论战后日本新闻报道支配权的变移

□朱爱敏

（作者为新疆财经大学新闻与传媒学院副教授）

新闻报道的支配权是传媒体制的核心构成要素之一[1]。在这个问题上，日本大众传媒走过了一个特殊的发展历程。战前和战中，日本政府对言论自由实行管制，新闻报道的支配权均掌握在政府手中。战后联合国占领期间，盟军最高司令部（GHQ）对日本大众传媒和日本社会进行了民主化改造，日本政府与大众传媒逐渐分离开来，新闻报道的支配权通过法律法规等形式赋予了大众传媒。20世纪90年代以来，日本新闻报道的支配权在既有的法律框架内以新的形式越来越向政府集中，出现了新的变移。本文试图描述和分析导致日本战后新闻报道支配权变移的主导因素，以及由此引起的传媒功能的变化，以期对日本新闻传播的形态有更加清晰准确的理解。

一、联合国占领期间，日本新闻报道的支配权从政府转向大众传媒

这一时期，盟军最高司令部的重要工作目标是彻底根除法西斯统治，对日本社会进行民主化改造。其基本思路是：以日本大众传媒的民主化改造为先导，通过大众传媒的民主化来促进日本社会的民主化。[2]这就是说，在GHQ的工作框架中，日本大众传媒的民主化对于日本社会整体的民主化进程具有举足轻重的地位和影响。而当时日本的大众传媒尚未从战时法西斯统治的阴影中走出来，战时法西斯政府新闻管制的各种办法和大众传媒业已形成的惯性思维和新闻处理方式仍然主导（支配）着传媒的新闻传播活动。在这种情况下，要对大众传媒进行民主化改造，首先要从制度上解决新闻报道的支配权问题。因此，GHQ在废除战时限制新闻自由的“恶法”的同时，发布了一系列有关传媒制度的指令，如1945年9月24日 《关于将新闻界与政府分离开来的指令》、9月27日《关于新闻言论自由的追加措施》、9月29日《关于报纸、言论自由的新措施》《撤销对报纸、电影、通讯的所有限制法令》等等，这些指令的核心内容在于将政府与传媒彻底分离，从而限制日本政府对传媒的干预和控制，日本政府因此失去了对报纸等出版物的检查权和管理权，战前战中集中在政府手中的新闻报道支配权分散到了全国各类传媒手中。这就是说，在日本全国范围内，有多少传媒，就有多少支配新闻报道的权利组织，大众传媒由此获得了相对独立的自由发展空间。最终，大众传媒的新闻报道支配权以宪法和法律的形式固定下来。日本《宪法》第21条规定：“报纸除有害于公共利益和法律禁止的场合外，享有报道、评论的完全自由，其中包括对禁止令批判的自由。”《公职选举法》第148条，保障了报纸、杂志报道和评论选举的自由；《刑法》第230条第2款第2、3项中就损害名誉罪行设置了 “例外”；在众议院、参议院规则中，承认各报社、通讯社采访国会的特权，等等。［3］

GHQ的传媒政策导向和日本宪法、法律对于新闻报道的支配权归属传媒的规定，对日本传媒及日本社会的发展产生了重要影响，日本新闻协会在此基础上于1946年制定并实施了第一个《新闻伦理纲领》，该纲领本着“自由、责任、公正、品格”的基本精神，确定了新闻业七个方面的基本原则和职业规范，即“新闻的自由”“报道与评论的限度”“评论的态度”“公正”“宽容”“指导·责任·荣誉”“品格”， 并且明确提出报纸是社会公器，强调其公共性及报人独特的社会立场［4］。这种职业化的伦理规范从1946年一直延续下来，成为日本大众传媒及其从业者从事新闻传播活动的伦理规范①。日本大众传媒的社会角色发生了根本变化，从战前、战中政府奴役和愚昧民众的工具逐渐转变为战后在既有政治框架下的 “第四等级”。在一个比较长的历史时期内，大众传媒成为监督政府的重要力量，同时也是一种可以被利用的社会资源。

在日本战后新闻史上，每一个时期都发生过舆论监督方面的典型案例，传媒有胜利、有失败，也有妥协和退让。不管怎样，作为一种进步的社会力量，传媒在监督政府权力、制衡右翼势力、揭露社会公害行为等方面发挥了不可替代的作用。

当然，需要强调的是，由于日本的大众传媒没有与政府对抗的文化传统，很多被当作舆论监督典型案例的事件背后都交织着复杂的权力关系。其中，有政治权力的影响、社会舆论的压力，也有自身经济利益的考虑。不少事件（尤其是政治事件），常常在社会舆论形成一定声势之后，传媒为了争夺受众才进行大规模报道；还有一些问题是由外国记者先提起，或是在海外先曝光，而后才发展成为日本的重大新闻。有学者认为这种现象凸显了商业媒体的软弱，笔者认为，这是所有大众传媒的宿命，只是在不同国家，其表现形态和程度不同而已。

二、20世纪90年代以来，日本新闻报道的支配权在既有的法律框架内，以新的形式越来越向政府集中

1994年，日本著名杂志《新闻研究》在媒体内部发起了一次有关日本全国性报纸新闻报道的调查，被调查的对象是51家媒体的记者。结果显示，日本全国性报纸新闻内容雷同的占67%，报道风格呈现“一个面孔”的占69.7%，认为新闻报道缺乏个性的占40%。[5]另外，根据国际非政府组织——无国境记者团（该记者团以维护言论自由和新闻记者合法权利为宗旨）关于世界各国新闻自由度年度报告，2002-2006年各年度日本新闻自由度在世界各国的排名分别为：26、44、42、37、51。前一项资料说明，日本全国性报纸的新闻报道从内容到形式（报道方式）都存在着较为严重的同质化倾向；后一项资料显示，日本的新闻自由度总体呈现下降的趋势。新闻自由度下降意味着政府对传媒控制的加强，落实到新闻传播活动上，就表现为新闻报道支配权的变移——新闻报道的支配权由传媒向政府集中，从而导致新闻报道的同质化。

笔者认为，产生这一现象的原因是多方面的，其中，日本的记者俱乐部制度是一个主要原因。

记者俱乐部是日本新闻业一个独特的新闻制度（体制）。在这一制度下，日本各级政府、公共机构作为大众传媒（主流媒体，下同）主要新闻来源在很大程度上支配着传媒新闻内容和报道方式；作为资本主义企业的日本大众传媒，却乐于接受政府控制，主动与政府保持一致，甚至达成默契。日本记者俱乐部之所以能够发挥如此独特的功能，需要对其运作机制作一番考察。

日本的记者俱乐部始于《时事新闻》（1890年）记者组织的“出入议会记者团”，后更名为“同盟新闻记者俱乐部”，即现在“国会记者会”的前身。之后，中央各官厅相继成立了记者俱乐部。起初，记者俱乐部只被安排在官厅极不显眼的位置，随着1912年坂下俱乐部被允许进入皇宫内厅，记者俱乐部渐渐向权力中心转移。1946年，日本新闻协会成立，它成为记者俱乐部的管理机构，该机构对记者俱乐部的性质和功能先后作出三次解释。

1949年，日本新闻协会在相关文件中对记者俱乐部的性质和功能首次作出解释：记者俱乐部是“由指派在公共机构的记者自愿结合的组织，其目的是为了促进相互联系和交往，不干预因新闻采集而引起的任何问题”。根据这一解释，记者俱乐部是记者联谊会性质的自治组织，其人员是“指派”的而不是随意加入的，活动方式是派驻在公共机构，活动场所由公共机构提供；功能是促进记者间的沟通，而不涉及新闻采集问题。

1978年，该协会编辑事务委员会《关于记者俱乐部的指导方针》对记者俱乐部的功能重新作出解释：“它的目的是为了让记者成员通过日常新闻采集活动相互启发、增进交往”。在这一解释之下，“日常新闻采集”成为记者俱乐部活动的核心内容。在此基础上，1997年新闻协会进一步将记者俱乐部解释为“新闻采集的活动场所”，这样，记者俱乐部由最初的记者联谊会性质的组织转变成为 “新闻采访的中心和前线”［6］。

记者俱乐部造成了信息发布和采集的高度垄断。在日本，记者俱乐部数量庞大、覆盖面广。从政府各官厅、公共机构到社会团体、大企业，都在单位内部为记者俱乐部设置了工作场所以协助采访。目前，日本总共有400多家记者俱乐部，全日本80%的政治信息、40%的经济信息都来源于记者俱乐部。在记者俱乐部的组织下，消息来源在此会见记者、发布信息，包括统一国内报道口径、吹风、给媒体确定报道的调子等，非记者俱乐部成员则无法得到这些信息。而日本新闻协会管理下的记者俱乐部从来就不是一个开放的系统 （尽管在这方面受到国内外新闻单位及新闻从业者的批评，新闻协会也曾一度修改其规定，但是仍然存在很多限制条件），其成员是由公共机关和全国众多媒体选出的“最好”的记者组成，被选出的记者必须经过日本民间放送联盟协会和日本新闻协会的批准。记者俱乐部成员如果在新闻活动中违反内部规则，则会面临被取消资格的处罚。一旦记者和媒体被取消记者俱乐部会员资格，也就失去了获知该领域主要信息的渠道，这是俱乐部内部不成文的规定。这样一来，记者俱乐部就成为政府控制传媒的重要机制。

“永田俱乐部”是位于首相官邸内一个特殊的俱乐部，又称“内阁记者会”，是全日本的新闻源所在地。其成员包括国家电视台NHK和《朝日新闻》《读卖新闻》等全国性大报、各民间电视台和杂志社的记者。正式成员有20多家媒体，都在总理府登记备案。官房长官通常每天两次在此发表内阁对政事的各项决定，有重要事件时，首相也在这里会见记者。“永田町”的思想影响着日本全国性媒体，控制着几乎所有的信息来源，是任何媒体集团都不能替代的信息中心。相关部门发布新闻时，按照部门级别的不同，会由不同级别的负责人出面召开记者招待会。如政治方面的情报由内阁府的新闻发言人负责向所属的俱乐部记者传达，总务厅、邮政省、自治省的情报由总务省的新闻发言人负责向所属的俱乐部记者传达。为了以最快的速度报道新闻，各媒体还派出“值班记者”，这些记者采用轮流值班的方式基本上整天守在记者俱乐部里，有时还要去首相家门口蹲点。[7]

正如很多研究者所说，记者俱乐部是日本新闻界的“怪胎”[8]，是“政府的御用工具”[9]。日本的报纸发行量排在世界首位，但其影响力却远不如发行量小得多的《泰晤士报》和《纽约时报》，其原因在于媒体缺乏独立的品格和见解，公信力弱，而这正是记者俱乐部（实际上是政府）垄断信息、统一口径造成的结果。

笔者认为，日本新闻报道支配权通过记者俱乐部这种新的形式向政府集中只是一个表象，导致这一现象出现的深层原因在于日本文化的集团性特征。

由于日本是一个单一民族单一语言的岛国，作为“大和民族”的整体，日本国民在心理认知、情绪感受、价值判断及行为选择等方面，具有鲜明的“趋同排异”“追求整合”的共同体意识；其“家族主义”国家的文化传统，又使日本国民具有服膺权威、恪守集团意志、追求内部和谐一致的心理构造［10］，从而使日本社会具有高度同质性的文化特征。这一文化特征在大众传播领域则表现为三个方面的互动关系：一是传媒对国家意志、政治领袖的服从。正如日本学者稻叶三千男、新井直之所说：“日本的新闻媒介……在最大地发挥了它的机能的时候，却显示了‘政府—新闻媒介’之间的统一步调，而主动地丢掉了 ‘新闻媒介—民众’之间这条至关重要的纽带。”［11］二是受众对于新闻报道中涉及的事件极易产生共鸣，并且能在极短的时间内迅速形成相同的价值判断，成为占支配地位、具有主流价值的社会舆论。如果事件涉及民族利益，“大和民族”的受众更容易形成高度一致的意见，受众会自觉地与舆论领袖、大众传媒确立一种“同频共振”般的“和谐互动”，从而营造出一种“党同伐异”“舆论一律”的社会氛围［12］。三是受众的意见同样极易影响传媒的立场。20世纪90年代中期以来，随着日本政权内部保革对峙体制的瓦解，日本社会出现了总体保守化的倾向，社会公众的政治诉求不再是意识形态的变革，而是保持自己在社会经济中所处的“中流”地位

（日本人中认为自己属于中间阶层的人数比例达90%以上）。这种意见形态表示公众在总体上对政府持认同态度，它深刻地影响着传媒的立场。在很多时候，尤其是重大政治事件发生的时候，日本的大众传媒，尤其是主流媒体，总是在政治领袖确定了基调、社会舆论形成之后才表明自己的立场和态度，表现出对政治力量和公众意见的屈从。它既是传媒政治策略、商业策略的体现，也是日本特有的社会文化的体现。

三、新闻报道支配权向政府集中所产生的结果

（一）造成新闻报道同质化，大众传媒的信息功能被削弱

“记者俱乐部”制度之下，主流媒体采取政府认同的方式和统一的口径报道政府提供的新闻，从而协助政府有效地控制信息流，它在一定程度上成为政府的宣传工具。对于政府等信息发布机构而言，这种信息提供模式能够有效地控制信息的流动，确保大众传媒以它们（信息发布机构）认同的方式向社会传递其想让公众知晓的信息，从而达到引导舆论的目的。正是因为这种模式对政府非常有效，所以政府常常利用各种手段拉拢记者俱乐部的记者——或为记者提供优厚的采访条件，经费则由政府支付；或是提拔媒体人士进入政府部门担任要职等。同时，大多数媒体也乐于接受这种信息采集模式和报道方式，因为这种模式比单独采访简单容易，传播效果也能够被政府认同，不会因为报道政治问题而给传媒带来风险，从而能够与政府保持良好的关系。但是这种模式对于社会信息系统而言是不利的，不仅信息来源单一、新闻内容单一，而且报道方式也是单一的。媒体因此失去了个性，信息同质化成为一个突出的问题。

（二）大众传媒对政府的监督职能逐渐弱化

随着传媒的商业化发展，传媒与民众的关系基本上转变为一般的商品生产者和消费者的关系。历史经验证明，奉行“不偏不倚”方针的报纸是不能开展对社会公众有吸引力的舆论监督，特别是不能开展对统治体制有威胁的舆论监督的。与此同时，传媒与政府的关系在很大程度上转变为记者俱乐部之下的控制与被控制的相互利用的“和谐”关系。现在，日本传媒很少选取那些赞成与否的尖锐对立的题目来冒险。

进入90年代以来，大众传媒对政府的监督发生了明显的转变，日本学者小森阳一认为这种转变是“当今日本新闻媒体的质变”[13]。小森阳一是针对日本主流媒体而言的，他同时还举例证明，地方媒体等非主流媒体发挥了应有的职能。

这方面的问题突出地表现在对于敏感的政治事件的报道上:主流媒体常常采取保持沉默或淡化处理的方式进行报道，而地方中小媒体（大多不是记者俱乐部会员），有时能够通过及时报道事实发挥其舆论监督功能，尽管其影响力非常有限。

在历史上，日本主流媒体对于敏感的政治事件有保持沉默或淡化处理的传统。如1958年10月4日，关于修改《日美安全条约》的谈判在东京举行。在其后一年多的时间里，报纸关于修改问题极为低调，没有一家报纸反对修改条约。各报的观点是“支持或赞成修改”“有条件地修改”。而当时社会舆论与报纸观点并不相同。在《每日新闻》的舆论调查结果公布之后，报纸观点开始逐渐从促进修改安保条约论变为慎重修改安保条约论。［2］257

几十年过去了，对于敏感的政治事件的报道，日本传媒在沿袭传统的基础上，又更进了一步。1995年9月，驻冲绳美国海军陆战队队员向小学女生施暴，引发冲绳县民众一连数天的示威游行，民众指出冲绳在日美安全保障条约下被迫作出了巨大牺牲，要求政府调整、减少和撤除美军基地。当地报纸以头版头条如实报道。但是绝大多数全国性报纸把这一事件仅仅当作冲绳特殊性所导致的 “冲绳意识形态”，没有从正面积极报道。2005年，美军直升机坠落在冲绳国际大学校园，冲绳地方报纸在头版头条连续数天予以报道，而全国性的报纸和电视台只发布了几个字的消息了事。［15］

不仅如此，主流媒体对于所有反对政府政治路线的社会运动一律不予报道或淡化处理。如2004年6月10日，代表日本社会良知的井上厦等9位文学家、思想家为了捍卫日本国宪法、戳穿修宪阴谋为宗旨结成“九条会”，并于当天举行了新闻发布会。这件事本身意义重大，原本应当引起舆论的足够关注，但是日本主流媒体基本上采取了尽量淡化的处理方式。虽然《朝日新闻》进行了报道并配发了图片，但不是作为重要新闻来处理的。几家全国性电视台基本未予报道。［16］

注 释：

①这个纲领曾在1955年和2000年先后两次修订，增加了公众的知情权等内容，在表述上做了一些调整，但其基本精神和规范没有大的变动。

[1]刘建明.当代新闻学原理［M］.北京：清华大学出版社，2004：464.

[2]山本文雄.日本大众传媒史（增补版）［M］.诸葛蔚东，译.桂林：广西师范大学出版社，2007：195.

[3]张国良.现代日本大众传播史［M］.上海：学林出版社，1986：25.

[4]张玉.日本新闻传播调控机制管窥［J］.青年记者，2007（2）.

[4]崔保国.走进日本大报［M］.广州：南方日报出版社，2007：5-6.

[5]马吟秋.记者俱乐部：日本新闻界的怪胎［J］.传媒观察，2003（4）.

[6]稻叶三千男，新井直之.日本的报业理论与实践［M］.张国成，等，译.北京：新华出版社，1985：95.

[7]孙东民.日本首相有群跟班记者［N］.环球时报，2003-08-20.

[8]马吟秋.记者俱乐部：日本新闻界的怪胎［J］.传媒观察，2003(4）.

[9]蔡文波.解读日本记者俱乐部制度［J］.日本问题研究，2005（4）.

[10]林晓光.日本受众社会心理构造成因的切片分析［J］.新闻与传播研究，2006（1）.

[11]稻叶三千男，新井直之.日本的报业理论与实践［M］.张国成，等，译.北京：新华出版社，1985：133.

[12]林晓光.日本受众社会心理构造成因的切片分析［J］.新闻与传播研究，2006（1）.

[13]小森阳一.沉默的螺旋：当今日本新闻媒体的质变［J］.东亚视野，2006（1）.

[14]山本文雄.日本大众传媒史（增补版）［M］.诸葛蔚东，译.桂林：广西师范大学出版社，2007：257.

[15]小森阳一.沉默的螺旋：当今日本新闻媒体的质变［J］.东亚视野，2006（1）.

[16]小森阳一.沉默的螺旋：当今日本新闻媒体的质变［J］.东亚视野，2006（1）.