德国《环境损害预防及恢复法》评介及启示

陶建国

（河北大学，河北 保定 071002）

德国《环境损害预防及恢复法》评介及启示

陶建国

（河北大学，河北 保定 071002）

2007年，德国制定《环境损害预防及恢复法》，扩大了自然环境损害赔偿的适用范围，强化了义务人的预防责任，完善了公民参与制度。通过建立公益诉讼程序，赋予了环保组织针对行政机关不作为提起诉讼的权利。我国破坏和污染自然环境的现象非常严重，在完善自然环境损害赔偿制度时，确有必要借鉴德国的相关立法经验，通过立法建立自然环境损害赔偿制度与环境行政公益诉讼制度。

环境损害；环境法；损害赔偿；公益诉讼

受欧盟2004年《环境责任指令》 的影响，德国于2007年制定了《环境损害预防及恢复法》，该法属公法性质，立法目的是在强化经营者预防义务的前提下，通过行政手段恢复自然环境本身受到的损害并建立损害赔偿机制[1]。此外，《环境损害预防及恢复法》还设置了环境团体诉讼制度，能够有效弥补环境行政机关执法不足的问题。

1 《环境损害预防及恢复法》评析

1.1 法律的适用范围

《环境损害预防及恢复法》属于公法，该法对于有关环境标准或行为规范的规定为最低标准，其他部门法可设置严格于该法标准的规定。由于具有公法性质，故而，有关人身、财产的损害赔偿不属该法调整范围，此类纠纷仍然沿用过去的相关立法。《环境损害预防及恢复法》适用于以下三类环境损害：（1）生物物种及栖息地的损害。这一损害形态相当于《联邦自然保护法》第2条a款规定的物种以及栖息地的损害。《环境损害预防及恢复法》参照欧盟1992年生态领域保护指令以及1979年野鸟保护指令，对成为保护对象的物种和栖息地范围进行了限定列举。但是根据规定，即使属于物种潜在的栖息空间（临时能够看见物种生存的区域）亦受保护，在这些区域的业务活动也受《环境损害预防及恢复法》的规制。当然，对于生物物种和栖息地损害的认定，需要政府长期收集测定数据，根据这些数据认定有关损害是否对生物物种或栖息地造成重大影响。从这一角度看，需要德国政府提升数据的收集和管理能力，否则将难以对损害进行认定。（2）水质的损害。该损害类型相当于《水管理法》第22条a款定义的损害，即有关业务活动对地表水或人工水域生态的、化学的状态造成影响；或者对地下水化学的或量的状态造成显著影响。《水管理法》对污染水质者规定了治理和补偿责任，并且德国通过建立责任保险制度将责任风险转嫁给了保险公司，但《水管理法》仅注重私权的保护，因此，赔偿权利人为私人土地主或者土地管理者。《环境损害预防及恢复法》出台后，改变了这一状况。（3）土壤受到的损害。即业务活动直接或间接地将污染物质带入土壤引起的土壤功能的损害，且这一损害有危害人类身体健康之危险。《联邦土壤保护法》第2条第2款定义了“土壤功能”，包括自然功能，如人类、动植物的生存空间功能；自然、文化遗产保存场所的功能；利用功能，诸如作为原料矿床、居住地的功能等。

1.2 责任人的预防及恢复义务

自然人和法人可以成为《环境损害预防及恢复法》的责任主体，自然人或法人的业务活动或决定造成环境损害或有造成损害的直接危险，应依法承担责任或履行相关义务，而不管有关业务活动为私人目的还是公共目的，也不管有关活动是否具有营利性。在承担责任的前提要件方面，该法规定了“无过失责任”和“故意或过失”两种归责原则。立法上明确列举了适用无过失责任的行为类型，主要包括各类工厂的废弃物管理、排水、有害化学物质制造和使用、基因操作等业务活动，这些活动均为污染防治规制上的许可对象。未被列为无过失责任名单的业务活动则实行故意或过失归责原则，比如对于第一产业活动即实行该原则。传统上，德国对于农业、林业、渔业等活动未列入环境损害规制对象，《环境损害预防及恢复法》的出台改变了这一做法，农业、林业、渔业经营者的采伐、施肥、播撒土壤改良物质等造成环境损害的，均应承担法律责任。在因果关系证明方面，《环境损害预防及恢复法》未要求行政机关在请求责任人承担责任时应证明存在因果关系，这有利于预防环境损害的发生或者及时恢复损害。

《环境损害预防及恢复法》明确规定了责任人应履行的义务，包括信息提供义务、危险防止义务、恢复义务、费用负担义务等。信息提供义务要求业务活动者对存在环境损害的直接危险或者已发生的环境损害，应立即向行政机关进行报告。危险预防义务要求经营者在有可能发生环境损害时，必须立即采取必要措施，行政机关有权命令其采取有关措施。恢复义务是指在发生环境损害时，必须立即采取措施防止损害扩大并恢复原状。环境行政机关有权审查恢复措施的适当性，并可以决定恢复措施的方法和范围，在此情形下，必须确保民众参与。若环境损害是由复数责任者造成的，行政机关可以根据损害类型、程度、恢复可能性、损害造成的风险等确定恢复措施的实施顺序。费用负担义务是指防止损害发生、扩大或者采取恢复措施所需费用由责任人自己负担。若存在复数责任人，要承担连带责任，其内部可相互行使求偿权，求偿权时效原则上为3年，经过30年而消灭。对于无过失责任人是否免除部分费用，可由各州立法独自决定。

1.3 公民参与权的保障

保障公民参与环境问题是德国环境法的一大特色[2]， 《环境损害预防及恢复法》 同样强化了公民的这一权利，在环境行政机关确定恢复措施时，公民（包括环保组织）有权参与决定程序并发表意见。在行政机关对责任人未采取有关措施时，有权请求行政机关采取适当措施。《环境损害预防及恢复法》第8条规定，行政机关在确定责任人恢复措施时，应向关系人或者环保组织进行通知，确保他们提出相关意见。所谓关系人主要是指包括土地所有人在内的因环境损害受到影响或可能受到影响的权利人，而环保组织是指那些有权提起环境诉讼的组织。在行使参与权时，行政机关对公民或环保组织既可个别通知也可采用公告通知，具体方法由行政机关裁量。德国《联邦自然保护法》明确规定对环保组织应实行个别通知，其他一些环境法也对公民参与程序规定了具体通知方法，而《环境损害预防及恢复法》在参与通知方面未能具体化，其立法不足亦显而易见。程序参与者所提建议不仅仅限于恢复措施妥当性方面，若责任人对于损害原因存在争议，也可对是否承担责任发表意见。

关系人及环保组织在行政机关对违法者未采取规制措施时，可请求行政机关采取相关措施，此为作为请求权。但作为请求仅限于采取恢复措施方面，对预防措施不得行使作为请求权，这与作为私法的《联邦环境责任法》（1991年）的规定有所不同。从立法理由上看，《环境损害预防及恢复法》之所以未赋予预防措施方面的作为请求权，是因为立法者认为从有效防止危险发生角度看，赋予公民独立的防止损害发生的诉讼权不符合立法目的，再者，行政机关可以根据市民提供的存在环境损害发生可能性这一信息采取预防措施，无需为此设置独立的参与程序。在参与程序中，行政机关应审查参与人提出的意见，若存在环境损害事实，应命令责任人履行恢复义务，若不存在损害事实，可拒绝采取有关行政措施。

1.4 环保组织公益诉讼权

《环境损害预防及恢复法》第11条第2款规定，符合《环境法律救济法》第3条第1款要求的环保组织可依据《环境法律救济法》的规定，针对行政机关的决定或不作为提起诉讼，促使违法者或责任人履行恢复义务或者采取适当的方法恢复自然环境。这一规定，实际上在德国建立了一种新的环境公益诉讼类型，通过环保组织提起诉讼，在《环境损害预防及恢复法》出台前，德国的环保组织尚不能起诉请求政府命令经营者履行环境损害的恢复义务。

在德国，并非所有的环保组织均可提起环境公益诉讼，只有符合如下条件且经过行政机关诉讼资格登记的环保组织才享有诉权（包括外国的环保组织）：（1）根据章程，其成立目的为持续地推进环境保护；（2）申请诉讼资格登记时成立3年以上且该期间内未停止环境保护活动；（3）从活动范围、内容以及团体成员范围、活动能力来看，该组织有能力确保业务活动的进行；（4）该组织的成立以追求公益为目的；（5）任何参加该组织的团体成员均具有表决权。环保组织不能直接对责任人提起请求恢复或采取适当方式恢复的诉讼，这意味着德国尚未建立民事公益诉讼，环保组织仅能提起行政公益诉讼。环保组织发现经营者存在环境损害行为，应首先向行政机关提出申告，请求行政机关依据行政程序命令责任人采取措施，如果行政机关拒绝采取行动，环保组织可以向法院提起环境行政公益诉讼。在此类事件中，不需要环保组织向行政机关提出完全的证据，只要提出足以相信存在环境损害事实的证据，行政机关即应对责任人采取行政措施。同样，若环保组织发现责任人未按照要求采取恢复措施，也应首先向行政机关进行报告，如果行政机关未进行规制，可向法院提起环境公益诉讼。如果责任人采取了恢复措施但仍然难以使环境恢复原状，应当支付补偿金，行政机关未命令支付补偿金时，环保组织可提起诉讼请求行政机关履行职责。应特别注意的是，如果在当初行政机关决定恢复方案时，被通知参与讨论恢复方案的环保组织在参与时不发表意见，或者不参与该程序的，则不得再提起公益诉讼。环保组织提起诉讼有时效规定，原则上在环保组织提出申告后，若行政机关未在三个月内向责任人发出行政命令，环保组织方可提起诉讼。

2 《环境损害预防及恢复法》对我国的启示意义

2.1 应通过立法建立自然环境损害赔偿制度

德国通过制定《环境损害预防及恢复法》弥补了从前环境损害立法的不足，统一的环境损害立法不仅仅着眼于环境损害的赔偿或补偿，更注重于从根本上防止环境损害发生，强化责任人的恢复义务[3]。我国目前缺乏对于纯粹环境损害的立法，一些环境立法仅规定环境污染造成个人或单位损害的，受害人可主张损害赔偿。而对于纯粹环境损害的预防责任、恢复义务、补偿机制等规定明显不足[4]，仅有《海洋环境保护法》 从公法角度规定了海洋环境的损害赔偿责任，但也缺乏制度的具体规定。《环境保护法》虽然强调了环境污染和破坏的预防，但又缺乏具体的预防程序和措施，在责任人恢复原状的义务履行程序和义务履行监督机制方面的规定也不足。《水污染防治法》 《大气污染防治法》 《野生动物保护法》 《水土保持法》 《土壤污染防治法》等也存在同样的立法缺陷[5]。

最高人民法院于2015年1月公布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》允许环保组织在民事环境公益诉讼中提出生态环境损害赔偿请求。该司法解释第20条第2款规定，人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。第21条规定，原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。最高法院的司法解释允许民事公益诉讼原告提出环境损害赔偿请求确实是我国诉讼法一大进步，但问题是该司法解释毕竟不是立法，效力较低，甚至在《环境保护法》未明文规定公益诉讼包括环境损害赔偿请求情形下，由最高法院司法解释规定相关制度的合理性亦值得探讨。其次，最高法院关于环境公益诉讼的司法解释并没有对纯粹的自然环境损害赔偿建立具体的诉讼请求审查程序以及损害赔偿金确定规则，这对司法实务将产生不利影响。因此，我国应通过修改《环境保护法》，明确赋予环保组织民事公益诉讼中的环境侵害赔偿请求权，并规定具体的损害赔偿额认定程序。

2.2 强化环境民事公益诉讼听证制度的适用

最高法院通过司法解释规定了环保组织的自然环境损害赔偿请求权，那么，必须确保赔偿金额计算的确切性。德国特别强调公民和环保组织环境保护参与权，《环境损害预防及恢复法》进一步强化参与权的保障措施。我国应借鉴德国立法经验，在环境损害赔偿诉讼中注重公民和社会组织的参与，让公民和社会组织监督环境损害赔偿金计算的合理性。纯粹的环境损害赔偿金计算极为复杂，没有专业知识基础难以保证赔偿金计算的合理性，如果建立听证制度，允许公民和社会组织参与，有利于赔偿金额认定的准确性，既避免赔偿额不足无法恢复自然环境的弊端，也可防止赔偿额过高给责任人造成重大负担。在听证程序制度构建上，应真正确保公民和社会组织听证参与权，避免听证程序走过场。

2.3 应明确自然环境损害赔偿责任人的范围

德国《环境损害预防及恢复法》规定，承担环境损害赔偿责任的主体不但包括企业，也包括从事种植业、林业、牧业、养殖业等的个人。而我国《环境保护法》并未明确界定环境公益诉讼针对的被告主体范围。《环境保护法》第58条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。这一规定将使司法实践中是否可以将从事生产经营的个人作为环境损害赔偿主体成为疑问。目前的情况是，我国从事种植业和养殖业的经营者中，一些人在经营过程中超标使用农药甚至剧毒农药，造成土地或水体严重污染。我国一直是化肥、农药使用大国，农药的施用量居世界前列，但利用率均较低。每年有数以千万吨的肥料养分流失，不仅导致了农田土壤的污染，还造成了农田周边水体的富营养化问题[6]。但由于这些经营者往往为家庭承包方式使用土地和水体，其环境污染行为较少受到规制。环境民事公益诉讼可否以这些经营者为对象提起自然环境损害赔偿或恢复原状请求，立法上相当模糊，这将不利于环境公益诉讼有效发挥作用。对此，立法上应当明确规定环境公益诉讼的被告范围，把从事种植业、林业、养殖业、牧业等的土地经营者也纳入被告范围。

2.4 有必要建立环境行政公益诉讼制度

建立环境行政公益诉讼制度能够弥补仅有环境民事公益诉讼难以从根本上减少环境污染和破坏的问题，环境行政公益诉讼可针对行政许可的适当性进行争论，交由司法机关审查行政许可所涉项目是否能引发环境问题，借助公益诉讼实现预防损害发生之目标。环境行政公益诉讼还能够有效解决环境行政机关在环境保护方面的不作为问题，推动行政机关履行环保职责。需要研究的问题是，环境行政公益诉讼是可以直接提起，还是如同德国设置“行政机关首先进行规制”这一前置程序。笔者以为，对于行政机关作出的建设项目行政许可可直接提起诉讼，无需经过“行政机关先行审查”程序。但对于经营者污染土壤或水质、损害自然景观等行为，应首先请求行政机关规制，在行政机关不作为或不适当作为时，方可行使诉权。也就是说，在经营者造成环境损害或可能造成损害的事件中，应尽量通过行政机关进行处理，环境行政公益诉讼发挥补充作用。

再者，建立环境行政公益诉讼制度时，在诉权方面应允许环保组织提起诉讼请求政府将生态补偿金用于改善生态质量。目前，我国各地方建立了生态补偿机制[7]，从一些媒体报道来看，很多市、县政府或企业单位被命令交纳了污染补偿金，但这些补偿金最终是否用于改善生态环境以及改善效果如何等尚无法知晓。因此，为了发挥生态补偿金的作用，在建立环境行政公益诉讼制度时，有必要赋予起诉者相关的请求权。已达到监督污染补偿金真正用于环境损害修复事业的目的。

3 结语

德国是环境保护先进国家，这得力于其完善的立法和司法制度。2007年的《环境损害预防及恢复法》从公法角度强化了生产经营者的环境损害预防和恢复义务，赋予环保组织提起环境行政公益诉讼权限，该法的实施在预防自然资源环境受到损害方面发挥了重要作用。我国在发展经济过程中，环境污染现象较为严重，一些对自然环境造成损害的行为尚未得到有效规制，污染行为实施者在恢复损害方面未能承担应有的责任。鉴于此，我国有必要借鉴德国等立法及司法先进国家的经验，进一步完善自然环境损害预防和赔偿制度，减少或避免自然环境损害现象的发生。

[1]岡田幸代.ドイツ環境法における生態損害賠償について[J].早稻田法学会誌，2005（55）：95-143.

[2]岡田幸代.ドイツ環境政策における協働原則[J].早稲田法学会誌，2001（51）：193-229.

[3]刘兵红.自然资源损害赔偿制度的国际考察及启示[J].生态经济，2013（4）：157-160，169.

[4]秦天宝.德国土壤污染防治的法律与实践[J].环境保护，2007（10）：68-71.

[5]吉村良一.環境損害の賠償[J].立命館法学，2010（5-6）：1769-1802.

[6]蒋知栋，位蓓蕾，李耀.我国农村环境污染问题及成因分析[J].中国环境管理干部学院学报，2013，23（1）：4-7.

[7]缪若妮，王萌，曾瑾.论以市场为主导的生态补偿法律制度[J].中国环境管理干部学院学报，2013，23（6）：5-8.

（编辑：周利海）

Comment on the Prevention and Restoration Law of Environmental Damage of Germany

Tao Jianguo
（School of Law and Politics,Hebei University,Baoding Hebei 071002,China）

In 2007,Germany established the Prevention and Restoration Law of Environmental Damage,enlarged the damage compensation applicable scope,strengthened taxpayer prevention responsibility,improved the system of citizen participation.Through the establishment of public interest litigation procedure,gave the environmental groups administrative public interest litigation rights.The environmental pollution and destruction phenomenon is very serious in China,in perfecting the environmental damage compensation system,it is necessary to draw lessons from Germany's legislative experience.

environmental damage；environmental law；damage compensation；public interest litigation

D996.9

A

1008-813X（2015）02-0007-05

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.02.03

2015-02-23

陶建国（1963-），男，河北平泉县人，毕业于湘潭大学诉讼法专业，法学博士，副教授，主要从事诉讼法的研究。