权力制约视角下的村官腐败治理机制

张 悦

(中共浙江省委党校，杭州31112)

中共十八大以后，我国进入大力反腐模式。目前我国反腐的矛头集中于高层，而处于基层的村官干部群体，在管理乡村事务过程中利用自己手中的自由裁量权、信息的不对称、制度监管的漏洞及政策实施的复杂性盗取国家财富。村官腐败就像一颗毒瘤一样极大地阻碍了城镇化和新农村建设的进程，严重损坏党和政府在农民心中的形象，可谓千里之堤毁于蚁穴。

一、村官腐败原因探析

据调查，2013年全国纪检监察机关查处农村基层党员干部违纪违法案件8．3万件，给予党政纪处分或组织处理8．7万人，贪污腐败金额高达数千万，村官的腐败行为直接侵害了中国总人口64．3%的广大农民的切身利益。可见，村官腐败较之于高官腐败，有过之而不及。然而，在既有外部监管，又有内部监督的情况下，“小官巨贪”现象仍然屡见不鲜，笔者以为，探究其腐败的内在机理对整治农村腐败现象具有重要意义。

(一)村官权力缺乏有效的制约监督

在推进中国特色农村基层民主建设过程中，村民自治制度发挥重要作用。但是，近年来村干部利用手中的自治权力贪污腐败，给农村社会带来了极大的危害。一个至关重要的原因就是对村官权力缺乏有效性的制约，而不受制约的村官权力导致了绝对的村官腐败。其实，在制约监督村官权力方面，我国在很早以前就已形成纵向的国家权力制约监督、横向的村级权力之间制约监督和村民制约监督三种形式，但是，随着政治经济环境的变化、社会的变迁，其弊端日益显现。

1．国家权力制约监督的失控。村民自治制度建立之前，制约村官权力的主要举措是自上而下的上级制约。然而，在当前村民自治的独特背景下，纵向国家权力制约产生了其他后果。2010年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订案第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”第五条规定:“乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”由此可以看出，在基层实行村民自治改变了人民公社时期的国家政权与农村组织的关系，尤其是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去的那种领导与被领导的关系改变为现在的指导与被指导的关系［1］。乡镇政府只能对村民自治的事务性工作提供指导，如计划生育、换届选举等，很难对村集体资产的处置、招商引资等村务上进行监督，因而村级权力就缺乏了国家权力的制约。此外，基层法律法规及制度安排没有落到实位，对村官权力的监管出现了真空，权力运行过程中监督形同虚设，村官成了党、政、法“三不管”干部。由此营造出来的“三不管”村官干部队伍，成为中国“官员腐败”系统的一个十分隐蔽的“终端”，甚至直接充当更高级别官员腐败的“源头”。

2．村级权力组织内部制约的失灵。村级权力组织内部的制约是村级权力横向制约的一种方式，通常表现为村务监督委员会对村委会及村党支部成员的制约监督。但是，目前我国大部分的农村地区的村级权力结构在苏联模式的影响下，决策权、执行权、监督权通常高度集中在一名或几名村干部手中，即使存在村监会这样监督村官权力的重要机构，也因其成员的配备、监督活动的组织与召开多在“村两委”的领导下进行，致使其缺乏制约监督的权威。此外，村监会的监督工作缺乏程序性和惩戒性的制度作为保障，致使村监会的监督活动具有较大的弹性，可依据组织成员主观意愿有选择地进行监督等问题。导致其对村干部制约的低效率，甚至无效率，最终成为流于形式的监督工具。

3．村民制约监督的失效。村民制约监督主要是通过村民代表大会(特殊情况下也有村民个人)的监督来实现，是维护村民自治、增加基层权力透明的保障。但是在村民自治过程中，村民代表大会缺乏明确的议事规则、章程及程序等制度上保障，现实中大多数村庄的村民代表大会除了选举日召开之外，很少甚至几乎不召开，与《村民委员会组织法》规定的权力制约监督机构的地位相差甚远。相比之下，村民对村官自下而上的监督更是疲软乏力，且高成本、高代价。当村民的权利受到村官恶意侵犯时，不知道甚至是不敢运用手中的权利制约村官，任由村官利用手中权力贪污腐败、欺压百姓。

(二)公共权力的特性

村官是从事基层公务的人员，法律上不属于国家公务队伍，却因其手中的权力是由《村民委员会组织法》规定的，而且运用的好坏直接关系到乡村公共资源的分配、公平正义、基层民主。因而，在某种程度上村干部手里的权力可以看作是特殊的公共权力。纵观当前村官腐败现状，腐败无不是与村官权力的运作息息相关。阿克顿曾经说过，“在所有使人腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素”［2］。这句话道出了权力具有腐蚀人性的“功效”。因此，笔者认为，弄清楚当前村官腐败的深层次原因应该从公权力特性中找出能够腐蚀掌权者人性，进而促使其走上贪污腐败道路的因素。

权力犹如一柄双刃剑，运用得当则可以成为推动政治民主化、造福人民的强大力量;运用不当则可能会成为少数人谋取私利、侵犯人民利益，进而成为阻碍民主政治发展的工具。在所有公权力特性中，能使权力行使者违背人民意愿、铤而走险的是以下几种因素在作祟:

1．腐蚀性。腐蚀性原意是指一种化学变化，在这里腐蚀性是指在权力的作用下，人性所发生的变化，意指人的腐化堕落和道德沦丧。权力本身作为一种稀缺资源而存在，能给掌权者带来常人难以享有的荣誉和地位，因而对人具有本能的腐蚀和天然的诱惑作用［3］。尤其是近年来，随着新农村建设步伐的加快，政府在农村的财政投入也日年增加，农村征地、拆迁在一些城中村以及城乡接合部大规模的开展，这一切都给权力与金钱的“联姻”提供了良好的契机。在金钱的催化下，村官很容易被权力所腐蚀，进而诱发腐败行为。

2．扩张性。扩张性是指权力的扩张倾向，正如孟氏所说，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……”［4］154正是公权力的这种倾向，使得权力主体在行使权力过程中不断的集中权力进而为形成专断的权力而不懈努力。然而，“权力导致腐败，不受制约的权力导致绝对的腐败”［4］154。一定程度上讲，目前，在我国广大农村地区，村民自治权力往往集中在村党支部书记或村委会主任手中，其他成员及委员甚至村民群众很难染指，结合上文的所述，村官权力不受制约是导致村官腐败的主要原因，而权力的这种扩张本性也是造成村官腐败的原因之一。

3．可交换性。公权力的交换性主要体现在以下两个方面:一方面，公共权力是外在于权力行使者的对象，是建立在一定的职位基础上，一旦他与这一职位相分离，便不再拥有公共权力的行使权，而将这一权力交由其他人，这时掌权者可能会形成这样一种观念，“权力不用，过期作废”，因此在任期内利用手中职权谋利就在所难免;另一方面，掌权者为了达到自己的某些目的，将手中的权力作为一种资源与他人进行交换，一旦进入流通领域，权力的这种可交换性就为权钱交易奠定了基础，掌权者通过“出卖”这种资源可收获高额的“租金”或“贿款”，必然导致腐败。

二、构建村域权力制约机制的思路及模式设计

早在18世纪孟氏就曾一针见血地指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止权力滥用，就必须以权力约束权力”［4］154。历史和现实的经验也证明，治理权力腐败方面，以权力制约权力始终是最基本也是最主要的手段。在我国乡村地区，理论上能对村官权力形成有效制约的主要有乡镇人民政府、同级村民自治权力机构和村民三个权力主体。然而，在实践中，乡镇人民政府却无权干预村民自治范围内的事项，只能给予工作上的指导、支持和帮助，而且制约村官权力非但不能起到预期效果，还有可能削弱已经建立20多年的基层民主。所以，对村官权力的制约只能在乡镇政府的指导和支持下，在村域内部开展，即通过《村民委员会组织法》中规定的村务监督委员会、村民代表大会及村民的监督使村官权力充分发挥出来，破除村民自治权力过分集中的现状，在村域内构建决策权、执行权、监督权三权制约的监督机制，规范村级权力运作。

(一)构建村域权力制约机制的思路

实现对公权力有效制约，以下几个条件必须同时具备:首先，公权力必须根据功能进行合理划分，且由2个或2个以上的权力主体分别行使;其次，权力进行合理划分后，各权力主体的法律地位或实力必须平等或处于同层次，在行政上不存在相互隶属关系、经济上不存在依附关系;再次，权力主体间的制约是双向的，是不同权力主体间相互限制和约束来防止权力运行脱轨［5］;最后，双方的制约必须有法律和制度作为保障，确保制约的强制性和规范性。以上述四条标准来审视我国村民自治现状，不难发现村级权力结构的安排仅满足了对权力有效制约第一项，即对村民自治权力进行划分。没有满足权力有效制约的其他三项，导致对村官权力只有制约之名，而无制约之实。

由于我国国情的特殊性，在借鉴西方权力制约理论完善我国基层治理结构时，必须准确把握村党支部在村域权力制约机制中的角色定位。根据《中国共产党章程》规定:“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”《村民委员会组织法》第四条规定:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。”村党支部除了履行法律规定的职责外，在具体实践中，对“领导核心作用”往往有不同的理解。有人认为强调党支部的“领导核心作用”其实就是让其直接领导村民自治;还有人认为村民自治应由村委会直接领导，村党支部只发挥思想上、组织上领导。这在实践中严重阻碍了农村的经济社会发展和民主化进程。笔者以为，党支部发挥“领导核心”作用并不等同于“直接领导”或者“绝对领导”。实际上，党支部可以通过对村民大会的决策过程、村委会的执行过程及村监会的监督过程进行严格、全程的领导控制与监督，保证村民自治不偏离法治轨道，更能够体现出“领导核心”的作用。因此，在构建村级权力制约机制时，将党支部与其他权力机构的关系界定为代表国家利益的政治权利对村民自治权力的制约与监督。

要实现对村官权力进行有效制约，第一步就是要在贯彻十八大提出“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”思路的基础上，将村民大会、村委会，连同村务监督委员会，构建三权制衡的乡村治理结构。其次，要在法律上明确规定各权力主体间不存在行政上的隶属关系和经济上的依靠关系，法律地位平等或处于同一层级。最后，各权力机构之间的制约是双向的且制约监督的结果必须有法律和制度作为保障，进而在各权力主体间形成相互制衡、相互约束，避免在乡村治理中出现权力过分集中和权力滥用现象。

(二)村域权力制约机制的模式设计

根据近几年全国各地的实践经验和笔者的实地调查，村级权力制约机制的模式设计应从以下几个方面着手:

1．构建分权制衡的村级权力组织结构。权力制约机制的理论来源是政治学中的“分权制衡”理论。所谓的“分权制衡”，是指将国家权力分为行政、立法、司法权，分别由独立的国家机关行使，并使这些国家机关之间相互约束、牵制，在彼此制约的基础上达到权力的平衡。其中，分权只是制衡的手段，制衡是分权的最终目的。构建分权制衡的村级权力组织结构就是指将《村民委员会组织法》规定的村民自治权分为决策权、执行权和监督权，分别由村民大会、村民选举产生的村委会及村民监督委员会行使，并在各权力主体间形成制约与平衡，建构和完善了由村党支部领导、村民代表大会决策、村委会办事、村监会监督的基层分权制衡结构。其中，村民代表大会行使决策权，综合了乡村治理中党组织的领导地位和村民的主体地位，村内重大事项必须首先经过其讨论方可付诸实施;村委员会延续原来村委会的职能和权力，行使执行权;村监会行使监督权，负责对决策权、执行权实施制约和监督。

众所周知，自古以来掌权者都希望自己的权力越来越大，受到的约束越来越小，而后将权力高度集中于自己手中。然而，“没有制约监督的权力是危险的，没有权力的制约监督也是无效的”［6］，赋予制约主体以超然于制约客体之上的独立性和平等性，且从法律上保证制约活动的独立性以及制约双方的平等性是监督发挥效力的保障。

2．以制度创新提高村民代表会议制度效能。在我国，大多数村庄都设有村民代表会议，用来讨论村民会议授权事项，进而在村民会议闭会期间，行使村民自治的决策权、监督权以及部分选举权，理论上村民代表会议是村庄的权力机构、决策机构、议事机构和监督机构。然而，在村民自治制度运作过程中，村民代表会议各项职权的发挥受到很多因素的制约，使得村民自治往往成了村委会自治，甚至村党支部自治。笔者在对安徽某村进行调查时发现，该村的村民代表大多是由村党支部或村民委员会指派，即使不由他们指派，也必须经过他们审定才能担任。在一些宗族势力比较强大的地方，村民代表的人选往往由这些强宗巨族把持。这样一来，村民代表就失去了他们的代表性，不再是村民利益和要求的代表者，反而成了村官们或者宗族利益的应声虫和代言人。另一个制约村民代表大会职权发挥的是有关《村民委员会组织法》规定，《村民委员会组织法》明确规定“村民代表大会与村民委员会是监督与被监督的关系”，然而在第26条又规定“村民代表会议由村民委员会召集”。在调查中笔者发现，一些村庄村民代表的提议需通过村委会的同意才能列入村民代表会议。可见，这一规定使得村委会成了村民自治过程中实际的领导人，民主决策也体现不出半点民意，违背了村民自治的逻辑，严重制约了村民代表会议各项效能的发挥。

现如今，通过构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制防治村官腐败，充分发挥村民代表会议在村务处理过程中决策主体地位以及对村官的制约监督功能，就必须通过具体制度和机制的创新来弥补立法的不足。例如，修改《村民委员会组织法》对村民代表召集权由村委会决定、有五分之一以上的村民代表提议即可召开的规定。根据广东某村的做法，可在村民代表会议制度之下创立召集组制度，该组由从村民代表中选出的5人担任，主要负责村民会议和村民代表会议的召集召开，相当于村民代表大会的常务委员会。在村民代表会议闭会期间，召集组负责收集村民意见，遇有腐败或不作为村官，召集组可以召开村民代表会议，合法罢免不称职村官。由此，新机制不但理顺了村委会与村民代表会议的关系，也解决了作为监督对象的村官领导与作为监督主体的村民代表会议之间的逻辑矛盾，进而提高了村民代表会议的效能。另一方面，在村民自治过程中，要改变以往村民大会形同虚设的状态，就必须设立村民代表会议的常设组织，该组织由一名主任和两名副主任组成，均由村民大会选举产生，且不能是村两委成员兼任。在村民代表会议闭会期间，常设委员会具有与其相当的权力，与村委会是决策与执行、监督与被监督的关系。这样一来，村民代表会议就可以在闭会期间通过常委会将民主决策权、民主监督权和民主管理权牢牢掌握在手中，成为村民意志而不是村官意志的代表。村民代表会议这一村民自治的权力机构，通过对其组织结构进行科学有效的设计，就能够对村官起到强有力的制约监督功能。

3．强化村务监督委员会作用。村官之所以容易发生腐败问题，一个很重要的原因就是村民很难参与到村务决策过程中，而且在决策后更难进行有效的制约监督。而村级民主监督作为村民自治的重要一环，是为了防止个别利益危害整体利益，维护村庄正常治理秩序，实现有效的村务管理而对村庄公共权力实施的一种必不可少的调整和控制措施。实践中，实施近30年的村民自治制度并没有培养出对村官形成制衡的强有力的监督主体，而是造就了一大批无视村民利益及监督权威、滥用职权肆意贪腐的村干部。为了强化对村官的监督，根据《村民委员会组织法》第32条规定:“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实。”据此，村务监督委员会是为了解决村级民主监督流于形式的且独立于村委会的村级“第三委”，即是与村党支部、村民委员会并驾齐驱的三驾马车之一。村监会以独立主体身份参与村务决策商讨、监督决策实施、评议实施结果，对村官的权力行为进行事前、事中、事后全程监督，弥补了村民自治运作过程中缺乏监督的制度缺陷，健全了村民自治制度，使得在村级建立决策权、执行权、监督权相互制约的权力机制成为了可能，破除了长期以来对村务和村官缺乏有效制约监督的难题，同时保障了村民的知情权、监督权和参与权，使村官权力时刻在制约与监督下运行。

权威是权力的必要条件，但是有权力未必有权威。任何缺乏权威的监督都是徒劳无益的，因而要想权力所有者能够对权力的行使者进行有效的制约监督，就必须保证前者对后者拥有至高无上的权威。本文通过构建“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的权力制约监督机制来治理村官腐败，就必须赋予监督主体对村官至高无上的权威。在重构村务监督委员会监督权威的过程中首先要保证其成员作为监督主体地位的独立性及其监督活动的独立性，行政上、经济上独立于作为监督客体的村“两委”。其次，在其成员构成上与其他村“两委”互不重叠，且不存在依附关系。再次，完善村务监督委员会制度相关法律体系，保证监督活动及结果有法可依。最后，赋予监督主体强制性的监督手段，方能迫使权力的行使者无论愿意与否都必须接受权力所有者的制约，保证人民赋予的权力在为人民谋利的轨道上合理地行使。

［1］于建嵘．村民自治:价值和困境——兼论《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改［J］．学习与探讨，2010，(4)．

［2］［英］阿克顿．自由与权力［M］．北京:商务印书馆，2001:342．

［3］王寿林．权力制约和监督研究［M］．北京:中共中央党校出版社，2007:65．

［4］［法］孟德斯鸠．论法的精神:上册［M］．北京:商务印书馆，1961．

［5］陈国权，黄振威．论权力结构的转型:从集权到制约［J］．经济社会体制比较，2011，(3)．

［6］叶皓．西方国家权力制约论［D］．南京大学，2004:102．

［7］卢福营．农民分化过程中的村治［M］．海口:南方出版社，2000:178．