新制度主义视角下劳教制度的变迁

释启鹏（山西大学政治与公共管理学院，山西太原030006）



新制度主义视角下劳教制度的变迁

释启鹏
（山西大学政治与公共管理学院，山西太原030006）

摘要：劳动教养是我国一项特有的制度，产生于特定的历史环境，并发挥过一定的作用。但随着制度环境的改变，劳教制度的内在矛盾愈加突出，制度绩效低下受到多方的指责。然而，历史节点的选择导致的路径依赖与制度粘性使得这一制度延续了半个世纪。文章以新制度主义的视角，考察劳教制度的历史与面临的问题，分析劳教制度的变迁脉络以及制度何以最终废止。

关键词：劳动教养；路径依赖；观念；制度变迁

2013年11月15日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度；2013年12月28日，全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，这意味着实施了五十多年的劳教制度被依法废止。劳动教养作为阶级斗争年代的遗留制，在民主法制日益健全的今天饱受质疑和批判。那么，为什么这项制度会延续半个多世纪？又是怎样废止的？运用新制度主义研究范式，或许会给出一个比较有解释力的答案。

一、历史脉络与现实问题

历史在制度演化的过程是很重要的，通过历史的回溯有利于理解制度的产生及性质。劳动教养是我国自前苏联引入的一项制度，其建立的初衷是为了肃清建国初期的各类反革命行为，但在几十年的实践中却形成了地地道道的“中国特色”。1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，其中第6条将劳动教养定义为一种对“这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或立功而应继续留用的以外，不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业”的人员的处置措施；1956年1月，中共中央再次发布了《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》，集中阐述了劳教制度集中管制教育的目标及宗旨。之后随着“反右”的扩大化，到了1957年全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》将劳教对象扩大至右派分子，同时劳教制度兼具了“安置就业”的功能，当时全国有55万余人被划为“右派”，他们中有48万左右的人被强制送到各地劳教农场进行劳教。到1960年全国被劳教人数达到了历史最高峰，共计49万9千余人。由于劳教制度诞生于特殊的时代背景，所以其自身不可避免留有阶级斗争的烙印。

到了“文革”时，“公检法”被砸烂，劳教制度也相应停止，劳教场所被“牛棚”替代。十一届三中全会之后，国家对各项工作进行了恢复调整，1979年国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》，并将1957年的《决定》重新实施。1982年1月，国务院转发了由公安部制订的《劳动教养试行办法》，其中的第2条规定“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。这是改革开放后对劳教制度的首次定义，同时“行政处罚”也成为关于劳教性质的普遍说法。然而，在《中华人民共和国行政处罚法》中却未见劳动教养的相关规定，即使是最严厉的行政处罚行政拘留，拘留期最多也不过15天，但劳教却可以最多四年。如此也就产生了一个悖论：目的在于教育那些“不够判刑的人员”的劳教制度对于人们自由的剥夺期限已然超过了短期有期徒刑（三年以下），并且劳教制度不存在缓刑，由此便出现了“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的怪相。据此，也有人认为劳教制度的性质是介于治安管理处罚和行政处罚之间的特殊措施，兼具行政处罚和刑事处罚的双重特性［1］。

劳教制度的性质定位、施用对象以及制度自身的目的都是随着时代改变，从建国初期肃清反革命、反右再至改革开放后加强治安乃至成为截访、惩戒信访的手段，这项可以剥夺人身自由的制度始终游离于正式法律之外。劳教制度可谓一项复杂的体系，几十年来这个体系不断得到扩充，1986年的《治安管理处罚条例》，1990年《关于禁毒的决定》，1991年《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等法规将更多的人纳入了劳动教养的范畴。截止2008年底，我国共有劳动教养管理所350个，在所劳教人员16万人。“地痞”、“流氓”、“恶霸”都会是劳教的对象；“组织卖淫嫖娼”、“扰乱公共秩序”、“吸毒”乃至“倒卖车票”都能成为劳教的理由。在此过程中，行政机关擅自扩权、自由裁量权膨胀，许多检察院不批捕或退侦的案件、证据不足超期羁押案件，都可以转为劳教，这也造成了劳教成为很多冤假错案的温床。据此许多法学界人士认为劳教制度与我国现行法律规范存在严重冲突。根据我国现行《宪法》第37条规，“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”；《立法法》第8条规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和只能制定法律处罚”。劳动教养仅有公安机关便可执行，且自身仅以行政规章作为制度依托，显然与《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》相抵触，同时与我国签署的《公民权利与政治权利国际公约》的精神、原则相违背。

随着公民的维权意识进一步增长，公民政治参与和权益诉求更加强烈，劳教制度成为地方政府肆意拦截访民、打击报复的手段，近来曝光的诸如“上访妈妈”被无情劳教等事件更是将这项制度推到风口浪尖。加之劳教制度自身的不合理、不合法的性质，导致了该制度愈加受到了广泛诟病。

二、路径依赖与制度粘性

既然劳教制度受到如此抨击，那么它是如何直到今天才得以废止呢？一个最直观的答案就是，劳教制度可以发挥“快”和“狠”的优势，在政治运动或者“严打”的背景下，“打击犯罪分子嚣张气焰”，从而以高压手段短时间内维护社会治安。然而对于任何政策的评价都应该放置于特定的历史语境下解读而不能单纯的“文本主义”。在传统的社会主义时代，中国政府的管理能力因为政治原因而受到侵蚀，在当时的政治权力结构下，不能通过开发组织管理能力来提高管理效率，唯一的途径就是通过政治动员手段，以运动的方式来弥补组织管理能力不足［2］。相较于通过法律程序判刑，运动治理下劳教制度的效果是明显的，能够短时间内稳定社会秩序并为经济复苏提供条件。劳动教养无需涉及其他部门，操作简便，执行迅速，只需要公安机关决定即可执行。依照法律程序对嫌疑人进行逮捕，通常需要涉及行政机关、司法机关多个机构，履行相当的程序，时间跨度大，同时受到各方的监督制约阻力也较大。相较而言，单以治安威慑能力的维度上考察，劳教制度在节约运行费用、发挥制度优势是显而易见的。

然而，根据新制度主义的观点，在某历史进程的关键时刻一旦做出了制度选择，该事件将影响其后发生的一系列事件，这也就是所谓的“路径依赖”。路径依赖意味着“一旦一个国家或地区沿一种轨迹开始发展，改变发展道路的成本非常高，尽管存在着其他道路的选择，但是已经建立的制度会改变对初始选择的改变。”［3］制度属性与特殊的初始制度环境有着密切联系，任何制度都有其自身的历史根源并且制约着对未来的选择。1957年全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》是在“反右”的背景下出台的，这也就不可避免的留下了阶级斗争的历史烙印。1979年这项《决定》得以恢复，劳动教养先于《刑法》出台的时间序列、加之随后各项补充性的各种条例，使得劳动教养制度在实践中得到强化并游离于正式法规。即便是谋求改进，博弈参与人每次变更其战略时总是以现有的特定战略为基础，进而选择相对的最佳战略集合［4］。制度的某些特性在长期的发展演变中不断积累，政治生活的高度稳定性为路径依赖不断强化进而形成了制度粘性。

制度粘性的产生，一方面源自路径依赖效应，同时也是作为制度供给者的国家不愿寻求改变的结果。制度供给虽然也是在制度成本和制度效益分析的基础上决定的，但所依据的不是制度的社会成本和社会效益，而是制度的变革成本［5］。也就是说，不同于制度需求方将制度的社会效益作为优先选择，制度供给方是将制度之于统治者的个体效益放在了第一位，即诺思所说的通过界定产权而使得“租金最大化”。然而，维护社会稳定和增加政权合法性同样是国家的目的所在。合法性的增强可以带来给政权稳固。然而，这两个目的在某些时候不见得趋于一致。大多数情况下，“短视”的统治者往往选择了国家的暂时性稳定，以此为优先选择可能导致既定制度缺乏合法性依据。当然，国家也会意识到如果这对矛盾长期存在必然危及政权，故国家会主动对制度进行调整。因此，国家也会通过小修小补，使得这项制度在不同的历史时期展现不同的面目。但是，劳教制度涉及人员众多，体系复杂，从根本上的变革，数以万计的人如何安置，劳教人员会不会带来治安隐患，如何保证地方政府对“扰乱分子”的强大威慑……如此众多的问题，在国家法律体系尚不健全、社会治安有待提高、国内国际压力巨大背景下是不愿意付出更多的成本进行制度重构。况且，推行一项新制度安排的预期边际收益要等于或大于统治者的预期边际费用［6］。除了新制度的建设费用和启动成本，旧制度的清除费用、对制度变迁阻力清除的费用、制度变革造成的损失同样也会增加制度变迁的难度，并且这种难度是很难预期的。

但当社会稳定和合法性认同出现矛盾时，国家必须做出选择，因为合法性的丧失将会带来国家秩序更大的混乱。于是，国家需求一种持续有效的保障手段，很长一段时间，意识形态在维护制度稳固的方面起到了重要作用。通过政治社会化和再教育，思想、文化已经成为非正式制度深刻地影响了制度变迁。例如建国之初的很长时间，对“地富反右坏”的批斗大会屡见不鲜，乃至“文革”时期人身自由得不到丝毫保障；虽然改革开放之后这种情形有所缓解，但直到上世纪九十年代，“游街”、“公审”或者是犯罪分子“现身说法”的公开演讲屡见不鲜。不得不承认，这是对人权的轻视，然而当时的人们却对此习以为常。阶级对立的观点强化了中国悠久的封建刑罚思想，中国传统的封建刑罚观念对“作奸犯科”零容忍与“不杀不足以平民愤”的观念得到放大。建国之后国家权力渗透到了社会生活的方方面面，无处不在的强制性政治生活使行为者的服从变成习惯，习惯性服从具有了所谓政治合法性色彩。所以，政治合法性并不简单地意味着行为者自愿服从，而是不得不服从，长久以往就成为习惯［7］。在“无产阶级专政”理念下社会化的人，对相关的制度久而久之便采取了认同的态度。这也就不难解释在劳动教养制度更加混乱的上世纪，媒体依旧乐于报道劳教场所成为“重新做人”的道德典范。

三、制度变迁中的观念与关节点决策

固然存在路径依赖与制度粘性，劳教制度终归还是走进了历史。制度又是何以变迁的？马克思主义认为矛盾是事物发展的源泉和动力。在制度变迁的层面，制度供给和制度需求的矛盾，及国家与公众之间的矛盾，确实是推动制度变迁的原动力。其实，制度在建立之初都是具有矛盾的，这是因为制度供给与制度需求本身存在的张力所决定的。张曙光认为，制度的变革源于制度的非均衡，制度的社会成本和社会效益与个别成本和个别效益之间存在着差异和矛盾，这种内在矛盾导致了制度的非均衡进而引发制度变革［5］。但在制度形成之初，制度的内在矛盾并没有完全显露，况且某项制度的制定很大程度上设定在特殊的历史情境，因此制度运行的阻力较小、成本较低、收益较大。但随着制度环境的改变，制度运行成本逐渐增大，而且制度供给者追求个体效益与制度需求者谋求整体效益的矛盾更加突出。

制度非均衡与制度供给、制度需求之间的矛盾阐明了制度变迁的内在机制，然而，从实际上看，近些年劳教制度本身的运行模式较之于高度集中的计划经济时期客观上来说更“人性”一些。与屡屡曝光的恶性劳教案件相比，历次严打活动波及范围之广、涉及人数之多乃至冤案错案更加触目惊心，然而那时却很少有对于劳教制度的指责，甚至对一些小偷小摸、“流氓犯”都会发出“不杀不足以平民愤”的声讨。制度设计上的缓和为何却带来了更加强烈的指责，这种情况下制度供给者和需求者之间的张力为何愈加扩大？不可忽视的是，随着改革开放的进一步深入，经济结构、社会主体发生改变使得保障的传统意识形态经历了祛魅和重建之后，制度环境的改变使得作为制度合法性保障的意识形态功能弱化，非正式制度失去了原有的约束能力，公民逐渐开始拷问制度的正义要素。

国家要想有序运行，必须需要满足基本的正义。正义是社会制度的首要价值，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要他们不正义，就必须加以改造或废除［8］。然而正义的概念毕竟来自主观，同一件事务在不同的历史情境下或许会有不同的判定。随着国家治理能力的提高和民主法制意识的不断增强，曾经的“公审”、“游街”、“集体枪决”等现象到了二十一世纪已经基本消失了。毕竟，在转型过程中的中国，运动式治理中的核心要素——政治动员与意识形态宣传都是国家治理能力欠发展的基本前提下，对国家治理能力的外部救济和边际补救措施［9］。改革开放三十多年，根本的政治制度基本没有发生改变，但是具体的制度安排和治理结构却发生了显著变化。因此，制度安排的变革显然不是由制度结构变化而导致的，诸如民主、法治等新的思想观念在其中无疑起到了重要的作用。

新的观念固然能带来变化，甚至是利益结构的重大变革，但是观念的变化不一定立即导致政策的变化，观念成功引导制度变迁并成为制度的组成部分，还需要相应的条件或者因素［10］。很难说是公民的强烈制度需求激发了思想观念的改变还是思想观念形塑了新的制度需求，应该说，这两项是相互促进的。在回溯劳教历史，我们发现建立观念的革新是一个不断积累不断渗透的过程。但不得不承认，在特定时刻国家对于某些事件的态度对路径的发展起到了关键性的影响，在历史节点上国家的决策为观念发挥重要作用提供了契机。

近几年，“上访妈妈”唐慧事件、重庆大学生“村官”任建宇因言获罪被劳教事件的屡屡曝光，劳教制度再度成为众矢之的。如果是劳教制度在诞生、重建的两个节点决定了其的性质，并使得该制度如此坚固；那么，制度变迁过程中的关键决策则为制度的改变提供了契机。其实早在1996年，第八届全国人大四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，取消了收容审查制度；2003年6月22日，在沸沸扬扬的孙志刚案引来国内热烈讨论的背景下，国务院果断废除了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，这标志着以“治安”为主要目的的劳动教养进一步走向衰弱。作为时间序列里的偶然事件，“孙志刚案”的意义却是巨大的，它促发了之后以个案推动为显著特征的司法改革反应序列。国家在案件发生之后做出的重大决策（废除一项现行法规），实质上是以否定行为验证了流行观念的合理性，并表达了国家对于制度变迁的诉求。可见，在某些重大案件的历史节点处，国家的态度对案件背后涉及的制度安排产生了深远的影响。

与此同时，历史节点的决策使得被验证了的观念得到普及。如在孙志刚案之后，“违宪”的概念从法学家的视野扩至了普通人，对很多习以为常的制度，我们也会开始思考是否合乎《宪法》。这对公民民主法治观念的深化提供了有利条件，这不仅改变了政治生态，甚至影响了公民文化。思想观念促成了历史节点上国家的决策；而这个节点对产生的观念的说服力赢得了广泛支持，观念影响和个案推动终于对制度结构对制度安排产生重要影响，另一条路径上的报酬递增为劳教制度最终走向终结积蓄了能量。

劳教制度终于废止，但对于整个体系的改革却只是迈出了第一步。正如人们讨论劳动教养存废时所提出的疑问，如何避免制度的真空而增加社会不稳定因素，依旧是执政者应该不断探索的课题。然而正所谓“不破不立”，一项绩效低下的制度的存在只会给国家的运行付出更大的成本。劳教制度的废止，很大意义在于它昭示了民主法治在现代化进程中又一次迈进。正如本文一直强调的观念、历史节点与路径依赖，当某个特殊的历史节点上正确的观念做出了选择之后，历史路径将沿着一个报酬递增的“正反馈”方向前进。况且，具有自主性的国家是具有学习能力的，它是可以在实践中使得制度得到修正与改进。

参考文献

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［5］张曙光.论制度均衡和制度变革［J］.经济研究，1992，（6）：30-36.

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［11］杨光斌.政治变迁中的国家与制度［M］.北京：中央编译出版社，2011：145

The Change of Reeducation Through Labor System from the Perspective of New Institutionalism

SHI Qi-peng

（School of Politics and Pulic Administration，Shanxi University，Taiyuan 030006, China）

Abstract：As an institution with Chinese characteristics which originated from specific historical environment，reeducation through labor system played an important role.With the change of the circumstance of the institu⁃tion，however，the low performance of reeducation through labor system has been criticized by many walks of life while this system affected by the critical juncture that results in path dependence has lasted over half of a century. According to the history and problems confronted by reeducation through labor system，this paper，from the perspective of new institutionalism，is to analyse the change of reeducation through labor system and the reason why this institution was abolished in the end. In rural areas presently，the construction of public facilities funded by the fiscal transfer payment mainly adopts a governance model which is called as project system. However，the conventional governance model of project system doesn’t leave enough space and opportunities for the villagers’participation，thus constraining and weakening the commonwealth performance of the construction of rural public facilities. In view of this，Anhui province is trying to reform the project system through introducing the villagers to participate in the process of governance of projects system on the village-level public facilities，on the one hand，establishing multi-dimensional villagers’participation mechanisms such as self-choosing，self-construction，self-management，self-using，on the other hand，prompting the government's role transforming from the executive manager to regulatory and servicing manager. Through the grass-roots pilot implementation，this reform has shown efficiency to improve the performance of the construction of the rural public facilities in many dimensions，and to promote the rural areas to achieve "participatory" development. But the result of the pilot implementation also illustrated that Anhui reform should be improved and innovated in the systems and procedures continually so as to be implemented in more extensive rural areas.

Keywords:reeducation through labor system; historical juncture; path dependence; ideas; institutional change public facilities; project system; multi-dimensional participation; pilot implementation

［责任编辑：胡亭亭］

［责任编辑：欧世平］

Project Governance, Participation of Villagers and Rural Public Facilities Construction
—Based on Research on Project Governance Reform Pilot in County N Anhui Province

LI Bin

（School of Sociology and Political Science, Anhui University, Hefei 230601, China）

作者简介：释启鹏（1993-），男，山东邹平人。研究方向：政治学理论，比较政治发展。

收稿日期：2014-03-29

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2015.01.016

文章编号：1674-8638（2015）01-0093-05

文献标志码：A

中图分类号：D926.8