论过程中，我们明显可以看到技术官僚的胜出。暂且不论乾隆帝对督臣德沛的数次不可掣河臣之肘的训斥、以及对大学士陈世倌“不可固执己见”的警告，仅仅从此后人事任免变化即能看得清楚。乾隆七年十二月，以江南河道总督职任重大，而完颜伟由按察使升任河道总督，素未谙练河务，将其与久任南河的河东河道总督白钟山对调［6］(P343);乾隆八年二月，以两江总督德沛未能胜任令其进京候旨，而令熟谙河务的尹继善署理总督并协理河务［6］(P378)。

总之，乾隆七年的江南河工之争体现了清代会议政治的运作机制。如此庞大的国家非一人可以治理，错综复杂的国计非乾纲独断可定，而集思广益需要真才实学。于是，在河工决策问题上，我们看到的不仅是会议政治的实践，而且是技术官僚兴起的这一趋势。

［1］黎世序，潘锡恩．续行水金鉴［M］//四库未收书辑刊(七辑六册)．北京:北京出版社，2000．

［2］宋震海．中国古代重大自然灾害和异常年表总集［M］．广州:广东教育出版社，1992．

［3］两江总督德沛，刑部侍郎周学健奏为奉旨会办上下两江被水赈恤并勘明致灾之由宣泄堵卸各工程事(乾隆八年正月初二日)［Z］．国家清史工程数字资源库，朱批奏折档号04－01－01－0098－002．

［4］赵尔巽，等．清史稿［M］．北京:中华书局，1977．

［5］两江总督德沛奏为敬陈水利一得以利抵御水患以资赈恤事(乾隆七年八月十二日)［Z］．国家清史工程数字资源库，朱批奏折档号04－01－01－0087－014．

［6］高宗纯皇帝实录［M］//官修．清实录(第十一册)．中华书局，1985．

［7］安徽巡抚张楷奏为赴凤阳等处督赈并遵旨会商赈恤水利事(乾隆七年八月十六日)［Z］．国家清史工程数据资源库，朱批奏折档号04－01－01－0076－028．

［8］直隶总督高斌奏为遵议今年湖河为患缘由及应如何办理事(乾隆七年九月二十三日)［Z］．国家清史工程数据资源库，朱批奏折档号04－01－01－0087－024．

［9］大学士陈世倌奏为徐淮叠被水患敬抒治水赈恤等所见事(乾隆七年八月二十六日)［Z］．国家清史工程数据资源库，朱批奏折档号04－01－01－0085－001．

［10］康基田．河渠纪闻［M］//四库未收书辑刊编纂委员会编．四库未收书辑刊(一辑二十九册)．北京:北京出版社，2000．

［11］江苏布政使安宁奏为据实密陈钦差高斌与督臣行沛办理河工意见参商情形事(乾隆七年九月二十六日)，国家清史工程数字资源库［Z］．朱批奏折档号04－01－12－0030－035．

［12］魏源．上陆制府论下河水利书［M］//魏源全集编辑委员会．古微堂外集(卷六)．长沙:岳麓书社，2011．

［13］张晋藩．中国法制史［M］．北京:中国政法大学出版社，1999．

［14］龙太江．西方民主政治中的妥协精神［J］．文史哲，2005(2)．

［15］卡尔·A·魏特夫．东方专制主义:对于极权力量的比较研究［M］．徐式谷，等，译．北京:中国社会科学出版社，1989．

［16］刘凤云．十八世纪的“技术官僚”［J］．清史研究，2010(2)．