我国少数民族研究生招生优惠政策研究——基于利益相关者理论视角

洪 雷

（中南民族大学 研究生院，湖北·武汉 430074）

一、引言

在全国研究生招生录取工作中对少数民族地区的少数民族群体和涉及少数民族地区工作的部分汉族群体实施了相应的优惠政策，即“我国少数民族研究生招生优惠政策”。[1]目前，存在三种类别的考生可获取该项“优惠政策”：报名点在边远省份地区招考单位的少数民族应届本科生；工作单位在国务院认定的民族自治地区，并报考原单位定向或委培的少数民族在职人员；报考“少数民族高层次骨干人才培养计划”的考生。根据考生的民族身份和民族区域的相连性，将前两种类别的考试政策简称为“双少政策”，把“双少政策”与“少数民族高层次骨干人才培养计划”统称为“我国少数民族研究生招生优惠政策”。

优惠政策的利益相关者有导师、研究生、管理人员，政府、校友、捐助者、大众、媒体、企业界、银行等。以往研究中定义的利益相关者仍不够健全，按照米切尔和胡赤第的分类方式能够找出各利益相关者和优惠政策的相关度，但无法了解各利益相关者之间的联系。通过何云景与高伟的研究手段可以了解利益相关者之间的联系，但无法找出他们在优惠政策中的相对地位。因此，笔者将综合这两类手段，从资源流向的角度展开研究，将人力和财力资源分开讨论，按照利益相关者在培养及科研体系内的不同功能，将其划分成优惠政策资源投入者、受益者及执行者，进而探讨这些利益相关者的利益诉求和表现形式。

二、优惠政策利益相关者的利益诉求与利益冲突

（一）优惠政策利益相关者的利益诉求

1．举办者：中央政府的利益诉求

中央政府无论是出于意识形态的考虑，还是根据民族地区的经济发展和社会稳定的要求，又或是有必要促进社会流动，均是一个基于政治考虑因素的执政意识。优惠政策的每一个改革均有深刻的历史背景，即现行优惠政策的功能同国家社会、经济和国际竞争需要不相符合等原因。从经济、政治和文化因素出发，以促进优惠政策改革的逐步前进，具有明显的政治性质。在每次改革中，尽管中央政府始终以利益调和的身份出现，但毕竟它是总体原则的制定者。在中央政府研究规则的改变致使成本变化和预期回报的基础上，往往通过政策调整，关注国家稳定，履行其对少数民族享受高等教育权的承诺，促进教育公平和正义，其目的是为了维护自己的道德形象。所以，中央政府的政治利益和道德利益是优惠政策中的主要价值选择。

2．教育者：招生单位高校的利益诉求

高校不是一个纯粹的商品生产部门，而是一个文化机构，其生存不仅需要经济的支持，而且还需要履行民族文化教育机构的基本职责：通过培养少数民族人才来传递、运用和创新知识。高校追求经济效益应在少数民族人才培养基础上进行。知识应用和创新能力占优的高校将获得更好的社会声誉，同时也将获得更多的财政援助来自政府和社会；而相反就会陷入生存危机。尽管运用知识和创新能力对于高校来说取决于许多因素，但少数民族新生自身的知识素养、储备水平和其他素质的优劣也是一个重要的原因，其重要性甚至不输于教师素质。因而高校普遍注重生源质量，从2014级新生（硕博士）开始，研究生教育实施收费制度，为应对这种变革，高校均采取了相应的奖助政策吸引各类优质生源，享受优惠政策的学生也被纳入到奖助政策的受益范围，设立了生源地、民族类、学业及国家奖助学金等一系列研究生奖助学金用于吸纳优质生源报考。

可见，高校期望优惠政策确保招生规模以此获取适切的经济效益，并吸收符合学校发展要求的少数民族研究生以提高他们的知识创新能力，而且获得更好的社会声誉，奠定其存在的合法性基础。因而，在优惠政策变革过程中，高校的知识和经济利益是其核心利益。

3．受教育者：少数民族研究生的利益诉求

经济利益在现代社会中的基础性作用，是人类行为的物质基础。可以说，正是因为追求经济利益的欲望，刺激少数民族考生多年寒窗苦读，参加优惠政策的选拔。高等教育的特殊功能让人们接受教育后，能够提高其知识技能和素质涵养，这是构成现代人力资本的一个必要条件。所以，高等教育可以为个人在人才市场找到理想工作提供知识和智力保障，扩大个人的竞争优势，从而获取个人经济利益的回报。可见经济收益是少数民族研究生参加优惠政策选拔的第一驱动力。

少数民族考生参加优惠政策选拔的第二驱动力是以个人社会地位为主体的社会利益。目前民族地区劳动力市场最明显的特征是供小于求，特别是硕博士高层次骨干人才的严重短缺掣肘着地方经济建设和社会发展。使少数民族学生的就业和职业选择面临越来越多的机会，高职位、高收入的工作竞争非常激烈。如此，用人单位具有比求职者更多的选择空间。他们越来越注重求职者的学历，学历标准已然成为一个影响学生就业的重要价值标准。

4．需求方：社会的利益诉求

社会对少数民族研究生教育的利益诉求表现在对高层次骨干人才及科研成果的需求。民族地区一般的企事业单位，其需求主要是可以为本单位提供长期服务的高层次人才，因此一些单位委托高校培养它们已经聘请的工作人员，[2]获得文凭后回原单位服务，学费由委培单位支付，进而获得一支高素质的员工队伍，但问题是它们是否投入全部的培养费用。

科研院所和高校，它们也是研究生招生培养单位，其利益诉求便是招收顶尖人才（长期的人力资源），录取更多更好的具备科研能力的研究生（短期的人力资源）。因研究生的双重作用（受教育者及初级科研人力资源），在研招中它们不仅考虑研究生的科研能力，还要考虑教育公平的因素，所以科研系统在初期对研究生的有效人力资源提供投入是有限的，少数民族研究生仍主要依赖于国家培养系统的投入。目前的问题是，科研系统的投入同一个研究生在科研系统内的贡献率是否能对应。

社会捐助者，无论是否校友，都能认可少数民族研究生教育的价值，这些利益相关者的利益诉求是通过投入教育而获取更好的声誉。

（二）优惠政策利益相关者冲突表现及原因

1．招生公权力属性和行使者的个体利益矛盾导致的冲突

从优惠政策权力来源看，招生权受《宪法》、《高等教育法》、《中华人民共和国民族区域自治法》的保障，其目的是保证国家和社会的公众利益，保障高校挑选优秀的学生，维持公平、公正、正义的招生考试领域。让民族考生获得平等的教育机会，使优秀人才接受教育的一类公权力的实现。从公立大学招考情况来看，政府和教育行政部门的强势介入，一直把招生视为被公众赋予的权力，由各级行政主管部门和部分学术人员控制，招生权作为行政主导选择权的性质已是常态。

一来少数民族的利益同招生权息息相关，权力的公共性要求执行者使用手中控制的权力维护公平和公正的社会选拔，保证有能力的学生得到研究生教育的机会；另外招生权又与具体管理机构所涉及群体的利益及执行者的个人利益密切相关，这让被赋予招生权的团体或个人，总是面临着诱惑，滥用职权谋取私利。如招生部门个别管理人员会使用权力收受贿赂，个别导师同样会有意识地招收可以给其带来经济和社会效益的民族精英阶层考生，在寻找个人利益最大化的过程中，屈从于既得利益或者是利益群体，使政策失效，更甚的是阻碍政策的改革和发展。

2．各利益相关者招生权缺乏明晰的界定导致的冲突

招生权是一个多主体拥有的公权力，但招生权的执行过程总是通过组织或个人的身份来实现。表现为一系列的岗位和职责，最终掌握这些岗位和职责的是国家和省级考试机构（招办）、招生单位和导师。在招生资源分配及共享招生权的过程中，难以明确界定不同利益相关者的权力范围和作用程度，当国家权力介入太多，排斥、干预学校招生权的决策和执行，或是导师学术人员权力影响行政机关和招生人员根据必要的优惠政策来处理问题时，均会带来各利益相关者的激烈冲突。

如果政策没有规范招生制度并对利益相关者权力大小采取有效的限制，在招生管理领域内权力范畴和边界将由于这些权利主体的多元性和界定不明确性带来很多的模糊性，一旦边界被逾越，将会出现各利益相关者滥用招生权，致使设计失准、管理失常，严重妨碍优惠政策的运行和变革。

3．权力结构的不一致和差异产生的冲突

政府在少数民族招生过程中占据了教育资源分配的主导地位，招生专业、计划、资格等是其控制高等教育的主要手段。虽然民族教育以为民族地区经济社会发展培养人才为办学宗旨，但总体看来，高校实现其利益诉求是基于政府赋予的政策环境下。研究生教育资源配置政府处于顶层设计地位，使政府掌握着过大的关键权力，而让招生单位和学术群体屈居被调控地位的从属特色过于强烈。

招生单位学术组织及导师的利益诉求追求的是学术平等，推崇学术造诣深、有影响力的学术权威。学术组织成员营运学术权威，以学术自由和学术自治为导向，他们彼此相对独立，各自运作相关科研领域的各类科研工作，具备了大幅度的自由，成员不会按照行政人员的指令去运作，而是依据自身的科研思维和研判实施教研。他们并非一个由上级分配权力的科层等级制度，而是根据科学界的规范来划定利益。

各利益相关者的权力结构的不一致及差异，使其难以辨认平衡各方利益，很难控制越界权力的行为，这就将导致利益冲突。

4．利益表达机会差异致使信息不一致和理念的冲突

少数民族研究生招生体系由各方利益相关者组成，但不同利益相关者的地位和作用不同，有主次之分。中央政府的绝对权力地位，致使其无法脱离调控和干预的本质，在研招体系内的行政权力拥有主导作用。中央政府各个职能部门依据各自的权力范畴，采用制定一系列的行为标准的手段表达自身的利益诉求，为招生单位及民族考生等利益群体制定活动范畴和约束权力的行为手段。附属性的赋予了招生单位、学术组织及考生限定的权力。学术组织、考生和各个职能部门产生联系时体现出明显的义务比权力大的特点，研招政策制定过程一般未将学术组织纳入范畴，而考生往往处于被调控的附属角色，导致学术组织和考生失去表达自身利益诉求的机会，出现了各利益相关者对重要考试信息知晓不一的现象，学术组织和考生对优惠政策的程序理解不全，并让各利益相关者的招生理念和价值观发生冲突。

三、优惠政策利益相关者利益均衡的作用分析

（一）优惠政策对利益相关者的约束作用

政策对利益相关者是一种行为标准，其功能主要包含利益相关者行为本身及利益相关者之间形成的关系。[3]究其行为本身，政策的功能主要是作为约束体系，即限制和保护。限制即明确利益相关者行为活动的界限，确定其利益诉求的选择范围。一旦越界，都将受到惩罚，确保享其权力的同时也须履其义务。保护即防止其利益遭受侵犯，确保履其义务的同时享其权力。

优惠政策的利益基础确定了其内在约束。研究生教育资源稀缺，如果没有明确的政策约束，个人力量不足以保护自身利益免受损害，也难以担保其他利益相关者不损害他人实现自身利益。优惠政策的约束功能包括限制及保护。限制即明确界定招生资源分配和共享权力中，各利益相关者具有不同的权力区域，确保谁有资格招、招什么样的人、如何招等问题。如建立招生监督和投诉制度，将监督权倾斜给考生和社会，限制个人、导师利益群体等利己行为，达到公正要求，更好地发挥协调，避免利益冲突；保护即防止主体权力遭受破坏，确保履其义务的同时享其权力。如确保生源质量、机会公平、正常研招等。只有如此发挥优惠政策的约束功能，才能使政府、社会、招生管理人员、导师和考生产生所需的安全性和预期性，减少机会主义招生行为。

（二）优惠政策对利益相关者的激励作用

优惠政策的激励作用面向的是利益相关者之间的关系，同样包含两个方面：合作与竞争。竞争是鼓励利益相关者的自身利益、追求利润的行为活动，用来激励利益相关者的创造力、积极性和潜力；合作是指导和帮助利益相关者之间建构一种长期的良性互动关系，推动社会实现利益诉求。[4]政策激励下竞争与合作是不可或缺的，竞争是合作中的竞争，合作是竞争中的合作。只有竞争与合作辩证统一，才能使利益相关者之间产生良性互动模式。

研招中不同利益相关者的竞争，是一种政策执行过程中鼓励高校、导师和考生追求自身利益的行为。如增加招生制度设计填报志愿，增加竞争机会，让更多的学生获得选择的权利，让导师和学生建立双选机制，激发考生报考积极性，降低考研成本，同时扩大导师的选择范围，增加选拔满意学生的可能性；再次，建立一种有竞争力的招生资源分配机制，[5]一来招生名额倾向于培养水平高、科研活跃的导师，另外鼓励高校将更多的资源投入到培养成效显著民族地区切实所需的卓越学科，支持重点学科、应用学科、交叉学科和新兴学科的建设和发展。

招生政策的合作是通过政策的合作与经营，促进政府部门和高校、导师、学生、社会市场形成及维持良好的互动关系，在现存的教育资源中，使招生工作更加高效，让全社会的招生利益得以实现，确保改善高层次骨干创新型人才政策的有效性和提高社会获得研究生教育稀缺资源机会公平之间维持良好的平衡。合作更是为了激发利益相关者发挥主观能动性，优化决策规划、招生、考试、录取等环节的权力和资源分配，减少招生活动成本和资源浪费，节约管理成本。

[1]杨玉兰.我国少数民族研究生招生政策的实践与改革[J].学位与研究生教育，2013，(03).

[2]教育部高校学生司.1977—2003年全国研究生招生工作文件选编[Z].北京：北京航空航天大学出版社，2004：2.

[3]盛 洪.为什么制度重要[M].郑州：郑州大学出版社，2004：64.

[4]张俊宗.现代大学制度高等教育改革与发展的时代回应[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[5]王红梅，刘 洋.贵州民族教育转型的困境与对策[J].贵州民族研究，2012，(12).