完善我国行政裁决制度的思考

齐树洁 丁启明

（厦门大学法学院，福建厦门361005）

完善我国行政裁决制度的思考

齐树洁 丁启明

（厦门大学法学院，福建厦门361005）

基于对司法中心主义的反思及司法危机的倒逼，当今西方法治发达国家不断完善多元化纠纷解决机制。其中，行政裁决以其主体专门、裁决专业、程序简化、裁判高效的优势，在纠纷解决方面发挥着重要的补充作用。目前我国行政裁决制度存在适用范围缩减、程序不规范、救济方式尚未系统化等问题。为健全我国行政裁决制度，完善社会矛盾预防化解机制，上述问题亟待解决。美国的委任司法制度、英国的行政裁判所制度、日本的行政争讼制度对我国行政裁决的完善具有借鉴意义。

行政裁决；多元化纠纷解决机制；司法改革

综观现代法治进程，社会冲突的复杂性推动着纠纷解决机制的变更，不同特征的纠纷需要多样的纠纷解决手段。面对大量专业性较强、与行政管理密切相关的纠纷，传统的审判方式显得力不从心，司法资源的有限性进一步凸显。为确保这些争端得到公平、快速、经济的解决，裁判主体需要具备专门知识和行政经验，而这正是普通法官所欠缺的。美国、英国、日本等国的司法实践证明，行政裁决是一种行之有效的替代性纠纷解决方式，能够有效地弥补司法资源的不足，缓解、分担审判机关的压力，降低纠纷解决的成本，起到及时调整社会关系的重要作用。

2014年10月，中共中央十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。这是健全我国社会矛盾预防化解机制的一项重要决策，对于新形势下化解民间纠纷、维护社会和谐稳定具有重要的指导意义。2015年2月，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》。该文件指出，要“健全多元化纠纷解决机制。继续推进调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接、相互协调，引导当事人选择适当的纠纷解决方式，推动在征地拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理、保险纠纷等领域加强行业性、专业性纠纷解决组织建设，推动仲裁制度和行政裁决制度的完善”①2014年，我国各级法院受理一审民事案件522.8万件，同比上升5.7%，受理一审商事案件278.2万件，同比上升8.5%。其中，受理知识产权案件11万件，同比上升10%。民事案件受案量连续10年上升，法院承受巨大的审判压力。参见周强.最高人民法院工作报告［N］.人民法院报，2015－3－21（1）.。在此背景下，行政裁决的制度价值已经逐渐得到关注与重视。

一、行政裁决制度何以必要

（一）行政裁决的含义与特征

依通说，行政裁决是指行政机关依照法律的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为［1］。这是一种依申请而进行的居间裁判。与行政执法活动相比，行政裁决更重视公正的价值取向，而相较于司法活动，行政裁决又拥有绝对的效率优势，更加切合现代社会管理的需要。目前我国的行政裁决主要有权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿纠纷裁决等几类，相关规定散见于法律、法规、部门规章中，尚未形成统一的制度体系。

相比之下，西方法治发达国家“行政裁决”的范围则更加广泛。美国的“行政裁决”又称“委任司法”，是由独立管制机构（Independent Regulation Agency，简称I R A）与一般行政机关行使准司法裁判权，对公法上与私法上的争议进行广泛裁决的制度。近年来，相较于普通法院，美国独立管制机构的受案数量更多，裁决效率更高［2］。英国则通过设立大量的行政裁判所（Administrative Tribunal）对民事、行政纠纷进行裁决，每年处理的案件超过25万件［3］。裁判所体系由第一层裁判所与上诉裁判所组成，程序便捷、有针对性。日本的行政争讼制度分为不服申诉、行政审判和当事人争讼等类型，其中当事人争讼制度与我国行政裁决的含义较为接近，是由特定机关居间解决私法纠纷的制度。

各国现行的行政裁决制度，虽然内涵与范围不尽相同，但仍体现出一定的制度共性：一是主体专门。如美国、日本的独立管制机构，英国的七十余类行政裁判所，我国的特定行政机关①如2008年修正的《专利法》第五十七条规定：“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，或者依照参加的有关国际条约的规定处理使用费问题。付给使用费的，其数额由双方协商；双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。”、专门机构②如2013年修正的《商标法》第四十五条规定了由商标评审委员会对注册商标无效的申请进行裁决。等。只有具备一定条件、符合法律授权的机构方可成为裁决主体。二是裁决专业。裁决机关在解决纠纷时，需要综合运用特定领域的专业知识、行政政策及法律经验，有助于形成裁判权威，起到经济裁决、定纷止争的作用。三是程序设计上兼具司法程序的自然公正属性与行政程序的快捷简便特征。一方面，行政裁决不断吸收司法程序的特点与优势，确保裁决主体作出公正裁判；另一方面，行政裁决程序不受诉讼程序的拘束，可以根据纠纷性质的不同设计有针对性的程序规则，因此具有灵活简便、费用低廉的特点。

行政裁决制度的发展曾经存在一定争议。依据传统的权力配置理论，行政权与司法权应当保持完全的分离。由于行政裁决制度赋予行政主体裁决民事纠纷的权力，部分学者认为其有行政权挤压司法权之虞。但“二战”以来的司法实践则充分证明，以有效保护公民权益为基点，国家权力运行的规则正在不断发展与变化，现代法治社会的一种趋势即是司法与行政在保持各自权力运作特征的同时出现一定程度的交叉与融合，行政机关在行使行政权力的同时，也具有先行处理社会纠纷的天然优势［4］。

（二）行政裁决是具有“准司法性质”的行政行为

对行政裁决性质的认识，关系到裁决制度设计、救济选择等核心问题，目前我国学术界与实务界尚未形成统一看法。1989年颁布的《行政诉讼法》实施后，学界将行政裁决定位为具体行政行为或“准司法”行为。但也有部分学者认为，行政裁决实际上是行政机关行使司法权的制度，因此是司法行为。结合实体法与程序法的相关规定，及各类司法解释、最高人民法院发布的意见、批复等，实践中通常将权属纠纷类行政裁决视为行政行为，当事人对裁决结果不服的，以裁决机关为被告向法院提起行政诉讼。

在美国，根据联邦最高法院判例，行政裁决是将部分司法权委托给行政机关行使的一种制度设计，裁决程序兼具司法属性和行政特征，属于“准司法行为”（quasi-judicial）。英国司法实践中曾倾向于将行政裁决视为行政行为，但考虑到裁判机制显著的司法特征，2007年《裁判所、法院和执行法》（Tribunals，Courts and Enforcement Act）实行后，基本将行政裁决行为视同为司法行为，裁判所监督部门称为行政司法委员会（Administrative Justice Council）［5］。在日本，不同类型的行政裁决性质不同，如公害调整委员会的裁决被视为民事行为，而劳动委员会的行政裁决则被视为行政行为［6］。可见，对行政裁决性质的认识是不断变化的过程，具体判断应当结合一国法律环境和制度土壤。

我们认为，行政裁决的设立目的是解决民事纠纷，行使的权力来自司法权的部分让渡，裁决程序适用司法裁判原则，且裁决系依当事人申请启动的居间性裁判，具有极强的司法属性。但在我国，行政裁决的主体仍然是行政机关，行政裁决所解决的纠纷具有严格的行政相关性，是裁决主体依据行政权威作出的非终局性裁判，其行政行为的天然属性仍然十分鲜明。因此，具有“准司法性质”的行政行为这一定性更加贴合行政裁决的制度内涵。明确行政裁决的“准司法”属性，在制度设计中吸收公开、中立等司法裁判原则，并保障司法对民事纠纷的最终裁判权，有助于实现程序价值主义与程序工具主义的平衡，个案正义与行政管理秩序的平衡，管理制度与控权制度的平衡。

（三）我国行政裁决制度存在的问题

长期以来，我国法律对行政裁决定位不明确，造成制度设计缺乏司法特征，救济路径混乱等问题，影响行政裁决制度优势的发挥。

一是裁决范围不断缩减。近年，美国、英国行政裁决的范围呈现扩张趋势，设定主要遵循与行政管理活动密切相关原则［7］。反观我国，行政机关为避免成为行政诉讼的被告，在实践中对民事纠纷“只调不裁”，加之程序规则可操作性不强，制度运行效果日渐衰微，裁决范围不断缩减。已有的裁决事项被纷纷废止①如2014年修正的《消费者权益保护法》取消了工商行政管理部门对消费者权益纠纷的裁决。2014年修正的《环境保护法》取消了环境保护行政主管部门对环境污染赔偿纠纷的裁决。2010年修正的《水土保持法》废止了相关损害赔偿争议行政裁决。2008年修正的《水污染防治法》废止了水污染损害赔偿争议行政裁决。2002年修正的《水法》废止了水事权属争议行政裁决等。，新颁布的法律不再规定裁决，而转为规定调解或仲裁［8］。这种为避免行政权力扩张而采取“一刀切”的方法限制行政裁决权发展的做法，从根源上看是惰性行政的表现，不仅有悖于现代行政权力扩张的基本趋势，也不利于我国当事人权利救济的实现。

二是程序规则不规范。受程序工具主义观念的影响，我国规定行政裁决的法律多以实体性授权为主，具体的程序性规则极少［9］。多授权少控权的立法现状，导致行政裁决在实践中操作混乱，对权力运行的约束严重不足。行政裁决与行政执法在价值取向上的差异，未能在制度设计中得到良好反映。美国学者认为，要确保行政裁决主体按照合理标准执行法律，才能防止行政权异化损害公民权利。这种合理标准应至少包括公开、回避、期限等反映正当程序原则的规定［10］。

三是裁决主体缺乏独立性。行政执法是执法主体依职权对违法行为进行积极追诉的制度，而行政裁决是特定主体依申请对民事纠纷进行居间裁决的制度，两者价值目标的显著差异决定了行政执法主体与行政裁决主体应当实现分离和独立，否则裁决的居间性难以保障。目前我国行政裁决主体分散，尚未形成统一体系，多数裁决机关没有设置专门裁决机构，行政执法权与行政司法权由同一主体行使，不符合自然公正的基本要求。另外，组织管理制度的缺失，从业资格及职业保障制度的缺位，导致裁决主体独立性与专业性不足，严重影响裁判权威。

四是救济体系不完善。从法律层面看，我国行政裁决的救济方式主要有行政诉讼和民事诉讼两种。由于缺乏统一、明确的规定，实践中当事人对行政复议、行政诉讼、民事诉讼、行政附带民事诉讼的救济手段使用混乱，法院的态度与处理方法也不尽相同。与一般行政诉讼案件相比，行政裁决之诉有其特殊性，当事人虽系因不服行政裁决而提出告诉，但最终目的仍然在于解决平等主体之间的民事纠纷。一般行政诉讼的合法性审查不能解决当事人的根本问题，在实践中造成政府裁而不决，法院决而不裁的尴尬局面［11］。如某跨国公司H认为民营A企业图形商标侵犯其商标版权，向商标评审委员会提出申请，要求裁决对A企业图形商标不予核准注册，商标委员会作出行政裁决，认为H公司申请理由不成立，被异议商标予以核准注册。经复议H公司提起行政诉讼，法院一审判决维持商标委员会的行政裁决。H公司提起上诉，二审法院认为一审法院认定事实及适用法律错误，判决撤销行政裁决，责令重新裁决。但是，商标委员会又作出了与原裁决相似的裁决，H公司继续申请复议及提起诉讼。两公司均承担了大量的诉讼成本，商标纠纷仍然得不到及时、最终的解决，造成当事人讼累的同时，也严重影响司法裁判的权威。

二、行政裁决程序之完善

行政裁决是行政机关在纠纷解决中进行利益再分配的过程，只有严格规范裁决程序，突出行政裁决的“准司法”性质，才能防止权力恣意运作，确保裁决主体作出公正裁决。

（一）立法模式的选择

行政裁决的立法问题由来已久，有部分学者建议为其单独立法，但考虑到行政裁决制度在我国的发展目前仍处在积极探索阶段，单独立法可能脱离法制环境，也很难保证各位阶法律之间的圆融自洽。因此在立法层次上可以考虑由行政程序法统一规定行政裁决的设立方式、基本原则、一般程序及救济方法。再结合实际情况细化不同类型行政裁决的具体程序、证据标准等。例如，在英国，各行政裁判所适用的基本程序规则由《裁判所与调查法》（Tribunals and Inquiries Act）、《裁判所程序示范规则》（Model Rules of Procedure for Tribunals）来统一规定或示范，而具体程序规则则通过《工业裁判所条例》（Industry Tribunals Regulations）等单行法律加以规范［12］。这种体系既确保了程序的相对统一，又有助于实现操作的简便灵活，值得我国借鉴。

（二）明确裁决范围

设立行政裁决事项应当着眼于社会现实需求，保持规模适度，在满足纠纷解决需要的同时，避免滥设行政裁决造成资源浪费。综观行政裁决制度成熟的国家，其设立的裁决事项也不尽相同。如美国行政裁决涉及的领域涵盖贸易、证券、环境、海洋等。英国行政裁判所的主要类型有教育、雇佣、医疗、土地、伤害赔偿、运输等［13］。考虑到我国民事纠纷的现状、救济途径的有效性以及国家权力配置等情况，可以设立行政裁决事项的民事纠纷应当包括自然资源权属纠纷、知识产权纠纷、环境污染损害赔偿纠纷、医疗事故纠纷、交通事故纠纷、消费者权益纠纷、物业管理纠纷、保险纠纷、不动产产权纠纷以及其他与行政管理活动密切相关或政策性较强的纠纷。

（三）规范裁决主体

司法的公正，根植于司法主体的独立性。行政裁决是一种具有“准司法”性质的行政行为，其裁判的公正同样需要以裁决主体的独立性为保障。在美国、英国等国，行政裁决制度之所以获得公众广泛的认可与信赖，裁决主体的独立性是重要因素。美国的行政裁决主体主要是大量的独立管制机构，《联邦行政程序法》（Administrative Procedures Act）规定，管制机构的行政法官由行政机关从文官委员会预设的人事名单中进行选任，候选人兼有行政管理经验与必要的法律知识。任职的行政法官独立于所属机关从事业务，非经文官保护委员会审议不得免职、降职［14］。英国的行政裁决主体是行政裁判所，裁判所独立于行政机关，根据法律规定在普通法院体系之外单独设立，由司法部统一管辖。裁判所成员从大法官认可的名单中挑选、任命，裁判者独立办案，不受任何干预与影响，非经大法官同意，行政部长不得解除裁判所成员的职务［15］。

目前，我国司法体制正在进行重要改革，在此背景下，因势利导地对行政裁决主体缺乏独立性的尴尬局面进行改革将有利于提高行政裁决的裁判权威。今后可考虑在行政裁决申请受理量大的领域设立相对独立的裁决机构，裁决机构的人事管理、经费薪酬独立于行政机关，裁决人员依法独立裁决，不受行政机关的干涉，非经任职机关评议不得降职、免职。而在案件受理量较小的领域，裁决机构也应当实现与执法机构的分离。

（四）厘清行政裁决与民事诉讼的关系

申请行政裁决与提起民事诉讼是彼此独立的纠纷解决方式，关于设立了行政裁决的事项是否可以不经裁决而直接向法院提起民事诉讼，我国法律主要规定了两种形式：一是行政裁决强制先行，如2004年修正的《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，当事人协商解决不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，向人民法院起诉。二是当事人自主选择，如《商标法》第六十条规定，侵犯注册商标专用权行为引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。强制先行有利于行政机关以简便的程序快速解决纠纷，减轻法院负担的同时节约司法成本。结合我国目前的现实情况将部分行政裁决设置为强制先行，有利于弥补法院专业知识的不足，确保行政政策的统一、连贯。如自然资源权属纠纷、知识产权纠纷、医疗事故纠纷、不动产产权纠纷等案件量大、专业性强的领域，均可将行政裁决设置为前置程序。

（五）制定规范的裁决程序

程序保障是情景概念，在不同社会场域中有不同含义［16］。为行政裁决设计程序规则应充分考虑其“准司法”属性及其特殊的价值取向。

首先，要确保程序正当。程序正当是公正裁决的保证，也是行政裁决制度的生命力所在［17］。如前文所述，目前我国的行政裁决程序未能充分吸纳司法程序的优势，影响了裁决权威的形成。

程序价值主义认为，良好的程序应具备三项基本特征：一是程序本身符合自然公正的要求，二是实现裁判中立，三是制度设计以控制权力为目标价值。如美国的行政裁决以正当程序为基本原则，英国则在行政活动司法化的过程中强调自然公正原则。公开、通知、回避、听证、送达等制度已经成为各国完善行政裁决程序的普遍选择。我国行政裁决程序的设置同样应当体现鲜明的“准司法”特征。

一是申请与告知。明确行政裁决以当事人申请为启动要件，裁决主体受理申请后应向申请人发出裁决受理通知书，并对另一方行政相对人履行告知义务，通知其就纠纷事项进行陈述、答辩、或参加听证等。对裁决申请不予受理的，应当书面通知申请人，并在通知中载明不予受理的理由。二是回避制度。行政裁决人员与当事人有利害关系，或者有其他情况可能影响公正裁决的，应当回避。当事人认为存在上述情况的，可以书面申请裁决人员回避。三是陈述与答辩。裁决主体应听取民事纠纷双方当事人的陈述，必要时可通过交叉辩论厘清案件争点，并对纠纷事实进行调查。四是制作规范的裁决文书。行政裁决书应载明争议的主要事实和理由，作出裁决的依据和理由，以及具体的裁决内容，并在文书中载明裁决人员。五是送达程序。行政裁决的生效应以送达为必要，送达应告知相对人对行政裁决享有的司法救济权。

其次，要实现裁判经济。相较于司法程序，行政裁决具有高效、简便、成本低廉等制度优势，因此裁决程序的设计应避免过度司法化导致的程序臃肿。英国《弗兰克斯委员会报告》指出，行政裁判所的公正裁决不能以牺牲效率为代价，否则就背弃了裁判所设立的初衷。

考虑到司法所输出的程序正义，往往以高昂的程序成本为代价，行政裁决所耗费的社会资源与当事人所需要负担的成本应当显著低于司法程序的消耗。因此在程序设计上，应简化相关手续，提高运转速度。裁决主体在裁决程序中可以适用职权主义审查模式，为查清案件事实，必要时可主动调取证据［18］。此外，应明确不同类型行政裁决的审理期限，确保裁决主体迅速、及时的解决纠纷。

三、行政裁决救济体系之构建

“有权利必有救济。”行政裁决是行政机关确定当事人之间权利、义务关系的行为。裁决权的不当行使，势必会给当事人的合法权益造成损害［19］。因此，法律在设定行政裁决权的同时，也必须设立相应的救济制度。

（一）建立行政裁决复议制度

首先，将行政裁决纳入行政复议范围。《行政复议法》第八条第二款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”这一规定排除了当事人对行政裁决获得复议救济的可能性［20］，导致行政机关自我监督机制的缺位。相对于诉讼而言，行政复议程序简单、迅速及时，以便民为原则［21］，可以对行政裁决进行完全审查，审查后认为裁决确有错误的，既可以撤销，也可以变更，对于快速解决民事纠纷有不可替代的作用。因此，应尽快修正《行政复议法》，将行政裁决纳入行政复议的范围内，建立由上一级行政裁决主体对行政裁决进行复议的制度。

其次，明确行政复议与行政诉讼的关系。综观域外经验，处理行政复议与行政诉讼的关系主要有两种方法。一是以美国、英国为代表的复议前置型。被裁决人对裁决不服的，在穷尽行政救济措施后，方可请求司法审查。这种制度体现了尊重行政判断的意旨，也有防止当事人逃避行政救济和减轻法院负担的作用［22］。二是以日本为代表的选择型。对行政裁决不服的，要提出行政复议还是直接起诉，当事人享有选择权。这种做法尊重当事人对程序的自由选择，有利于实现行政权与司法权的平衡。

2014年11月修正的《行政诉讼法》（以下简称新《行政诉讼法》）第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”可见我国法律对于行政复议与行政诉讼的关系配置采取的是选择型为原则，复议前置为例外。在我国，行政裁决所涉及的民事纠纷复杂多样，行政裁决主体的自我审查机制尚待完善，将行政复议设置为强制先行有损害公民程序选择权之虞，目前我国立法中的自由选择主义反映了我国国情的现实需要。

（二）完善行政裁决的司法救济制度

行政裁决主体的权力来自于司法权的部分让渡，实现这种“部分”性的关键在于，行政裁决不应当成为纠纷的终局性解决机制，司法必须保留对民事纠纷的最终裁决权［23］。根据英国的裁判所上诉规则，当事人对行政裁判所裁决不服的，可以向上一级裁判所提出上诉，法院也可以发布令状，命令裁判所将其所作裁决移送司法审查，如有越权情况将予撤销［24］。美国的司法审查制度则规定，当事人对行政裁决不服的，在穷尽行政救济途径后可向法院提出司法审查，法院认为行政裁决违法的，可以予以撤销，也可以行使司法变更权。日本的当事人诉讼是日本在吸收欧美行政裁决制度的过程中结合本土实际情况和社会习惯进行调整后的制度创新。该制度规定，在与行政裁决有关的行政诉讼中，被告是民事纠纷中的另一方当事人，而非作出处分或裁决的行政厅［25］，原裁决机关以第三人身份加入诉讼活动中，法院的判决对其产生拘束力。

对于我国行政裁决的司法救济方式，学界的争议颇多，大致有四种观点：一是认为不服行政裁决的当事人可以提起民事诉讼。这种观点认为，行政诉讼仅就行政裁决进行合法性审查，无法解决民事争议，应允许当事人提起民事诉讼彻底解决争讼根源问题。二是认为不服行政裁决的当事人可以提起行政附带民事诉讼，这种观点考虑到行政裁决之诉的特殊性，且一定程度上体现在我国相关的法律和司法解释中①如2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”有学者认为，该规定为对不服行政裁决提起行政附带民事诉讼提供了法律依据。。三是认为行政裁决的性质是行政行为，因此司法救济只能是行政诉讼，建议赋予法院对行政裁决的司法变更权。四是认为可以借鉴日本的当事人诉讼制度，构建符合我国国情的行政裁决当事人诉讼。

为行政裁决构建司法救济体系，应以实现当事人权利救济为基本目标，根据有利于实现权利保护的标准来确定争议的解决路径。在现有的制度空间内，法律有明确规定的，应依其规定；法律无明确规定的，应针对不同类型的行政裁决，提供相应的司法救济。

首先，对确权类行政裁决不服的，当事人可以提起行政诉讼。如在行政裁决主体对自然资源权属纠纷、专利纠纷、商标纠纷作出的确权类裁决中，当事人对裁决不服的，将产生以行政争议为主，涉及民事争议的关联案件②行政争议与民事争议关联的案件可分为两类：一是以行政争议为主，涉及民事争议的案件；二是以民事争议为主，涉及行政争议的案件。参见张晓茹.多种法律关系引起的纠纷与诉讼程序的适用［J］.河南省政法管理干部学院学报，2005，（3）.。在此类行政裁决之诉中，行政争议居于核心地位，民事争议的解决以行政争议的解决为先决条件［26］，因此适宜提起行政诉讼。新《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理行政案件的范围包括：“……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。……”自然资源权属类确权裁决属于新《行政诉讼法》第十二条明确规定的受案范围③2009年最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款也作出了类似规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”根据该规定，当事人对《土地管理法》第十六条规定的确权裁决不服的，可以提起行政诉讼。最高人民法院《关于不服政府或房地产行政主管部门对争执房屋的确权行为提起诉讼人民法院应作何种案件受理问题的函》中指出：“当事人对人民政府或房地产行政主管部门关于房屋产权争议的确权决定不服而提起诉讼的，人民法院应作为行政案件受理。”。

新《行政诉讼法》第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”④最高人民法院2009年发布的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》也作出了类似规定：“充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决……等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。要正确处理行政诉讼与民事诉讼交叉问题，防止出现相互矛盾或相互推诿。”对该规定进行细化，有利于补强传统行政诉讼在解决行政裁决纠纷中的短板。由于行政裁决具有预决效力，人民法院在审理案件的过程中应先就行政裁决的合法性进行审查。行政裁决合法的，判决维持行政裁决，驳回原告提出的一并审理民事争议的诉讼请求，行政裁决成为解决民事纠纷的最终依据；行政裁决违法或无效的，应遵循先行政后民事的程序，判决撤销行政裁决或确认行政裁决无效，再对民事纠纷进行审理并作出裁判［27］。

其次，对非确权类行政裁决不服的，当事人可以提起民事诉讼。如在行政裁决主体对环境保护、医疗卫生、交通事故等损害赔偿纠纷，消费者权益纠纷等侵权纠纷作出的非确权类裁决中，当事人对裁决不服的将产生以民事争议为主，涉及行政争议的关联案件。在此类裁决之诉中，民事争议居于核心地位，行政裁决权的行使虽产生行政争议，使民事争议变得更为复杂，但案件主要争点仍然是平等主体之间的民事纠纷，因此适宜提起民事诉讼。最高人民法院2009年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第八条规定：“为有效化解行政管理活动中发生的各类矛盾纠纷，人民法院鼓励和支持行政机关依当事人申请或者依职权进行调解、裁决或者依法作出其他处理。……当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作调解、裁决或者其他处理，以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的，由人民法院作为民事案件受理。法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的，人民法院在对行政行为进行审查时，可对其中的民事争议一并审理，并在作出行政判决的同时，依法对当事人之间的民事争议一并作出民事判决。”即除法律明确规定不服行政裁决应提起行政诉讼的，当事人均可就原纠纷向法院提起民事诉讼［28］。

行政裁决的对象是平等主体之间的民事争议，允许当事人通过民事诉讼程序解决纠纷，体现了对当事人程序选择权的尊重，是以权利救济为本位的制度设计。在民事诉讼过程中，行政裁决具有证据效力，根据证据审查规则，法院应当审查行政裁决的客观性、关联性与合法性［29］。原告应当提供证据证明行政裁决违法或无效，举证成立的，人民法院依法对民事争议进行审理并作出裁判，并在判决理由中对行政裁决是否违法或无效作出说明；当事人不能举证说明行政裁决违法或无效的，应裁定驳回原告的诉讼请求。

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责任编辑：程政举

The Thoughts of Improving the Adm inistrative Ad judication System in China

Qi Shujie Ding Qiming
（Law School，Xiamen University，Xiamen Fujian 361005）

In the view of the rethink of judicial centrism，and the pressure caused by litigation explosion，western developed countrieshasbeen continued to improve the alternative dispute resolution.Administrative adjudication，which is professional，effective and inexpensive，does play an important role in dispute resolution.And it’s also conductive in saving judicial resources，and easing social contradictions.Administrative adjudication in China is now facing several critical problems.Issues of scope，procedure，legal subject and remedies are involved.In order to improve the administrative adjudication in China，and to complete the alternative dispute resolution，above issuesmust be resolved.The administrative adjudication system in US，UK and Japan are significant references.

administrative adjudication；alternative dispute resolution；judicial reform

D 925.3

A

2095－3275（2015）06－0008－08

2015－09－01

齐树洁（1954— ），男，河北武安人，厦门大学法学院教授，博士生导师，研究方向诉讼法学；丁启明（1988— ），女，黑龙江哈尔滨人，厦门大学法学院博士研究生，研究方向诉讼法学。