碳税征收公平原则探讨

高炳巡, 丁国民

(福州大学 法学院，福建 福州 350000)



碳税征收公平原则探讨

高炳巡, 丁国民

(福州大学 法学院，福建 福州 350000)

随着世界各国对全球气候变暖问题研究的进一步深入，把碳税征收作为减少二氧化碳排放、缓解气候变暖的有效措施已经成为共识。但是碳税是否开征仍存在着很大的争议。在全球范围内，碳税征收与否的一个主要争论在于碳税征收的公平性问题。本文通过对碳税征收公平原则的国别比较及实践阻碍分析，结合我国国情，提出关于我国碳税征收公平原则实现路径的建议。

碳税征收；公平原则；实现路径

全球气候危机给各国造成了重大损失，严重威胁人类的生存及发展。世界各国将气候危机提上日程，并对气候危机的原因和解决方法进行研究，积极进行国际协调，以期达成共识。我国在资源趋紧张、环境污染、生态恶化的压力下大力推进生态文明建设，减少碳排放，以阻止气候进一步恶化。随着理论研究和实践探索的深入，发现碳税是一项富有可操作性的有效减排措施。但是碳税在征收过程中很可能会导致国际公平、实质公平和社会公平的偏离，因此碳税征收必须符合公平原则。[1]

一、碳税征收公平原则的概念界定

碳税起源于全球气候变暖问题，西方对碳税的理论研究与实践研究均早于国内，国外对碳税的理论研究最早是英国经济学家Arthur Cecil Pigou，他认为要使环境负外部性内在化，就应由国家通过税收或者财政补贴的方式进行干预，从而消除边际私人成本和边际社会成本相离的情况。在立法实践方面，荷兰是世界上最早征收碳税的国家，1990年荷兰碳税以环境税的下属税种开始进行征收。两年后，荷兰对碳税和能源税进行合并形成了能源碳税，此税种几乎覆盖全部能源种类，同时规定相应的减免优惠政策。[2]

按照生态伦理学的理论，公平的核心是平等与合理，即众生平等，社会主体享有同样的生存权和发展权。不平等、不合理、不正义则是导致当今生态危机的根源之一。当代的生态危机，包括全球气候问题，主要源于发达国家前期对全球资源的消耗和掠夺，在这过程中，西方发达国家完成了资本的原始积累，造成了人类财富的不平等和社会发展的不平衡。碳税公平原则可以通过共同但有区别责任的设计，实现平等的生存权和发展权，同时促进代际公平，避免环境赤字。

现代西方税收理论适用经济学边际效用分析的工具，提出碳税公平原则的衡量标准，该标准强调纳税人所纳税额与纳税损失的效用应该相等，即纳税人之间的边际均等牺牲。这一理论实际包含碳税公平原则的两方面内容，一方面，碳税征收的横向公平，即碳税承担能力相同者同等纳税；另一方面，碳税征收的纵向公平，即碳税承担能力不同者负担不同的碳税。

从法理角度分析，碳税公平原则是法的公平价值在碳税领域的具体化。公平正义理论的集大成者罗尔斯曾这样阐述公平正义核的心思想：“社会的全部物质包括自我尊重的基础均应平等的分配，除非不平等分配有利于处于不利地位的人”。[3]按照法学理论，碳税公平可以从以下几个层面理解，第一，碳税征收应确保每个人、每个国家或者地区享有平等的权利去获得与他人、他国一样的发展自由。第二，碳税征收公平原则应当最大限度的符合处于不利境况者的利益。

结合各科理论纷争，碳税公平原则可以界定为：在对二氧化碳排放征税过程中应遵循公平原则，确保税收负担和税收利益分配在国民之间和国家之间的合理、正义，以实现人与人、国与国的公平发展。

二、碳税征收公平原则的国外法律实践

碳税最早在荷兰征收，随后丹麦、加拿大、澳大利亚、日本等国家和部分地区也开始征收碳税。接下来，文章主要从差别碳税税率、税收减免和碳税所得使用及财政补贴三个方面比较分析碳税公平原则在国外的法律实践。

(一)实行差别税率，确保碳税征收公平

根据碳税效率原则，实行固定税率有利于以最小的成本获取最大的税收收入，同时确保减排的效果。但是国外法律实践中为确保税收公平原则，常常采用差别税率和税率递增的方式实现公平。其中以荷兰和加拿大为代表。荷兰通过不同税收条款将商业和家庭部门分开，实施不同的税率，同时还设置碳税起征点，从而避免对低收入群体进行征税。同时，荷兰在实施商业和家庭差别税率下，对于不同消费水平的个体执行不同的税率。例如对天然气碳税进行七类消费水平的划分，对电力碳税进行了六类消费水平的划分。加拿大的主要特色在于在2008年的《碳税法案》中确立了税目拓展原则，主要通过拓展碳税的税目，从而对不同的税目实施有差别的碳税税率，以此来确保公平原则。考虑到碳税征收对国民收入和社会经济的影响，为了尽可能减少碳税实施带来的不利影响，各国通常采取初期低税率，后期随经济发展和接受度逐渐提高税率的方式来征收碳税。[4]

(二)实施税收减免，确保碳税征收公平

税收减免是各国为了确保税收公平经常使用的调节手段，在碳税领域上亦不例外，其中以荷兰和加拿大颇具特色。荷兰主要通过减免所得税和税收循环机制实行税收减免。荷兰法律规定：将不同收入人群划分成为若干个等级，在不同等级中规定一个能源平均消费值，低于该能源平均消费者将通过所得税减免，确保纳税者不因碳税征收而降低原有的生活水平。同时荷兰实施税收循环机制，针对家庭部分和工业部分划分不同阶层，规定不同的所得税税率减免，同时根据经济发展调整减免税率和免税许可额度。加拿大方面则规定已缴纳碳税的同一纳税人，在消费某种能源时，政府通过退税或者免税的方式来减小其税负，例如2012年加拿大对小规模企业所得税实施零税率。在日本，政府一方面通过给予符合不同环境排放标准的汽车不同税收减免额度的方式，扩大低碳排放车辆的销售。另一方面，日本北方地区较南方地区来说，天气更为寒冷，消耗能源较多，税负担较南方重，所以从减小区域税负的立场出发，日本降低了家庭主要燃料煤油的税率，同时采用上游课税，缓解地域税务不公现象。[5]

(三)通过规定碳税所得使用及财政补贴确保碳税征收公平

碳税征收的主要目的在于应对全球气候危机，减少碳排放，保护环境。因此碳税收入的所得应该用于符合上述征税目的的项目。从国外的法律实践中，我们发现大多数国家都会将全部或部分碳税收入用于上述目的的项目，从而维护公平原则的实现。丹麦曾经规定将增加的碳税收入用于社会保障和增加能效，同时建立税收循环机制，以此来投资节能项目和建立中小企业环保专项基金。加拿大方面则通过使用部分资金及运用财政支持资金支付“应对气候行动红利”和“应对气候行动补贴”的方式实现碳税征收公平。其中红利全民惠及，而补贴则只资助低收入群体。澳大利亚方面在规定碳税所得使用方面最为彻底，澳大利亚2011年通过《清洁能源法案》，该法案规定碳税征收的全部所得只能用于援助家庭，促进就业和保护市场竞争并符合清洁能源政策和利于应对气候变化的投资。值得一提的是，澳大利亚并不向家庭征收碳税，但是考虑到企业会将税收成本转移给消费者，根据预测，碳税征收将提升7个百分点左右的消费指数，所以政府在碳税征收后，对家庭进行补贴，使得家庭获得的补贴高于7个百分点。

三、 碳税征收公平原则的实践偏离

理想中的碳税公平原则应该是国内公平与国际公平并重、实质公平重于形式公平、社会公平重于经济公平。但是在外国的法律实践中，碳税公平原则存在或多或少的偏离，这些偏离影响碳税公平原则的实施效果，不利于全面发挥碳税征收的意义。实践中碳税征收公平原则主要存在以下几种偏离。

(一)国际公平的偏离

由于二氧化碳的排放具有跨国界的负外部性，碳税作为应对全球气候危机的调节为手段，碳税征收公平原则也具有国际性特征，其公平原则不仅仅包括国内公平，更包括国际公平。如果只有少数国家开征碳税，就会产生污染的跨境转移，就全球层面而言，除非践行国际公平原则，否则碳税很难发挥效用。西方发达国家无视其在应对目前气候危机中承担的主要责任，而一味要求全球各国家承担强制性的减排义务，这种做法严重偏离了公平原则，导致目前只有部分发达国家征收碳税。更有甚者，2014年澳大利亚在全球经济持续低迷的情况下，为推动工业发展以振兴经济，废止了自2012年起实行的碳税法案。澳大利亚的这一做法给国际社会就碳税征收国际公平的努力带来了沉重一击。[6]

(二) 实质公平的偏离

碳税征收公平所追求的不仅仅是形式公平，更是实质公平。马克思在《哥达纲领批判》就曾指出：“用同一尺度去衡量和要求先天禀赋各异、后天负担不同的劳动者，势必造成各种不平等的弊病。要避免所有这些弊病，权利就不应当是平等的，而应当是不平等的。”马克思的见解对于我们更好的理解实质公平具有现实的指导意义，对于实质公平我们应该践行共同而有区别的责任的国际环境原则，通过允许发展中国家享受碳税征收形式上的不公平，来促使发达国家承担工业化进程中对全球气候危机的主要责任，以实现实质公平。但是现实中实质公平却出现严重偏离，在碳税征收上发达国家仍然凭借其经济实力上的绝对优势，对劣势的发展中国家，强调形式意义形式公平，实则极不公平的共同责任。美国于2009年通过《边界调节税法案》，对进口的排放密集型产品征收碳关税，实质是“以环境保护，追求形式公平为名，行贸易保护，实质不公平之实。”

(三)社会公平的偏离

碳税征收是对社会收入的重新分配，必然会对不同阶级带来的利益影响，片面追求碳税征收经济公平并不能解决社会财富和收入分配过大的问题，反而影响社会的公平。虽然碳税征收国家从差别碳税税率、税收减免和碳税所得使用及财政补贴等方式力求实现社会公平与经济公平并举，但是由于影响碳税征收社会公平的因素具有多部门、复杂性的特征，在碳税征收方案中，并无法消除全部偏差，实现社会公平。如丹麦的碳税减免政策中，丹麦对工业部门给予很大的税收减免和财政补贴，导致实际作为碳排大户的工业企业实际税负不高，这对于家庭部门是不公平的。中央财经大学税务学院副院长樊勇曾经分析碳税征收对居民消费的直接效应和间接效应，结果显示在直接效应方面，根据支出增加数额占原有可支配收入的百分比。困难户高达0．47%，最高收入户仅为0．04%，两者相差达11．75倍之多。而间接效应方面，困难户最高，为0．628 8%，最高收入户最低，为0．494 1%，相差较小。[7]征收碳税方案设计的不完善可能导致其对不同利益集团影响不同，利益失衡导致社会公平偏离。

四、碳税征收公平原则的实现路径

通过碳税征税公平原则的国别比较及实践分析，发现各国在碳税公平原则实践方面积极采取有效措施，取得了一定的效果。但是西方发达国家利己主义和资本主义思想浓重，导致了碳税征收出现了国际公平、实质公平和社会公平的偏离。以下将通过借鉴国外碳税征收公平原则法律实践的优秀经验，结合我国国情回答碳税公平原则在我国的实现路径。

(一)碳税征收公平原则在税负分担的实现

判断是否符合公平原则，首先取决于公平原则这一衡量标准的确定，就碳税征收公平原则而言，关键在于如何实现税负分配公平这一问题，以确保“相同情况相同对待、不同情况不同对待”的基本公平原则在碳税领域的落实。具体措施如下：第一，在税率确定上，税率要最大程度反映纳税人排放二氧化碳的边际成本，以使得税率高于降低二氧化碳排放的成本；同时应考虑差别因素的影响，根据燃料含碳量的不同及各不同部门的实际情况实施差别税率；税率水平应该循序渐进，逐步提高，同时根据社会经济及碳税实施效果来实现碳税的动态调整机制。第二，在征税对象上，碳税是针对二氧化碳排放而征收的税种，但导致全球气候问题的温室气体还包括臭氧、甲烷等，从应对全球气候问题及碳税征收公平的角度出发，从长期来看，应该对这些主要温室气体都进行征税；但是从短期来看，应该先从占温室气体50%以上的二氧化碳征税。同时，在将二氧化碳排放行为作为征税对象时，要区分各燃料含碳量的不同，以此确定差别税率；第三，在纳税主体上，应该区分工业部门和家庭部门，目前不宜将家庭部门作为征税主体，理由主要有：碳排放主要来源于工业部门，对工业部门征税可行性更高，碳税通常通过价格机制转移给消费者，对家庭部门暂不征税，以避免重复征税。

(二)税收公平原则在税益分享中的实现

在税前资源配置及财富分配非正义的情况下，碳税公平原则不仅仅要求税负负担公平，还包括对碳税收入的再分配公平，即碳税收益分配公平。碳税收益分配公平通过税收优惠及碳税归属和使用来实现。第一，税收优惠可以通过对完成减排目标的企业给予奖励、对居民个人生活消耗能源的碳排行为暂不收费，对低收入群体给予特殊优惠的形式实现公平原则。其次，鉴于碳税尚未在全球范围内征收，为了保护本国企业的竞争力，减少碳税在我国实施的阻力，应当对特殊行业给予特殊税收优惠或实施退税机制。第二，考虑碳税归属及使用。为调动各地方的积极性，可考虑将碳税设计成中央地方共享税；对于税收收入，应建立规范的使用制度，以确保税收收入专项用于节能减排事业；税收收入使用上通过转移支付的方式来平衡差距，实现实质公平。

(三)税收公平原则在不同区域间的实现

碳税公平原则在不同区域间的实现主要包括两个一方面，一方面是国际层面上，即国家间的实现；另一方面是国内层面，及国内不同区域的实现。对于碳税公平原则在不同区域中的实现，要坚持“共同但有区别的责任”，其要义是全球所有国家和国内所有地区都负有减少碳排的共同义务和责任，但是减少碳排责任和义务的大小是有区别的，即发达国家和国内发达地区承担主要责任，发展中国家和国内经济落后地区承担次要责任。[8]第一，共同承担责任。发达区域和发展中区域面临二氧化碳排放造成全球气候异常的共同威胁，面对威胁，各个区域应当积极实施碳税征收等其他有效减排手段，共同行动，同时应该建立共同的应对机制，以承担共同的责任。第二，有区别的承担责任。全球气候危机主要归结于发达国家和发达地区在发展过程中的碳排，目前发展区域的碳排提高是为了消除贫困，实现发展，而非忽视自身责任而进行的不应有排放。所以，在责任的具体承担中，发达区域的具体任务是立足本区域的减排任务，大力实施碳税征收，以发挥碳税减少碳排放，转变发展方式，实现低碳经济发展的作用，同时利用碳税收入援助发展区域，实现区域公平。而在发展中区域，在发展不充分的情况下征收碳税会抑制，使得发展更不平衡，因此发展中区域责任承担主要积极转变经济发展方式，在消除贫困和实现经济增长的同时积极履行环境责任，适时征收碳税。

(四)税收公平原则在不同代际间的实现

全球气候危机威胁人类生活的稳定性、安全性及可持续性，这种威胁不仅仅表现为当代，更是威胁着未来。代际公平指的是每一代人都平等享有良好气候环境的权利，后代人的地位应高于或至少等于当代人。鉴于目前有限的科技水平无法预测未来的环境影响和威胁，我们急需履行减排义务，未雨绸缪。因此碳税收入必须加大环境保护方面的支出。具体措施如下：第一，使用碳税收入支持新生一代的环保教育，提供环保教育补助；第二，使用碳税收入建立未来环境保险基金，专门用于资助应对未来气候的新技术开发、新能源利用、植树造林等功在当代，利在千秋的项目；第三，在碳税方案上，不仅仅考虑成本和效率的均衡，还需要考虑均衡不同代际之间的资源分配和环境共享。

[1]赵君.碳税征收公平原则的实现[J].人民论坛，2014(17).

[2]邢丽.碳税国际协调的理论综述[J].经济研究参考，2010(44).

[3](美)罗尔斯.正义论[M].何怀宏,译.北京：中国社会科学出版社,1998.

[4]毛涛, 朱勇.碳税立法研究[M].北京：中国政法大学出版社,2013.

[5] 樊勇,张宏伟.碳税对我国城镇居民收入分配的累退效应与碳补贴方案设计[J].经济理论与经济管理，2013(7).

[6] 张景华.碳税的社会福利效应分析[J].当代经济管理,2010(8).

[7] 袁娟娟.论担保国的责任和义务：2011年国际海洋法法庭“担保国责任与义务”咨询案述评[J].社会科学家，2012(11).

[8] 吴卫星.从哥本哈根会议透视全球气候变化法律规制中的几个问题[J].南京大学学报,2010(5).

(责任编辑：李潇雨)

The Study of the Fair Principle on a Carbon Tax Levy

GAO Bing-xun ,DING Guo-min

(Law College of Fuzhou University, Fuzhou 350000,China)

As countries all over the world do further research on global warming, the carbon tax as a reduce carbon dioxide emissions, effective measures to mitigate climate warming has become a common view. But there is a big controversy on wher a carbon tax levy. Globally, a carbon tax or not a is the carbon tax fairness problem. This article, through to a carbon tax fair principle of country and region of comparison and analysis of practice, is holding in combination with China's national conditions, putting forward about the fairness of tax collection of our country to realize the path.

a carbon tax levy; fair principle; realize the path

2015-06-26

高炳巡，男，福州大学法学院硕士研究生；丁国民，男，福州大学法学院教授，博士生导师。

F740.4

A

1008-2603(2015)05-0019-05