时间风险的政策控制——以搬迁补偿为例*

赵春燕

(北京石油化工学院，北京 102617)

一、以往的观察视角

近些年来，城市化的迅速改造引起了社会身份的急剧变动与社会关系的巨大调整，同时也引起了一系列的社会问题。在这些问题之中，搬迁补偿应该说倍受关注。可以说，该类问题的有效解决不仅可以促进一个地区的城市化进程，还可以为今后的社会治理打好基础。不过，对于该问题目前尚没有形成规范有效的解决措施，甚至还没有找到合理的解决思路。以往的分析基本上延续着这样一条认识路径，即认为由于政府(或者开发商)与失地农民之间地位不对等可能引起补偿不足、补偿不公，由此引起农民的生存状况恶化或者精神上受歧视，最终带来情绪性不满。与此相对应，解决的措施便来自于一种规范化的视角，认为通过法律的制定或者改良，以及程序的控制，可以实现农民地位的改善。

但是，从实践调研的结果来看，事实并非如此简单。笔者近些年来跟踪调研了北京市D 区。D 区属于北京市传统上的农业区县，最近几年来，其城市化建设和产业转换速度不断加快，迅速进入了农村搬迁的高峰期。截至2012年底，全区共搬迁的村有123 个，涉及的搬迁村民超过10 万人。在D区大规模的搬迁过程中，补偿上的争议一般并不出现在当时，也就是说各村因为补偿费不同意而拒绝搬迁的钉子户都很少。当然，这里面不排除存在那种经基层组织干部动员之后签署搬迁协议的。但客观而言，当地近几年的搬迁补偿标准相对于全国大多数地区相对较高，基本上不存在失地农民失地之后生活质量下降的情况。以D 区2010年的一次搬迁为例，当时确定的补偿综合价(土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物补偿费三项合并)为每亩地20 万元。(个案访谈资料，BJDXHGMD20140105)该价格如果比之于同时期同地区的拍卖价格(即熟地价格)而言，价格是低了不少，但如比照相关法规的规定却并不算低。根据《土地管理法》第47条规定，土地补偿费和安置补助费两项合计最高不得超过年产值的30 倍。如果按照一类耕地全国同时期每亩年产值为1000 元的平均标准计算。2010年的这次补偿已经超出了最高限价的5 倍多。另外，当地的宅基地搬迁补偿标准当时是按照《北京市宅基地房屋搬迁补偿规则》执行的，实际情况一般是按照现有住宅面积的75%左右进行补偿。一般的住户均可以置换到2 套90 平米左右的住房。对于这样的补偿结果，村民大多表示满意。

某种意义上，如果以帕累托最优的标准来进行衡量，大多数的搬迁实际上是符合这一标准的，至少在当时来看确是如此。当然，在不同的时期，某些地区确实存在某些农民利益受损的情况。但是，从一般的标准或者规范的执行而言，政府(或者开发商)与农民双方均是满意的。正因为如此，某些局部地区的农民会“盼望”搬迁，而且一旦得到消息之后，会停止一切生产，坐等搬迁。政府在确定一定的搬迁地域之后，一般也会暂时冻结该地域内工农业活动的审批手续，尽早进行搬迁。顺利的实行搬迁是双方的共同愿望。

如果我们依托科斯定理——主要是科斯第一定理来予以分析。市场交易的双方在产权清晰、交易成本为零的情况下可以实现资源的最优配置，实现双方都满意的结果。[1]p19-20由此来看，上述的搬迁是没有问题的，双方的利益都得到了体现，实现了如上的帕累托最优。搬迁过程中的产权配置虽然存在一定的问题，如土地的集体产权制度可能会影响到每个村民意见的充分表达；农民由于获知信息的相对滞后和准确度差，会产生一定的交易成本等。但是，从合意的结果来看，这并不会成为双方商谈的障碍。反而言之，由于单方准备不足引起搬迁计划流产的，如农民要价过高或者开发商手续有瑕疵，对双方而言可能均会产生不利影响。

基于上述的分析，一般的搬迁过程就不应该产生什么民怨或者说社会问题。但实际上，D 区自第一批搬迁活动开始就始终伴随有农民上访。看来，在传统的规范主义的以及后来的制度经济学的视角中，某些问题实际上被遮蔽了。当然，问题的解决手段在这种不恰当的观察中同样被遮蔽了。

二、时间风险的特殊性

那么，搬迁补偿中的问题究竟何在？有研究者指出，失地农民的许多不满来自于一种对比性的失衡，即感觉到自己相对于他人补偿过少。[2]p24-28细加以分析，如果这种失衡源自于同一地域、同一时期。它实际上只是一种政策执行不公，与政策制定关系不大。但是，还有一种失衡还出现在不同时段的对比上。如D 区经常出现的大量不满就表现在早搬迁的见到后搬迁的标准之后，抱怨自己补偿过少。或者，村民个人出于自身的因素，由于理财不当造成生活穷困，进而后悔当初的补偿协议的。实际上，在搬迁补偿中值得充分注意的正是后一种情况，这些情况不是源自于对搬迁过程当时补偿的不满，而是出于对之后的社会形势认识不足所导致的，是一种对于补偿的“事后追悔”，是一种对于时间风险认识不足所导致的社会问题。这种问题与以往那种基于双方的欲求和意向的分歧所产生的问题具有本质上的不同。

对于该类社会问题的特殊性，我们可以简单进行一下总结：问题的产生与社会形势的变化密切相关，或者说，它来自于不确定的未来，而不是既成事实的过去；问题的影响程度与主体对社会环境的认知直接相关，主体的知识水平对于风险的预防和控制具有相当程度的影响；问题的内容具有某种不确定性。这实际上就是一种典型的社会风险。它与贝克所言的风险社会的特征具有很强的同构性。在贝克对于风险含义进行的八个方面的分析中，贝克最为强调的是它的不确定性，是一种潜在的未知的威胁。[3]]p143卢曼对于风险的界定更具有启示意义，他将风险与危险相对应，认为危险是来自于外界的自身无法控制的威胁，而风险则是源自于某个决定所产生的不确定性后果。[4]p21-22吉登斯的分类与之相类似。[5]p51随着工业化的推进和高科技的发展，人们的社会控制力在一步步增加，越来越多的风险开始代替了危险。危险具有不可预测性，风险则具有一定的人为性；危险的归因指向的是系统之外，需要以补偿和抚恤的方式予以解决，而风险的归因则存在于系统内部，需要以担责和处罚的方式予以解决；随着人们社会控制力的提高，危险的发生几率在下降，风险的出现则是普遍性的，有决定就有风险，甚至不去决定也会有风险；危险的内容相对而言是确定的——因为它与人们的过去经验相联系。风险的内容则往往是不确定的——因为它指向未来，人们很难正确评估决定的全部后果。

搬迁安置的决定对于失地农民而言，既有危险的因素，也存在风险的因素。从搬迁规划的制定而言，农民是没有发言权的。就这一点而言，政府的决定对其而言就是一种危险。而就补偿协议的签订而言，其自身的决定意味着一种风险。毕竟他们自身是同意的，他们经过了一定的思考、比对，甚至是讨价还价的过程。从风险的角度上来看，作为失地农民而言，对他们最大的影响是，未来对于他们而言变得非常不确定。他们不清楚今后的生活处境会有什么变动，个人生涯会发生什么波折。这种不确定性的产生源自于与过去的突然断裂。个体以往的生活轨迹和生活环境在此突然的被中断。他们被突然的抛置于一个断层上。未来的不可知使得现当下的任何决定都具有不确定的风险性。在这种时间性的风险压力之下，个体会感到一阵莫名的焦虑和紧张。正如一位管理社区的党委书记所谈到的：“我们有的村民在签完搬迁的协议之后，会突然的情绪失控，失声痛哭”。(个案访谈资料，BJDXYHWX20140314)这种情绪的发泄不是来自于对补偿款的算计，也不是源自于对工作人员的不满，而是一种对失去了自身生活依托的恐惧。正是这种恐惧会成为今后诸多问题的来源。甚至在搬迁入新的社区之后，在面对新的环境时，许多农民会在很长一段的时间内表示出一种不置可否的茫然。

风险社会的认识意味着观察视角的转换，需要从价值的视角转换到利益关联者的视角。政策的制定需要更多的从政策影响者的角度来进行考虑。如果从时间风险的角度来看科斯第一定理，科斯对于交易双方的合意行为实际上仅仅是进行一种共时性的分析。他考虑的效益仅仅针对双方合意的当时，而对于双方今后的历史性变化，则不予考虑。同样，在这种视角下，双方之间的地位被假设为平等。但我们在时间风险的视角下看到，这种平等不仅仅需要考虑双方在控制权上的平等，同时还需要顾及一种能力上的平等，尤其是知识程度上的差异。不同的知识能力对于风险的认识程度和规避能力会有很大的影响。

三、实践经验的借鉴

经过这种认识上的转变，我们会看到以往那些仅仅通过提高失地农民利益保障的做法或相关建议对于问题的解决实际上于事无补。在某种程度上，这些做法可能还会产生相反的效果。比如D 区在2005年前后因为高额补偿费用的发放引起的局部地区热钱过甚，进而刺激高消费，导致农民工作倦怠等一系列问题。

但是，值得注意的是，近些年来，不同地区对这种时间风险已经有所意识。四川省实行的土地使用权作价入股的征地补偿模式是通过土地产权制度改革，变产权为股权，进而实现风险规避。该模式的目标是建立“以土地为主要纽带联系起来的一定社区(乡或村)范围内的农民群众，按照股份合作制原则，采取股份的形式，实行劳动联合与资本联合相结合的一种新型的集体经济产权制度。”[6]P23-25山东滨州实行的分期支付补偿通过补偿期的延长来为失地农民提供持续性的生活保障。[7]P32-34应该说，北京市的相关政策对此也有所考虑。2004《北京市建设征地补偿安置办法》对于时间风险的规避至少可以体现在这样几个方面：1.调节性的货币补偿安置。本办法第九条规定：“征地补偿费最低保护标准应当根据社会、经济发展水平适时调整。”2.以预留地的形式进行非货币补偿。第十五条规定：“征地双方经协商可以实行非货币补偿。在符合规划的前提下，征地单位可以在征用范围内留出部分土地由农村集体经济组织或者村民委员会使用，作为征地补偿。”3.劳动力与非劳动力以不同形式进行生活保障。第二十六条规定：“ 转非劳动力在征地时被单位招用的，征地单位应当从征地补偿款中支付招用单位一次性就业补助费；转非劳动力自谋职业的，一次性就业补助费支付给本人。”对于征地后转为非农业户口且男年满60 周岁、女年满50 周岁及其以上的人员和经认定完全丧失劳动能力作为超转人员支付超转安置费。4.为失地农民代为缴付社会保险。

北京市D 区的搬迁补偿相关制度建设应该说走过了一条较长的道路：自上世纪九十年代开始，先是接收区外的回迁居民，之后是相邻的市级开发区的回迁安置，之后是区内的城市化改造。D 区的相关制度建设也由此一步步走向成熟。在补偿安置方式上，D 区一开始实行的是货币补偿方式，之后是货币补偿与非货币补偿相结合的方式。非货币补偿初期主要是产权置换(股权)，之后是集体资产的增值分红。2010年开始，鉴于搬迁规模的逐步扩大，D 区开始注意总结以往的工作经验，尝试建立长效机制以确保搬迁工作的顺利进行。本年度，区委、区政府制定了《关于建立搬迁村农民长远利益保障机制的意见》，深入推进“安置就业有岗位、经营增收有资产、稳定生活有保障、服务管理有组织”的“四有”工作机制。年底，专门负责此项工作的区四有工作办公室正式成立并开展工作，“四有”工作逐步有序展开，社会效果突出。应该说，D 区的相关考虑非常周全，尽可能尝试解决失地农民在搬迁过程中可能遇到的各方面问题。

四、针对性的政策设计

那么，时间风险如何规避？通过上面的分析，我们看到，单纯提高补偿费的方式实际上并不可取，而简单通过规范化的方式也同样难以解决所存在的问题。在时间面向上，法律规范的参照依据是过去，是以过去的标准对将来进行的约束。这样便导致了其效果的滞后性，不论对于实体性的规定，还是程序性的规定，均是如此。另外，有学者建议通过为失地农民予以赋权来寻求解决，这同样值得商榷。[8]P4-9该类研究以美国、德国等国家的征地补偿制度及不动产征收的习惯性做法为参照，建议将更多的土地上的权益直接配置于农民，同时增加农民的选择自由，进而改变其交易地位。这种做法在当前来讲，南橘北枳，不切实际。以土地为核心的集体产权制度的改革不是一朝一夕可以完成，或者有实质性的突破的。而更为重要的是，中国农民的个体认知能力短期内也不可能达到这种权利行使要求，即便是首都北京，也同样如此。

实际上，时间风险的规避应当被置于整个风险社会的理论之下予以考虑。该理论认为，这种风险具有这样一些典型特征：第一，它具有一种反涉性。这种风险源自于人类自身，是人类自身解放、发展所带来的副产品，是现代性的后果。第二，它具有一种不可知性。它源于一种认知性缺失。这种风险具有难以把握性，难以被完全的预测、感知，同时也很难进行避免。[9]P140第三，用贝克的话来讲，它具有系统性的特点。整个人类社会均有可能被牵涉到这种风险之网中，人人都是受害者。[10]P115-124

相应的，时间风险的政策应对必需结合上述特性予以规划。第一，建立责任政府意识。政府需要反涉性的进行思考，认识到这种风险源自于其自身关于规划和开发的决定。失地农民在开发过程中是利益相关的受影响者，是危险的对象。在城市化的改造活动中，他们以自身的社会处境的巨大改变作为代价。因此，风险的界定就意味着对责任的界定。在这一活动过程中，政府需要主动承担责任，不可以放任如贝克所言的“有组织的不负责任”来扩大这一风险。[11]p23北京市D 区的建立机构、形成制度，有计划的实现防范的做法非常值得学习和借鉴。第二，重视教育和引导。基于未知而形成的时间性风险隐含着的最大的问题就是对于未来的迷茫。而在对未来的了解上，我们会看到不同的社会群体因为知识背景的不同会有很大的差异。失地农民因为特殊的路径依赖，他们在对于自我决定产生的风险存在认识上的“无知”。使得他们可以顺利解决这一问题的关键在于角色的转换和对情境的适应。D 区政府制定的“安置就业有岗位”多少可以起到一定的风险缓冲作用。但是，就业的促进对于职业定向已经形成的农民，如4050 人员很难有成效。但是，我们在一些中小城市的城市改造中看到，一些涉农行业的保持和发展给了农民以更有利的发挥空间。[12]P23-25因此，政府积极引导村集体开发适合农民就业的岗位，如农家乐、现代化农场等形式，可能会更有利于农民发挥作用。同样，个人发展的引导性工作如果能够在土地征用之前即采取，可能会起到很好的作用，因为接受搬迁时他们实际上已经不再是纯粹的农民了。第三，借助系统实现风险转移。系统的风险只能通过系统予以化解。不可算计的风险可以通过算计的方式予以化减。当前，这种方式就是社会保险。社会保险不可能完全消除时间风险。但是，借助于另外一个系统的运作，个体的未来的整体性的风险可以被分解为一个个的片段。而同样，非货币补偿的方式也使得可借助于另外的反风险系统对冲今后的风险。这与期货的使用非常类似。资产与股权的转换，所改变的不仅仅在于权利的价值，而在于系统间的转换。主体凭借一种期权实现了对时间的控制。有学者提到的复合模式的失地社会保险的设计，也具有同样的合理性。[13]P115-124

当然，上述的三个方面并不代表着时间风险的全部特征。但是，它是区别于传统社会风险的关键性指标。由此建议的规避性手段当然也不可能穷尽所有。我们在此不仅可以结合各地的实践经验予以补充，也可以综合各类手段进行组合使用。D 区政府的一系列手段即带有很强的综合性，政府对相关的问题进行了通盘考虑，如搬迁规划与安置规划同步制定，观念提升与就业促进同步实施等。

最后，我们不难看到，在当代社会，随着社会时间化的加剧，时间风险将具有更为普遍的社会意义。我们在不同的公共政策中，尤其是对于大时间跨度的政策制定与执行，对此需要保持相当的注意。

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