从克服外部性的视角探究水土保持的国家补偿法律机制

王 磊

1978年改革开放至今，我国经济的年均增长率超过9%，2013年，我国的国内生产总值已达90386.6亿美元，位居世界第二。与此同时，我国水土流失及由此带来的环境问题也日益严峻，据估算，由于环境问题带来的年经济损失约为860.2-4498.6亿元，平均占GDP的8%-13%。面对触目惊心的水土流失，近10年来，中国政府采取了退牧还草、退耕还林、土地复垦等措施，实施了青海三江源自然保护区、京津风沙源治理工程等重大生态保护工程，有力地缓解了生态破坏加剧的趋势。但是，这些措施大部分属于周期性工程，局限于发生问题后的应急补救性措施，具有明显的临时性，缺乏长期性、稳定性和可持续性。

1. 现有水土保持效益分析探析

出现此种问题的原因在于仅从保护和管理的视角分析水土保持的效益，忽视了其本质，也没有深入探究其来源。此研究思路只是依据水土保持带来的环境利益所表现出来的 “非排他性”和“非竞争性”消费特征,就片面的认为水土保持的结果完全是公共物品。既然如此，按照公共物品的使用逻辑,人们可以无代价的“搭便车”享用水土保持后的生态环境，无需关注其数量和补偿。事实上，这种认识与公共经济学中的公共物品理论相悖：公共物品是指应该由政府提供的物品。当我们承认水土保持的独立性时，就会产生新的疑问:如何定位水土保持的创造者和受益者？如何补偿其创造者？如何确定补偿的数量和主体？对经济学的逻辑探索和思考这些问题，构成本文的研究思路和行文脉络。

国际上关于水土保持国家补偿的研究大约产生于20世纪50年代。起初，这类研究以政策或者交易手段的形式呈现，通常被定义为“生态补偿”或者“生态付费”。例如：美国建立的湿地保护方案，哥斯达黎加水土保持计划以及国际碳补偿市场等。国内关于这一问题的理论研究起源于20世纪80年代，真正用于指导实践大约是本世纪近十几年的事情。从目前的研究状况和发展趋势来看，在理论及实务界已经达成的共识有：水土保持的国家补偿是指“国家与社会主体之间约定对破坏水土的行为主体收费，并通过补偿性惠益措施将征收的费用转移给利益受损主体，补偿他们保护和管理水土的费用，最终达到水土保持的目的的过程”。从经济学理论上看，公共物品理论和外部性理论是研究这一问题的理论基础。基于目前的研究缺陷和我们面临的现实困境，本文将深入研究导致水土流失的深层原因和社会机理，探索如何从法律制度建设的视角上解决这些问题。

2. 国家法律补偿水土保持的经济学涵义

水土资源的“非竞争性”和“非排它性”特征决定了外部性理论在分析这一问题上的适应性。然而，现有研究往往混淆了经济内部性和外部性的概念，没有意识到那些没有表现出来的外部性成本或收益，违背了经济理论的固有逻辑,混淆了为规避负外部性设计的法律制度的有效性，很难达到保护经济关系的作用。

鉴于此，本文在定义国家法律补偿水土保持的概念时，建立在细分公共物品的前提下，严格界定水土保持的哪些问题属于纯粹公共物品领域，哪些领域属于准公共物品领域。在此基础上，区分补偿主体，对于纯粹公共物品,以国家补偿为主,对于准公共物品，主要由确定的受益人承担补偿主体。最后，考虑补偿主体的广泛性,区分水土保持本身涉及的生态补偿与行政补偿，创新性的建立新型的补偿法律制度。本文对国家水土保持补偿的法律制度定义可以拆解为以下几个要素:第一，法律关系的实质是环境正外部性补偿关系。第二，法律关系主体具有广泛性，以国家补偿为主，包括社会组织、地方政府、企事业单位以及公民个体等。第三，法律关系的客体与建设成本不一致，是基于环境正外部性条件下的生态效益。

3. 水土问题的外部性分析

作为一个经济学概念，外部性可以理解为市场失灵的一种。它表示经济主体与其所处的外部环境发生的一系列关系，表现为市场价格没有真实反映生产的边际成本。用函数可以将其表述为： Qi=fi(xi，ej)。 其中，Qi代表第 i个生产者的产量，xi代表i所能控制的向量，ej代表其他j生产者能够控制的向量。

水土作为一种资产,包含自然资源形态的资产和人类修复、还原形成的资产。前者涉及资源使用费的问题,后者才涉及补偿问题；外部性理论的根本在于揭示水土保持形成的利益根源。本文研究时使用的外部性理论可以从以下视角解释水土保持问题：第一，界定与水土保持和破坏行为有关的个体之间的外部性。第二，解释当成本和收益受到外部性影响时发生的扭曲。第三，从交易成本和决策成本两个视角阐释外部性问题。

综上所述，本研究的外部性理论可以归纳为在从事与水土有关的经济活动时产生的危害或利益，这种危害或利益尚未得到市场的认可，是市场低效率或无效率的表现。用数学公式可以表达为：Ui=Ui（x1，x2……xn，Y）。其中，Ui表示i 的个人效用，（x1，x2……xn)代表 i所能控制的一系列活动，Y则是i以外的人所能控制的行为或者活动。也就是说，只要生产函数或者效用函数包含的变量在本人或本厂商控制的范围外，即存在外部性。具体表现为经济中个体和厂商之间的所有依赖关系。

4. 我国水土资源领域的外部性表现及其原因

在水土资源领域的外部性存在时,受益部门并未支付其受益对应的价格,受损部门也没有得到应有的补偿，这种情况下，产权关系被扭曲。当经济性影响和非经济性影响不一致时，产权关系失去平衡。基于水土资源领域的特殊性,其经济性影响一般会大于非经济性影响，也就是说，此领域的产权主体更容易遭受产权损害。

外部性最大的表现在于移林毁草开荒和陆坡地种植等不合理的土地利用,造成大量水土流失，导致了洪水泛滥的非经济效应。首先，滥砍滥伐树木，破坏了森林的调节径流和拦截降水功能，导致人工林蓄水固土能力差，无法避免降雨再分配。其次，片面强调以粮为纲，不合理的耕作导致过高的区内垦殖率，导致中下游的淤积和洪水容量的大大减少。再次，土壤侵蚀破坏了植被和土壤结构，导致土壤裸露,阻碍雨水渗入土壤水库,削弱了 “土壤水库”的调蓄作用，从而加剧了雨水的下泄。

从根本上说，水土资源问题的外部不经济可以归纳为两个原因：一是部分地区本身恶劣自然环境,使得人在与自然的关系中相对弱势。二是水土保持的经济性影响长期得不到合理弥补,为经济性制造者的自我救济行为产生导向性影响。

从现有的实践操作来看，无论是退耕还草，还是还林工程，现在国家主要以经济价值为补偿标准。而这样的补偿属于价值判断本身的误区。原因在于：首先，补偿范围仅限于工程项目内，过于狭窄，违背了公平、公正的原则,而且未被确认生态价值的非退耕地,发生新生态问题的概率更高。其次，补偿幅度偏小，实际补偿与应得补偿间存在较大差距。即便是退耕后收入增加，也是源于非农产业的增值。再次，补偿期限和退耕激励无法确定效果的持续性。交易价格取决于现行经济价值，小于农业生态价值,退耕户在发现新的非农高收入产业时，会放弃退耕行为，导致退耕过程中断。

5. 通过国家法律补偿保持水土的对策建议

解决和克服外部性的核心在于矫正资源配置中对帕累托最优的偏离和缓解日益严重的问题，确保社会成本或收益与私人成本或收益趋于一致。一般认为，政府干预克服外部性问题的方式经济手段、行政手段与法律手段。其中，法律手段的思路可以理解为:当前由于人们已处在法制社会,通过立法解决外部性问题,用法律武器来预防和补偿外部性的影响。

5.1 水土资源领域立法的价值分析:经济价值还是生态价值

首先，水土资源本身的生态价值远超过耕作带来的经济价值。此价值可以用以下假设衡量：不做任何水土保持工作的前提下，完全破坏水土后给全国带来的危害，由此带来的经济损失就可以视为是水土资源本身的生态价值。以1998年长江流域的特大洪水为例，那次洪水带来的直接经济损失大约为1600亿元人民币，如果再考虑洪水对人生活质量等方面的影响，其损失更是不计其数。而自2000年以来我国水土保持的经济成本年均12亿元，由此可见，水土保持的生态效益远大于经济效益。

5.2 建立国家补偿法律制度，从制度上保障水土资源不再流失。

本质上说，国家补偿法律制度克服水土资源问题的外部性手段。需要指出的是，鉴于水土资源问题不限于私权相互之间，应当突破实证法和传统理论对非经济性影响的偏重，突出公共性，从公共物品的角度避免“搭便车”消费，强调其外部经济性。

5.3 建立补偿发放机制，切实保障行为主体的利益。

立法的保障在于执行，物质基础是法律切实执行的物质基础，因此，通过国家法律补偿机制保护水土资源的前提是建立补偿发放机制，保障权利人的经济利益。首先,财政部门在特定的金融机构设置专门账户，划拨补偿款项。其次,补偿发放机构具体发放行为人的必要补偿数额，权利人向特定金融机构提供国家补偿额度确认书，领取补偿款项。再次，建立监督机制严防补偿发放阶段“渗、漏、滴、冒”等违法现象，杜绝金融机构假借管理费等成本支出加收手续费的行为。最后，为方便财务管理，补偿发放还应当设定期限限制,超过发放期限不领取补偿款的权利人，金融机构予以提存。