房地产领域腐败与治理对策研究——以H市100起案件为例

王雅君

(浙江警察学院，杭州 310002)

房地产领域腐败与治理对策研究
——以H市100起案件为例

王雅君

(浙江警察学院，杭州 310002)

房地产领域是腐败的重灾区已是不争事实，涉案金额越来越大，腐败链条越来越长，窝案串案越来越多。房地产领域的腐败发生在房地产产业链条的各个环节，在用地规划审批、改变用地性质、暂停缓工程处置、提高用地容积率等工作中，部分党员领导干部被开发商俘获并逐渐形成道德共谋和利益均沾的生态链。坚持惩防并举、注重源头、抓早抓苗，把权力关进制度的笼子，形成有效的监管合力，保持惩治腐败的高压态势，是治理房地产领域腐败问题的着力点。

房地产；腐败；治理

房地产领域是腐败的重灾区已是不争事实，涉案金额越来越大，腐败链条越来越长，窝案串案越来越多。为了研究房地产领域关键环节违纪违法的特点、成因和存在的问题，探讨针对性的治理对策，我们以H市近十年来发生在房地产领域的典型经济违纪违法案件为样本，进行了深入的调查研究。

一、房地产领域腐败案件的主要特点

H市2004年至2013年共查处了100起房地产领域腐败案件，已处分98人，82名党员干部被追究刑事责任，已完成审理的部分案件就挽回经济损失1.4亿余元。这些案件主要有以下特点：

(一)权钱交易问题突出，领导干部涉案占比高

从职级来看，查处乡科级以上领导干部案件53件，其中地厅级2件、县处级27件，涉及要案(同级党委管理干部案件)37件。从对象身份来看，涉及部门一把手、企事业单位负责人、农村(社区)书记和主任等案件42件，其中“一把手”案件17件。这些部门的主要领导往往手握大权、拥有决定权，成为房地产开发商公关的重点。有的还相互结成利益同盟，存在利益输送等行为。

(二)涉案金额触目惊心，大案窝案串案易发多发

房地产领域腐败案件金额伴随着房价快速增长不断攀高，此类案件受贿金额较大，动辄上百万元，甚至上亿元。该100起经济案件中，经济大案85件，占八成以上，其中涉案金额100万元以上案件29件，500 万元以上12件。比如，原市房管局副局长，被指控在担任市建设委员会、市住房保障和房产管理局等单位相关领导职务期间，为请托单位和个人谋取利益，先后索取和非法收受请托人财物共计1.24亿余元。该领域腐败案件，由个体作案向窝案串案发展的趋势日益明显。从查办案件情况来看，案中案现象比较突出。据统计，案件来源于办案中发现的占46%。

(三)案件类型相对集中，违纪违法发案环节较多

从案件的违纪类型来看，主要有贪污贿赂、破坏社会主义市场经济秩序和失职渎职三类行为。其中贿赂案件59件、贪污案件18件，两者占3/4以上，其他主要还有私分国有资产、挪用公款和挪用资金、妨害公司企业管理秩序等。从该领域案发情况来看，腐败几乎渗透到从项目前期到最终销售的各个环节。与房地产项目开发紧密相关的征地拆迁、土地出让、行政审批、工程招投标及建设管理验收、产权登记交易等环节，以及国有资产管理处置过程中违法违纪问题较多，成为该领域腐败的高发区。

(四)作案手段更加隐蔽，新的花样层出不穷

随着反腐败的深入和查办案件的震慑，腐败分子为了逃避组织调查，反调查手段进一步升级，具有很强的隐蔽性和迷惑性，同时也出现一些新的花样，违纪违法的手段呈现多样化。一是官商勾结、权钱交易期权化。如苦心扶植代理人，采取暗箱操作合伙开发项目，长期投资入股“合作”分红。二是钻法律制度漏洞“打擦边球”式腐败日益增多。如利用权力低价优惠买房，以土地房产抵押套取银行贷款再高利转贷牟利。三是为犯罪披上“合法”市场行为外衣。如收受房产不办理过户手续、收受钱款打借条，以虚假交易、借款方式来掩盖受贿的本质。四是将国有资产做成一本“糊涂账”或内外有别“两本账”，伺机中饱私囊。如企业改制过程中，隐匿、剥离、占有房产及私分租金收益等。

(五)涉及面广层次复杂，造成损失大后果重

从该领域涉案人员来看，既有政府机关领导干部，也有相关职能部门重要岗位的办事员，既有基层站所负责人，也有农村(社区)干部。从案件涉及部门来看，主要是房管、城建、国土、规划、环保等行政部门，及部分国有企业等单位，成为该领域腐败易发多发的部门。据不完全统计，拥有审批权和执法权的行政单位人员是该领域违纪违法主要群体，占40%以上。房地产领域腐败影响深远，特别是大案要案和窝案串案危害较大，腐蚀了一批党政领导干部和国家公职人员，损害了党和政府形象，并使国家利益遭受重大损失。比如，某县一楼盘系列案件中，涉及县领导及规划、建设、林业、国土、发改、国税等部门党员干部40余人，其中市、县两级党委管干部19人。涉案金额数亿元，5 000余万亩土地出让金未补缴到位，导致该项目房产无法办理房产证，引发了购房业主的上访。

二、房地产领域腐败的原因

房地产领域腐败有非常明显的房地产开发的流程特点，集中发生在征地拆迁、土地出让、行政审批、项目实施、资产管理等五个环节上，其中前4个环节都涉及权钱交易。而房地产领域的腐败之所以高发，本质上是官商之间的权钱交易的恶果。

(一)征地拆迁环节自由裁量权过大

拆迁是城市建设的第一步，也是房地产开发的前期环节。从腐败情节来看，主要发生在办理农用地征用审批、落实补征指标、中介机构选定、承接委托拆迁拆房业务、协助房地产公司处理拆迁事宜等环节。在征地拆迁过程中，常常会有大量信访、“钉子户”、违章建筑、遗留问题和利益冲突等疑难杂症，被业内称为“天下第一难”。同时，拆迁补偿、拆房工程、土地平整又能带来高额回报，成为众人觊觎的“唐僧肉”。比如，2013年某区纪委查办一起该地区征地拆迁领域金额最大、涉案人员最多、影响最广的窝串案，其中区国土分局征地拆迁科科长兼征地事务所所长Y某，利用负责集体土地补偿、房屋拆迁和协助管理动迁、评估服务机构等职务便利，为拆迁企业主、中介机构和村(社区)提供帮助，非法收受财物近600万元，被移送司法机关追究刑事责任。

通过剖析和横向比较不难发现，征地拆迁环节中腐败案的发生，对权力监督的缺失和自由裁量权的滥用是最关键的问题。被拆迁人为了追逐利益最大化，想方设法拉拢评估和补偿谈判工作人员，导致一部分拆迁人员和被拆迁对象沆瀣一气。正如Y某反思中所讲，“手中的权力和自由裁量权必然是外界所看重的，所以他们要拉拢我、讨好我”。再者，拆迁中夹杂着各方之间的利益纠葛，违章搭建现象反而越查越多，更有甚者就连政府部门和村(社区)自身也有发生。最终，这些问题大多以“历史遗留”为借口得到非法补偿，扰乱了正常的拆迁补偿标准和秩序，导致拆迁市场的不公平，也引发了一系列诸如“钉子户”等影响稳定的问题，并造成大量国有资产流失。

(二)土地出让环节监管出现空窗

从案发情节来看，该类案件主要发生在办理土地审批、供地手续、支付土地使用权出让金、地块出让、土地批租等环节。土地对房地产开发商来说是命根子，因此也有人戏称管理土地的部门为“土地爷”。随着房价的上涨，地价也一路飙升，地段好的地块成为开发商争抢的“香饽饽”。开发商对这些“土地爷”自然是烧香上供，唯命是从。近年来，国家对房地产市场宏观调控政策不断深入，通过招、拍、挂等方式出让土地的制度越来越严，想通过关系低价拿地的可能性越来越小。然而，在10%留用地的开发和一些土地的批租管理上，还存在制度监管的不到位，给了一些人可乘之机，他们通过在信息公开的渠道和方式上做些手脚，人为制造信息的不对称，最后变成由几家打过招呼的企业提前做好准备工作，共同上演一出应付制度规定的“套戏”。比如，某村主任、党支部书记XXX一案中，他利用负责协助街道(乡)管理该村土地征收、征用、拆迁、安置等职务便利，帮助H市某房地产公司低价征用该村两块土地合计43.65 亩，收受该公司负责人贿赂230余万元。

(三)行政审批规划环节混乱

到相关部门办理审批手续成为开发商的另一“心病”。房地产项目的行政许可程序一般分为六个阶段：选址定点、规划审查及确定规划设计条件、初步设计及施工图审查、规划报建图审查、施工报建、建设工程竣工综合验收备案。开发一个房地产项目得办理土地使用、规划许可等5个证，盖20多个公章，需要到国土、规划、建设、人防、消防、环保、园林、卫生防疫、交警、市政、物价、公积金等部门审批或备案。从案发情节来看，房地产项目的立项、方案审批、容积率调整、工程规划审批和规划验收、房产面积测绘、销售审批等环节违纪违法问题较多。比如，容积率提高一个百分点，开发商的利润就可以增加10个百分点。时间就意味着金钱，和时间赛跑就是将财务成本降到最低。因此，采取偷的办法或者通过权钱交易来达到修改规划的目的，想方设法提高容积率成为开发商铤而走险的理由。某种意义上说，又产生了一种变种的“腐败”——不给好处，就想方设法卡你，我不为难你，就是照顾你。因此，一些怀有不良企图的人，就会充分利用手中的权力，在审批的时限上大做文章，形成给钱办事的规矩，出现雁过拔毛的现象也就不足为奇了。

(四)项目实施环节缺乏制约

在项目进入开发实施阶段后，项目开发权、工程招投标、施工监管以及销售审批等环节最易引发腐败。当前房地产市场通常采用项目公司制度在运行，从机制上也容易导致项目开发主体的变更。近年来，建筑工程行业不正之风尤为突出，像工程监理、质量监督、城管执法等部门假如不能很好地履行职责、做到廉洁自律，外加对监督者和执法者的监督目前还缺乏管用的办法，使得这些部门人员诱发腐败的风险加大，有的和管理对象相互勾结，形成“猫鼠一家”的利益链条。

(五)资产管理环节利益输送

从查处案例来看，在国有资产和资金管理上，也会与房地产领域腐败挂上号，主要表现在将公款改变用途投资开发房地产或购房、企业改制过程中隐匿侵占国有房产、通过单位房产经营出租等创收谋利等方面。譬如在国有企业改制过程中，涉及大量的国有资产需要处置，因为各种遗留问题和复杂原因，“这本账”很难准确清算，导致一些房产可能被隐匿，甚至落入个人腰包。再如，近年来房地产开发的资金受政策影响较大，银行银根收紧，融资难度加大，资金链紧张的阴霾始终笼罩在一些房企的头上。在建设施工中，施工单位工程款结算相对延后，工程建设材料、人工费用上涨等不利因素，加剧了资金链的紧张。一些老板便将目光瞄向了资金富裕的国有企事业单位，拉拢腐蚀领导干部以解“燃眉之急”。

三、治理房地产领域腐败的对策

针对房地产领域腐败案件特点、案发原因，我们认为，必须坚持惩防并举、注重源头、抓早抓苗，把权力关进制度的笼子，形成有效的监管合力，保持惩治腐败的高压态势，才能有效降低该领域腐败。

(一)源头治理须发力，增强官员防腐免疫功能

一是筑牢领导干部思想防线。万恶之始源于思想的堕落，思想上的堕落必然导致权力观错位。这些腐败案件再次警示我们：一名党员干部，无论职务高低、权力大小，一旦放松世界观、人生观和价值观的改造，降低廉洁自律的要求，把人民赋予的权力当作谋取私利的工具，就可能沦为“贪婪”的俘虏。骆某某直到被调查时还说：“我帮助女朋友购买公房是经过房管部门审批同意的，如果有错，那也是房管部门的错，不是我的错。”这种执迷不悟正是不少领导干部思想认识上模糊的写照。因此，对于每个党员干部来说，构筑拒腐防线就是要把加强党性修养，坚定理想信念始终摆在第一位，常怀律己之心，长修为政之德。二是加强重点岗位廉政教育和风险防控。针对不同岗位分别开展任职教育、履职教育和日常教育，把廉政教育贯穿于干部成长的全过程。牢牢抓住新任领导干部这个重点群体，增强教育的针对性和实用性。围绕房地产行业的重点流程环节开展风险排查，不断深化岗位风险防控机制建设。对建设、房管系统的重要职能处室实行重点防控，同时强化对重点直属单位的监督管理。三是完善廉政预警机制建设。以权力交集密集程度为原则，紧扣中心工作，抓住关键环节，形成配套制度，积极推进腐败风险预警机制建设。细化该领域权力相对集中、容易滋生腐败的重点岗位、重点部门的风险预警工作。针对查找出的廉政岗位风险点，有针对性分析预警信息，定期发布预警报告，落实提醒教育、诫勉督导、责令纠错等六项举措，有效地促进广大领导干部廉洁自律。

(二)制度反腐是关健，从制度上规范约束权力运行

一是落实领导干部报告个人有关事项制度。在试行的基础上进一步完善申报制度，充实报告内容，提高执行力。严格规范管理，加强日常监督，由所在单位和组织部门严格审核把关，通过领导干部述职述廉、民主生活会、强化监督检查等方式，促使报告内容去伪存真。同时借助房管等职能部门力量，开展对领导干部个人资产、房产等情况核查分析，在一定范围内通报结果。有效运用成果，建立与领导干部管理相挂钩机制，对出现异常情况的及时提醒预警、落实整改，更好地发挥抓早抓小、预防腐败的作用。二是完善保障性住房建管机制。大力推进以经济适用住房、廉租住房、人才住房、公共租赁住房为主的多层次住房保障体系，坚持建设、分配、使用、管理全过程信息公开。进一步推进体制改革，将建设、房管等部门的职能从直接参与开发建设、行政审批，转变到监管和服务上，真正做到政企分开、建管分离。健全保障房项目开发的主体变更、房源调配权和房源性质变更权等审批制度，合理限制自由裁量权。完善品牌开发商代建制度，实行公开招投标阳光操作，确保保障性住房领域优质、高效、廉洁。三是探索房地产市场中介规范化管理机制。通过创新管理体制、改革运行机制，变部门分散管理为政府集中监管。加强对行业的总体规划，建立统一的市场监管体系，搭建公开的中介服务平台，通过公开选择方式，让资质高、信誉好、服务优、效率高、收费合理的中介机构进驻行政审批服务中心集中管理。强化对中介组织和从业人员的监管力度，完善行业工作纪律，加强业务指导和服务跟踪，提升行业规范和服务标准。四是形成审批环节腐败过滤机制。乘全市深化审改之势，针对房地产领域行政审批涉及部门多环节多的现状，积极构建阳光、透明、高效的新型行政审批运行和监督机制，全力推进审批提速和服务提效。以行政审批权集中为载体缩减滋生腐败的土壤，通过审批流程再造、标准再规范，进一步压缩权力寻租空间，将业务和监督职能分立、部门利益分离，提高腐败难度与成本，形成动态审批标准，防止产生新的腐败空间，通过这些举措层层过滤腐败，铲除“寄生虫”。

(三)权力运行要阳光，让腐败暴露于“聚光灯”下

一是加强对权力运行的监督和制约。失去监督的权力必然走向腐败，把权力运行的关键环节和重要岗位纳入监督是有效预防腐败的关键。要认真落实《 中国共产党党内监督条例》，对于重要干部任免、重大项目决策和大额资金的使用，必须实行班子集体决策，坚持走群众路线，防止搞专权。把党内监督和加强人大、政协、政府监督有机结合，把组织监督和社会家庭监督有效结合，将监督触角延伸到八小时以外的圈子。进一步强化派驻纪检监察机关履行职责，对所在部门的领导班子开展监督，切实提高监督的有效性，做到“特事特办要特别监督，重点项目要重点监督”，有效防止行政权力对微观经济的违规干预。二是将“一把手”监督落到实处。通过发挥各级纪委委员作用来加大党内监督力度，整合各方资源形成监督合力，防止“一把手”用权失控和权力垄断。以群众关注度高、涉及民生领域广、权力相对集中的部门一把手为目标，深入走访摸底察实情，通过督廉、问廉和测廉等方式，公开渠道，广泛收集廉情信息，全面掌握“一把手”履职守廉实情。加大监督力度，建立跟踪督查制度，定期进行“回头看”，并将结果和建议分别报党政主要领导和组织部门，作为“一把手”考核、奖惩和选拔任用的重要依据。三是加大国有资产监管力度。对各级行政企事业单位国有资产，推行所有权、使用权、监督权和运行权相分离的管理机制。进一步规范房产登记与租赁行为，统一国有资产的配置标准，规范登记、管理、调配、运作、处置等流程，防止国有资产流失。进一步规范国有企业资产重大事项方面的管理，建立健全国有企业外派监事会，强化对国有资产营运的监管，有效杜绝设立“小金库”等现象。四是加强留用地开发建设的指导和监管力度。成立由相关部门和镇街为成员单位的留用地管理领导小组，参与统筹规划业态布局、项目可行性研究和立项把关，避免项目开发的盲目性、趋同性、粗放性。加强监管和重大事项的审定。进一步落实留用地管理审批操作程序，对留用地规划布点、抵押融资、招拍挂等工作，采取部门监督、村务监督和效能监督相结合，防止村(社区)干部在10%留用地项目开发上以权谋私、贪赃枉法。

(四)惩治腐败不手软，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打

中央纪委十八届二次全会明确指出，要始终保持惩治腐败高压态势，严肃查办发生在重点领域和关键环节的腐败案件，加大对行贿行为的惩处力度，继续纠正房地产开发、保障性住房建设等方面不正之风和突出问题。地方各级纪检监察机关要进一步认清形势，增强惩治腐败的政治意识、忧患意识和责任意识，按照既打“老虎”又打“苍蝇”的要求，加大对房地产等重点领域违纪违法案件的查处力度，发挥好查办案件的治标作用，严厉惩治一批腐败分子，形成一定威慑力，为治本赢得时间。同时，要更加注重抓早抓小、防微杜渐，通过明察暗访、信访监督、巡视工作等途径，及时发现该领域苗头性倾向性问题，防止小错酿成大错；对于违纪违法的要一查到底、严肃追责。进一步加强对房地产领域典型案件的剖析和通报，通过案例警示教育使广大党员干部引以为戒，从中吸取教训，达到惩前毖后、治病救人的目的。

[责任编辑：刘 红]

2014-11-02

王雅君(1965-)，女，黑龙江密山人，社科部教授。

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