四川甘孜两河口水电站移民安置问题浅析

李科

（青海民族大学 公共管理学院，青海 西宁 810007）

两河口水电站位于四川甘孜藏族自治州雅江县境内的雅砻江干流，是我国大型水电能源基地雅砻江干流中游的“龙头”水库和金沙江主要支流的“控制性”水库梯级。其控制流域面积65857km2，心墙堆石坝最大坝高295m，坝址处多年平均流量670m3/s。水库正常蓄水位2865m，相应库容101.5亿m3，调节库容为65.6亿m3，具有多年调节能力。电站装机容量300万kW，多年平均年发电量为114.91亿kW·h，设计枯水年供水期（12月~翌年5月）平均出力113万kW。电站建设征地涉及甘孜州的雅江、道孚、理塘、新龙四县的20个乡，移民人口6287人（其中农业人口5819人、非农业人口468人）、各类房屋约125万m2、耕地4947.9亩、园地737.9亩、林地135085.8亩、草地19596.8亩，其它土地26721.83亩；需迁建集镇6座、寺庙4座、三级公路1.28km、四级公路190.19km；不涉及文物古迹，无重要压覆矿产。

1 移民特点

1.1 移民总数不多，但结构复杂

两河口水电站虽只有数千移民，且99.98%都是藏族，但其因历史和宗教信仰等因素，族群分支众多，生活习俗各异，甚至语言也不能相通（两河口电站水库主要支流——鲜水河淹没区8个乡镇，其中5个乡镇群众操的是“扎坝语”，与相邻的其他藏族群众都难以沟通，属“语言孤岛”），社会结构复杂。

1.2 移民文化水平偏低，改变原有生活方式难

全库区小学及以下共计5965人，占总人数的94.88%；初中284人，占4.52%；高中31人，占0.49%；大专及以上7人，占0.11%。移民绝大多数为小学及以下文化程度，仅能识别部分简单文字，很多不能书写自己的名字，社会网络关系多在本村比较封闭，对新鲜事物有天然的抵触情绪，接受缓慢，要使其改变原有的生产生活方式，难度非常大。

1.3 移民宗教信仰虔诚，相互影响较大

两河口水电站移民的主体是藏族。藏族是一个全民信教的民族，其所信奉的藏传佛教对其生产、生活产生着巨大的影响。建设征地区涉及教派众多，寺庙与信教群众之间产生相互影响。受极端宗教势力的影响，在个别地区甚至出现了信教群众唯寺庙（特别是活佛）意志是从的极端状况。因此，信仰教派的不同及信众与寺庙间的供养关系对移民安置影响较大，增加了移民搬迁的难度。

2 移民安置的特色做法

2.1 先移民，后建设

在移民安置规划审核通过后，电站项目申报核准前，经业主申请，省政府同意，先开展枢纽工程建设区（含防护工程）及围堰水位影响区移民搬迁安置实施工作——搬迁安置人口1283人，复建雅道路、雅新路和S217线部分路段，开展雅江县瓦多集镇新址、道孚县亚卓集镇新址和新龙县杜毕集中安置点三处示范工程的建设工作。根据审定的移民安置规划对所涉及移民按照“多不退少补”的原则进行先期补偿，得到了移民的广泛认可和积极配合，既有利于电站前期准备工作的顺利进行，又让移民生活得到保障，避免因临时安置而出现的不稳定因素。

2.2 妥善处理宗教设施补助补偿问题

经过电站业主方（库区四县人民政府）、投资方（雅砻江流域水电开发有限公司，以下称“雅砻江公司”）、设计方（成都勘测设计研究院）和监理方（北京勘测设计院两河口综合监理部）经过大量的走访调查，以及与民族宗教主管部门、库区乡镇人民政府、寺庙僧侣、移民代表等进行反复的座谈、协商，本着实事求是的原则，就宗教设施、特色建（构）筑物和特色装修装饰的补偿单价和计量标准达成了一致。同时，通过先试点，再推广的方式，确定了宗教活动点按分散三倍单价予以补偿，达到原规模恢复重建的目的，受到多方的肯定和一致好评。

2.3 让移民在参与中受益

库区四县引导成立了多家物流公司，将其区域范围内的货运卡车统一组织起来，规范运输行为、规范运价，积极参与到电站建设物流运输中去，使移民增添了一条稳定的收入来源。在库底清理中，经多方努力，将本应由库底清理公司负责实施的移民旧房拆除交由移民自己完成，验收合格后，由库底清理公司按标准将与移民结算。

3 移民安置中存在的问题

3.1 移民安置工作人员配备难以满足需要

库区四县扶贫和移民工作局（以下称“县局”，省、州对应称“省局”、“州局”）普遍只有十多名编制，且缺编现象严重。由于首次面对两河口电站这样大规模的移民安置，对相关政策和法律法规不熟悉，难以承担移民安置工作；临时抽调人员更没有相关经历和阅历，上岗前又都没有经过专门的培训（都是采用“老人”带“新人”的模式），且流动性又较大，移民安置工作的连续性大受影响，造成很多重复性工作和某些环节要件缺失，进而影响移民安置工作效率。

3.2 实物调查不严谨，为后续工作造成不便

3.2.1 调查不细致，造成核实难。例如，在人口调查过程中，调查人员没有完全依照移民身份证或户籍簿登记，多凭移民口述或大致印象记录，造成很多登记的名字与移民身份证或户籍簿不符，特别是重名的现象非常普遍，为后期实物指标核实造成很大的难度。

3.2.2 调查不深入，造成漏登漏统。由于种种原因调查时未予登记，调查后期又未作复查的情况，四县均不同程度存在。补登工作也因认定困难而进展缓慢。

3.2.3 部分已调查实物未被纳入补偿范围。移民对此既不理解，更不满意。

3.3 政策前后不一致，引致移民强烈抵触

前期对移民宣传的资金兑付政策是：自行购房7:3；自行建房3:3:3:1；投亲靠友5:5。而在最终却统一按3:3:3:1兑付。移民认为这是一种“官商勾结”侵犯移民权益的行径，极力抗议：一是拒绝签订搬迁安置补偿协议，拒绝领取补助补偿资金。二是以种种借口阻碍工程队正常施工。三是频繁变换安置方式。近四成移民安置方式发生了改变。

3.4 资金划拨程序繁琐，影响移民安置顺利推进

移民资金划拨的程序是雅砻江公司按计划划拨至省局，省局下拨至州局，州局下拨至县局，再由县局进行兑付。资金层层审批，程序太繁琐，一方面资金到位的周期太长（少则十天、半月，多则两、三月乃至更长）；另一方面数量得不到保证。由于资金到位情况的不确定性，基层在开展移民安置工作时不敢依照政策大胆的向移民作出承诺，很大程度上制约了移民安置工作的有序推进，影响了资金使用效益。

4 移民安置的建议

4.1 走移民安置专业化道路

鼓励和培育移民安置第三方专业组织，通过政府购买服务的形式，将移民安置相关具体事务交由其具体实施。发挥第三方专业组织人员优势、专业优势和智力优势的同时，进一步转变政府职能，使其能致力于政策研究、规则制定和组织协调，以通过更优的政务环境和其他公共产品服务。

4.2 提高移民的参与度

要让移民参与到水电开发和移民安置的全过程，充分征求其意见，并将其意见、诉求作为决策的重要依据。要坚持以人为本，发挥移民的主体作用，使其在水电开发和移民安置中得到实实在在的好处。要将移民支持不支持、满意不满意作为评判相关工作成效的关键指标。

4.3 简化资金拨付流程

计划内资金的拨付，投资方只需向省局和州（市）局备案；计划外资金的拨付，投资方和其他相关单位按权限履行审批、报备手续。资金由投资方直接拨付县局或其他相关单位，无需层层审批、层层划拨。为保障资金安全，要强化资金的定期检查和专项检查，加大对违规使用资金行为的处罚力度。

4.4 消除极端不良影响

境外分裂势力往往披着宗教的外衣，大肆鼓吹“忌杀生”，要求信众不种农作物、不饲养家禽、家畜，否则将犯忌永世不得超生。在宗教信仰虔诚的少数民族地区，要促进当地经济的发展，巩固移民安置的成果，一方面，要加大对群众的宣传教育力度，占领宣传的“主阵地”，使少数民族地区群众对事物能够有正确的判断能力；另一方面，要规范宗教活动行为，强化对寺庙和僧人的管理，杜绝借传经布道之名，行蛊惑人心之实。要加大对不法行为的打击力度。