我国政府性基金的定位及法律制度完善

一、我国政府生基金诞生的背景

我国政府性基金的产生有其独特的历史背景。早在改革开放前，就已经有城镇公用事业附加和育林基金两项政府性基金。 [1]改革开放后，为了扶持基础设施的发展，政府性基金成为国家扩展财源的一种财政工具得到迅速发展。1990年中共中央、国务院出台《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，正式将政府性基金作为一种明确的官方概念予以提出，并对政府性基金的审批权做出限定。1996年7月，国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，要求将13项政府性基金纳入财政预算，到2007年，政府性基金已全部纳入预算管理。

我国政府性基金经历了一个从混乱到规范的过程。然而，当前我国规制政府性基金的法规主要是财政部发布的部门规章、通知文件等等。其中综合性较强的是财政部发布的《政府性基金管理暂行办法》（财综[2010]80号），其关于政府性基金的规定是相当粗糙的。而政府性基金作为一项行政征收制度，直接关涉公民的私人财产权，当前的相关法律制度从层级到具体的制度设计都有很大的提升空间。

二、明确政府性基金的定位

（一）政府性基金的概念与特点

要明确政府性基金的定位，明确其概念与特点是第一步。《政府性基金管理暂行办法》（财综[2010]80号）第二条 ①是关于政府性基金较为权威的官方定义。其不足包括：第一，政府性基金作为直接侵犯公民财产权的行为，不应赋予政府所属部门征收主体的地位；第二，征收并未坚持法律保留原则；第三，没有揭示征收对象与征收用途之间的联系，使征收对象过于宽泛令人困惑。

政府性基金的特点是确定其定位的依据，这需要从政府性基金与类似概念的比较中得出。

1.专款专用性。在收入的使用上，税收主要用于一般财政开支，行政事业性收费是出于弥补成本的需要。而政府性基金具有专款专用的特性，其与税收相分离进行单独预决算。

2.政府运作的财政征收型资金。与各种被称为“基金”的名词相比较，如国家自然科学基金，是由财政直接拨款设立的财政支出型基金；市场中的公益慈善类基金，是由市场进行运作，而政府性基金是由政府运作的，且政府性基金作为财政征收与税收一样具有无偿性。

3.缴纳义务人与收入用途的潜在关联性。税收的缴纳义务人具有一般性，而政府性基金则在这一点上体现了极具个性的一面。政府性基金的开设通常针对某一特定问题，故在这一问题的解决上负有义务或者有所获利的人才需要缴纳政府性基金。我国政府性基金项目在设计时也体现了这一关联性，以民航发展基金为例，只有特定的旅客和航空运输企业才需要缴纳民航发展基金 ②“民航发展基金也普遍用于民航基础设施建设以及其他支持民航事业发展的需要。” ③民航发展基金的来源是使用民航资源的乘客及航空公司，他们从民航事业的发展中获利或者鉴于他们使用了民航资源而对民航事业的发展负有某种义务。但是政府性基金的这种缴纳义务人与基金用途之间的关联不是完全一一对应的，不具有直接对待给付性，只能从整体概然性来考察。有学者将之称为“特殊法律关联性”。 ④

4.税收补充性和时效性。随着国家职能的不断扩张，国家需要不断扩大财源以满足提供公共物品的职能需要。税收具有一般性、普遍性，要增加一种新型的税收，程序更为复杂繁琐，且较难实现，而随着社会的不断发展变化，往往会有一些新的具有一定时效性的问题亟待解决，此时就需要政府性基金发挥其作用。因为政府性基金较之税收更容易得到人们的认可，更具有针对性，更能够适应社会的发展变化，故而，政府性基金也具有税收补充的性质。而且，既然政府性基金是为了解决特定问题而设立，那么，当该特定问题已经解决或者该问题扩展至具有普遍性有必要通过税收来规制时，相应的政府性基金项目就应结束，亦即时效性。

（二）政府性基金的定位——税收补充原则

政府性基金的定位是指政府性基金的范围与边界，在众多财政工具中选择适用政府性基金的依据。

笔者试图从政府性基金的特点及其与税收的关系出发来考量政府性基金的定位，可以借鉴台湾特别公课制度的税收补充性原则。税收补充原则是葛克昌先生对台湾特别公课所作的定位：“引入特别公课之特别根据，在于预算周延性原则、全民负担平等性以及统筹统支等基本理念，有所不足而须加以补充。” [9]虽然从诞生背景而言，我国政府性基金不同于特别公课。 ⑤然而，从未来的发展趋势来看，为构建合理的财政体制，借鉴特别公课的税收补充原则可以发挥政府性基金的优势，同时保持税收的普遍性，二者相互配合。

三、我国政府性基金制度存在的问题

（一）征收依据层级较低

根据财政部发布的《2012年全国政府性基金目录》，我国现存的政府性基金有30项。其中，以法律为征收依据的只有六项。通过财政部下发通知、办法，国务院批准的形式开征的有十三项，剩余十一项是由国务院发函、意见、国务院令、规定等形式征收的。我国政府性基金的征收依据层级较低，与公民私人财产权的重要性不符。

（二）征收期限上未做到令行禁止

在现有的三十项政府性基金中，明确规定征收起止期限的只有六项，且对征收期限的执行并未做到令行禁止，这与政府性基金的时效性不符。造成这一局面的原因主要有三：第一，政府性基金在最初设立时未经过充分科学的论证，项目实施后往往需要不断推迟计划；第二，地方政府或相关既得利益部门费尽心机地将需要废止的项目变相地转为行政性收费或其他形式继续征收；第三，历史遗留因素的影响，政府性基金最初设立时即面临财政体制失范的大环境，且为了便于管理将不具备明显政府性基金特质的资金、附加也纳入政府性基金的范畴，在实体和程序上对政府性基金的要求不够严格，这一背景导致一些根深蒂固的问题一直遗留下来成为定势。

（三）使用称谓多样

政府性基金虽然总称政府性基金，但考察每一个具体项目，会发现有资金、基金、费、附加等多个名词，这样很容易使公众混淆，产生税费杂且多之感。这也说明政府本身对政府性基金的定位不够明确。

（四）缺乏对政府性基金使用管理上的监管

根据《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》，2012年中央政府性基金支出4400.15亿元，其中：中央本级支出2564.01亿元；对地方转移支付1836.14亿元，增长55.7%。 ⑥中央政府性基金预算中将近一半是对地方的转移支付，对于这样一大笔预算的管理，在法律规制上较为欠缺。在《政府性基金管理暂行办法》中，只对预算编制定下了“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则，以及相关的审批程序方面的规定，对于具体的转移支付的条件，地方政府向中央申请政府性基金预算的条件，地方政府在使用转移支付所得的财政资金的过程监管等等都没有具体细致的规定，不利于资金使用效率的提高，也不利于预防吏治腐败。

四、政府性基金的法律制度完善对策

（一）征收依据应当坚持法律保留原则

公民的私人财产是公民安身立命的根本，政府性基金无偿征收公民的私人财产，理应贯彻法律保留原则才能体现政府性基金的正当性。即使为了行政效率的考虑，由国务院或相关部门设立具体的政府性基金项目，也应有明确的法律授权。

（二）从决策到实施的科学化、民主化、透明化

政府性基金不同于税收的关键在于政府性基金有较强的针对性，其在最初设立时必然有一个明确的目标，整个基金的征收、运作应紧密围绕目标进行，目标实现后应及时废止；其次，设立一项具体的政府性基金项目，应邀请该项目的利益相关人和专业人士进行听证，充分听取民意；第三，在项目实施过程中，亦应将实施的进展向利益相关人报告，以供监督，减少民众的困惑与误解。

（三）加强对政府性基金的清理和分流 ⑦

对政府性基金进行清理和分流，将已具备税收性质的教育费附加等项目纳入税收体制进行管理，项目目标已经完成的予以及时废除，保留具有鲜明政府性基金特性的项目，并逐步建立起针对性强的、完备的关于政府性基金的法律制度。

我国政府性基金的诞生有其独特的历史背景，但是要对其法律制度进行改革就必须面向未来，吸纳特别公课和税收补充原则，明确其在财政体制中的定位，并加强政府性基金收和支上的科学性、民主性和透明性。

注　释：

①参见我国《政府性基金管理暂行办法》（财综[2010]80号）第二条。

②参见《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第五条。

③同上，第二十三条。

④参见陈发源：《我国政府性基金法律制度研究》，安徽：安徽大学，2012；熊伟：《专款专用的政府性基金及其预算特质》，交大法学，2012年版，第1期。

⑤台湾特别公课是在税收体制完善的基础上，为应对职能扩张而产生的。而我国的政府性基金是在财政体制失范即改革开放前就存在并与税收体制一起发展起来的。

⑥参见关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告（摘要）.http://cpc.people.com.cn/n/2013/0306/ c64387-20690981-4.html

⑦参见贾康，刘军民：《非税收入规范化管理研究》，载自《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2005年版第3期，第23-32页；冯俏彬，郑朝阳：《规范我国政府性基金的运行管理研究》，载自《财经科学》，2013年版，第4期，第120-124页。