浅析行政事业单位部门预算支出执行有关问题及建议

广东出入境检验检疫局机关服务中心 陶理云

一、行政事业单位部门预算支出执行现状

(一)预算超支严重

主要体现在人员经费和公用经费上，俗称“好用钱”，大部分行政事业单位由于人员超编严重或经费不按定额核定使用，导致人员经费和公用经费超支现象普遍，这从2013年各部门决算公开数据可以看出，80多个部门共超支2200亿元，其中教育部超支金额729.16亿元；审计署5.54亿元，财政部10亿元，国家发改委9.6亿元，国土部52亿元。

(二)预算资金尤其项目经费结余大

由于项目经费为专项申请，须遵循“专款专用，不得调剂和挪用”等原则，近年来行政事业单位年终结余大，影响资金使用效益。如刘家义在《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》提到：在审计署重点审计的中央部门中，存在较大的结存资金，并且半数资金沉淀闲置超过一年。至2013年底，重点审计的32个部门结存资金974.20亿元中，50.69%是2012年底前形成的，甚至有8.36亿元结转超过5年。2014年截至12月仍有1.8万亿根本没有任何项目，到年底仍然没有落实下来，形成巨额结余资金就不足为奇了。

(三)突击花钱现象普遍

每到年底，市政马路挖掘机发出的“哐哐哐”声显示着一片繁华，刷漆工翻上翻下“刷刷刷”的声音使得平日破旧的楼房焕然一新……，突击花钱这个词每到年底又成热门词语，岁末政府多花钱，几成惯例，财政部的统计数据显示，2007年，各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财政支出金额的1/4。2008年12月，政府的财政支出金额超过1.5万亿，2009年为2万亿。

(四)违反规定执行情况

为使当年财政资金执行完毕，部分行政事业单位存在采取虚构项目、虚报冒领、虚列支出、超范围、超标准列支等问题，如为加快预算执行进度，未按审批程序擅自改变预算资金用途，挪用挤占专项经费；决算时，将尚未拨付的年度预算支出列入了当年一般预算支出，因上述预算资金均未拨付到用款单位或项目，形成虚假列支，造成当年的财政支出进度和支出规模不实。

二、存在问题的原因分析

(一)预算编制方法单一

现在行政事业单位部门支出预算大多使用基数法编制，遵循“二上二下”，层层分解编制层层汇总上报等程序，因编制时间短，基层编制单位预算数据均已是上级部门分配好的指标，数据量大，表格繁多，增量或固定预算等于默认以前年度各项成本费用的合理性，编制程序决定了基层编报单位无法对本单位预算做合理准确预测，而且各项支出的编制中大多数仍为粗犷型，并没有细化预算编制，往往忽略预算编报前有关信息的调研及资料的收集、分析，因此无法进一步编细、编实项目预算内容；对预算变化后的资金内容和用途没有加以明确，变更的预算说明没有体现在批复中，从而影响了预算支出执行。

(二)预算指标分配无具体规定

目前中央级行政事业单位预算指标分配的程序为：自上而下，层层分拨。此程序客观上导致指标额度得单位有多少偏差，特别在非定员定额未确定标准的项目上差异较大，主观上存在内部寻租空间，滋生腐败的可能性。目前检验检疫系统预算指标分配程序：财政部—质检总局（一级预算单位）—直属检验检疫机构（二级预算单位）—直属机构所属行政事业单位（三、四级预算单位），由于检验检疫机构总财政预算满足率只为50%，指标层层分拨后，导致各单位财政预算额度多少不一，预算执行率偏差大，部分单位预算资金不足，部分单位存在结余。

(三)预算体制存在的客观原因

现有预算体制要求是：稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算。专家说道，“突击花预算钱”是各个部门、各个单位都存在的普遍现象。由于现有的预算体制规定当年财政预算按“收支平衡，超支不补”的原则执行，意味着不允许上一年没用完的预算留到下一年，因此当年预算花不完有结余资金的各单位除年终决算时需多填报各种表格、上报原因说明，还要被核减下一年度资金预算，因此只能在有限的时间里全部花完，节约不仅没好处，而且还吃亏。这成了各单位在预算执行中想到的最常也是最大的问题。

三、加强和规范预算执行有关建议

(一)改革预算编制方法，确保预算执行可操作性

预算执行过程存在的问题根源出在预算编制方法和程序上。目前我国各级政府部门预算均为年度预算，且按程序须提前一年编制，年度预算使得各单位只注重短期利益，不利于对事业的长远规划以及财政资源的统筹调配。国际上通行做法是：在编制年度预算的同时编制中期滚动预算，如以3年或5年为期，以战略眼光将中长期事业及资金规划纳入预算，并定期做滚动调整，以适应政策及业务的重大变化。另外建议将现有编制方式基数预算改为基数预算与零基预算相结合的方式，如定员定额如人员经费、车辆费用等项目上可采用固定预算方法编制，在具体项目和因业务所需的临时项目上按零基方法合理预测，细化项目文本，增加项目操作和可行性，提高预算执行的合理性、准确性、及时性。

(二)改革预算分配体制，建立适当的分类分档定额标准

为达到财政资金分配的公正、透明、规范的目的，须制定科学合理的支出预算定额体系：首先根据部门、行业特点客观保证单位行使职能的人员配置以及相应合理的资金需求。特殊部门特殊开支项目要单独研究并确定定额标准。其次对预算单位开支水平做定性定量分析，逐步建立分类清晰、收支详尽、定额量化的支出标准体系。标准体系建立将直接决定预算分配将按照固定的标准确定，使得各单位分配标准统一、财力配置均衡，将有效地促进支出执行并减少预算分配中的暗箱操作。

(三)建立监督机制，加强预算执行规范性

单位预算经上级部门批复后，须严格按照预算批复执行，而预算资金是否有效高效使用需以监督考核作为抓手。预算执行不仅仅是预算资金支付完毕，对资金使用是否规范是否促进绩效的考核评价是预算执行的必要延伸。加强预算执行监督，首先单位需要建立联动机制，将与资金使用的各相关部门参与到监督活动中来，引入审计部门或监察部门，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，做到对资金使用过程监督有制度约束，确保资金安全、合理、有效使用；其次对资金使用效益需建立考核评价机制。即建立预算编制与资金使用及决算编制的对应关系，分析偏差和原因，为下一年度预算编制提供参考，第三、建立效益评价的综合评审，对项目资金使用全过程进行考核，做到项目资金的使用事前有计划、事中有监督、事后有评价，实现对资金使用全过程的追踪问效管理。

(四)改革现有预算体制，建立奖惩考核机制

改变现有的“量入为出，收支平衡”的稳妥性原则，建立“超支不补，结余奖励”机制。2015年新颁布的预算法新增了“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”条例，虽然预计将有效缓解年底突击花钱的弊病，但由于占用下一年度预算额度且年底有结余增加工作量较多，因此各单位还是抱着“能花即花”的态度，而甚少考虑勤俭节约、量力而行、讲求绩效原则了。建议建立“超支不补，结余奖励”机制，即严格在当年批复的预算额度内使用，超支不补，原则上也不予调整，若结余达到批复额度的一定比例如5%，10%，可从中提取一定比例奖励基金作为对预算单位的奖励，可在一定程度上遏制“突击花钱”、“大手大脚”等弊病。

四、结束语

2015年新预算法实施后将有效改变现有预算执行中存在的部分问题，主本之源，源水自清，预算体系的有效变革方能能使预算真正服务于行政事业之财务管理，促进资金有效高效使用。

[1]张晓红.加强行政事业单位全面预算管理的几点思考[J].现代商业，2010年2月

[2]范大军.基层单位部门预算思考[J].合作经济与科技，2008年8月

[3]孙金巨.行政事业单位全面预算管理之我见[J].审计与理财，2007年4月