关于哈尔滨市“菜篮子”工程建设情况的调查报告

刘金祥

(哈尔滨市人大常委会，哈尔滨150018)

为确保哈尔滨市蔬菜数量充足、品种齐全、价格低廉、安全可靠，保障居民身体健康，促进社会和谐稳定，哈尔滨市人大常委会农林委员会于2014年2—6月份，采取深入区、县(市)实地察看、听取市政府有关部门专项汇报、召开座谈会集中研讨等方式方法，对哈尔滨市“菜篮子”工程建设情况进行了专题调研。

一、近年来哈尔滨市加强“菜篮子”工程建设的主要做法和突出成效

本届市政府把加强“菜篮子”工程建设作为顺民心、遂民愿、解民忧、惠民生的一项重要工作来落实，作为转变农业发展方式、加强农业基础地位、发展现代都市农业的一件大事来完成，高度重视，摆上位置，制定规划，完善政策，提供资金保障，加大科技投入，调整产业结构，转变经营方式，扩大生产规模，提高产品质量，初步探索出一套本地与外地相结合以本地为主、数量与质量相统一以质量为重、速度与品质相融汇以品质为先，符合哈尔滨市自然条件、切合哈尔滨市场实际、适合居民消费的“菜篮子”发展模式，“菜篮子”工程建设逐步走上生产稳定发展、产销衔接顺畅、质量安全可靠、市场波动可控、农民稳定增收、市民得到实惠的可持续发展轨道。哈尔滨市“菜篮子”工程建设的主要做法和突出成效表现在:

(一)加大“粮改菜”力度，蔬菜产业发展提速增效

新一轮“菜篮子”工程建设启动以来，哈尔滨市人民政府紧紧围绕发展现代都市农业，因地制宜，周密筹划，突出重点，分步推进，通过提供组织保证、出台优惠政策、调整种植结构、优化产业布局、强化技术服务、培育优势产区等一系列措施，不断加大“粮改菜”力度，努力增加蔬菜种植面积，极大地提高哈尔滨市蔬菜的综合生产能力和市场供给能力。

一是强化组织领导。从2011年开始，市政府实行“菜篮子”工程市长负责制，成立了全市“菜篮子”工程建设工作领导小组，由市长担任组长，分管副市长任副组长，政府相关部门主要负责同志为成员。领导小组办公室设在市农委，负责组织协调综合指导等日常工作。领导小组建立了联席会议制度，定期研究市蔬菜产业发展重大问题，出台解决问题的措施和办法。全市各区、县(市)成立了相应统筹机构，建立了工作机制，实行逐层负责的目标责任制，为促进哈尔滨市蔬菜产业持续快速健康发展提供了组织保证。

二是给予政策扶持。近年来，市政府按照国办发【2010】18号文件的要求，根据中央和省、市委对农村工作做出的部署，从哈尔滨市实际出发，研究制定并认真组织实施了《哈尔滨市关于蔬菜产业发展的意见》和《哈尔滨市加快蔬菜产业建设发展规划(2013—2015年)》等文件，实施先建后补、以奖代投机制，极大地调动和激发广大农民和新型农业经营主体发展蔬菜产业的积极性，为加强“菜篮子”工程建设奠定了坚实社会基础。

三是发挥财政资金引导作用。多年来，市政府整合农业发展资金、价格调节基金等财政专项资金，落实奖补政策，发挥引领吸附作用。2011年以来累计投入扶持资金6．9亿元，撬动农民和社会资金74．8亿元，逐步构建起以政府投入为引导，企业、农民为主体，金融、保险等社会力量广泛参与的多元化投融资机制。

四是扩大蔬菜种植规模。市政府集中力量，突破重点，加快蔬菜产业“一圈两带”基地建设，在改造升级原有生产基地的基础上，重点规划建设一批高起点、高标准的新基地。截至2014年，全市蔬菜面积由2010年的146万亩发展到175万亩，增加29万亩;蔬菜年产量由2010年的396万吨增加到495万吨。

五是推广应用新品种新技术。市政府把推广应用新品种新技术作为提升蔬菜产业品质的重中之重，目前，全市蔬菜露地和棚室栽培技术由单一技术应用向适用技术组装配套方向发展，良种应用率达到98%以上，茄果类嫁接育苗技术在棚室栽培中得到普遍应用。特别是通过开展技术攻关，改良温室结构，推广多层覆盖、秸秆发酵等增温保温技术，全市温室蔬菜在不加温情况下，叶菜实现周年生产，果菜生产提前延后30天左右。

六是提高产业化层次。市政府科学分析“菜篮子”产业发展形势，超前预测“菜篮子”产品消费需求，采取得力措施，引导龙头企业、蔬菜种植合作社开展产业化经营，目前已有中沃蓝莓、凯莱嘉德、益助果蔬、北大荒集团等一批有实力的企业进入蔬菜产业领域，成为全市蔬菜产业化的骨干力量;绿特、新兴、连升等20多家蔬菜专业合作社建立配送中心，并与中央红、新一百、沃尔玛、家乐福等7家大型超市签订“农超对接”合同，加工生产速冻、脱水、腌渍等半成品蔬菜，延伸了蔬菜产业链条，满足了不同层次居民的不同方面的消费需求。

(二)强力实施粮牧“主辅换位”战略，畜牧产业发展快速健康

几年来，市政府围绕建设现代畜牧产业强市这一目标，坚持立足当下，着眼长远，调整结构，整合资源，注重特色，整体推进，强力实施粮牧“主辅换位”战略，通过优化区域产业布局，构建现代养殖生产体系、现代加工营销体系、现代安全保障体系，使哈尔滨市畜牧产业规模不断扩大、素质不断提高，进一步丰富和改善了城市“菜篮子”。

一是优化畜牧产业布局。2011年以来，市政府出台了《哈尔滨市人民政府关于加快现代畜牧业发展的意见》、《哈尔滨市现代畜牧业建设项目管理实施细则》和《哈尔滨市畜牧业丰收奖奖励办法》等一系列扶持畜牧业发展的政策措施，为畜牧产业规模化发展创造了宽松环境，2013年市畜牧部门筹集吸纳资金85亿多元，新建扩建规模化养殖场(小区)315个，截止到2014年9月，全市畜禽规模养殖场为5 022个、养殖专业户为4．2万户、各类牧业小区为578个，规模化养殖比重达到49%，构建起奶业、生猪、肉牛、肉鸡、蛋鸡、肉鸭、肉鹅等区域产业一体化布局，基本形成了以双城和尚志为主体的奶牛业、以巴彦和呼兰为主体的生猪业、以宾县和阿城为主体的肉牛业三大支柱产业。

二是加快畜牧产业化进程。几年来，市政府通过招商引资，创新体制活化机制，引进项目打造品牌，目前已建成畜产品加工企业200多个，其中规模以上畜产品加工企业50多个，打造了雀巢奶粉、巴彦有机猪、金锣猪肉、宾西牛业、正大肉鸡、完达山鲜奶、对青烤鹅等一批名优产品。目前全市50余家企业日加工鲜奶近5 000吨，年屠宰加工生猪、肉牛、家禽分别为1 000万头、40万头、2亿只，生产蛋类4．5万吨。

三是发挥科技支撑作用。市畜牧部门加速引进和培育新的畜禽品种，推广应用切合实际的新的饲养技术，四年来累计建成各类种畜禽场70多家，繁育站点800多个，引进良种畜禽3．45万头(只)，畜禽良种覆盖率达到90%以上。

四是培育新的产业项目。多年来特别是2013年以来，市畜牧部门以推进畜禽标准化规模化养殖为突破口，以加快大项目建设为抓手，通过招商引资、外引内联，吸纳各方投资近30亿元，已经兴建环球乳业万头生态牧场、大北农集团生猪产业化、双城澳羊食品养殖加工、大庄园现代农牧业旅游观光示范园区等20多个亿元以上项目，全力推进双城雀巢、尚志德胜牛业等11个省级示范项目，正在落实黑龙江七合畜牧、巴彦正邦养殖等12个市级重点项目，为全市畜牧产业加速发展积累了后劲。

(三)全面落实“保供稳价”要求，蔬菜营销体系日趋完善

近年来，市政府根据哈尔滨市蔬菜生产的规律和特点，发挥市场机制的功能和作用，采取综合性措施，不断健全完善蔬菜营销体系，全面落实“保供稳价”的总体要求，确保蔬菜数量充足、品种齐全、价格低廉。

一是组织“南菜北运”。针对哈尔滨市冬春两季主要消费外埠菜的这一实际，从2011年开始，市政府每年定期在海南组织召开“南菜北运”产销对接会，辟建货源相对稳定、数量品种较为充足的供应渠道。目前哈达、润恒、雨润等大型批发企业均已与海南、山东等产区签订供应合同，外埠对哈尔滨市城区日供蔬菜量达到2 000～2 200吨。

二是开展冬季窖储。2011年以来，市政府整合价格调节基金和农业发展资金，积极扶持秋菜基地窖储设施建设，在秋菜主产区新建砖混菜窖、恒温冷库381个，计92万立方米，新增储量20万吨。全市蔬菜窖储设施由2010年的3 084个、128万立方米、储量20万吨，发展到目前的3 465个、220万立方米、储量40万吨，分别增长12．4%、71．8%和 100%。

三是实行直销经营。市商务局、市农委等部门积极组织引导流通企业、专业合作社建立直销点，开展直销服务。哈达批发市场引入“绿万家”集团果蔬连锁店项目，在市区建立了40余家连锁店;全市34家农业合作社、创业企业成立了农创会，在南方承包蔬菜基地，实行蔬菜“农校对接”，统一配送学校食堂。这些举措的实施，减少了蔬菜交易环节，降低了成本，保障了市场供应。

四是发挥价格调节基金作用。近年来，市政府设立了价格调节基金，一方面要求税务部门加大征收力度，征收额连年递增，年均在6 000万元以上;另一方面将价格调节基金重点投向设施蔬菜基地建设，每年不少于2 000万元，提高了政府运用经济手段做好“菜篮子”工作的能力。

(四)切实转变“菜篮子”工程发展方式，质量监管体系不断健全

近年来，市政府针对蔬菜总量丰盈和品种繁多的现状，根据市民对农产品质量安全提出的诉求，与时俱进，更新理念，拓展思路，延伸领域，把工作重点逐步转到保障农产品质量安全上，努力转变“菜篮子”工程发展方式。

一是推行标准化生产。市政府积极推行无公害、绿色生产标准，全力实施无公害施肥和病虫防治技术，全市地产蔬菜产品农药残留监测合格率始终保持98%以上，截至2013年底，全市无公害、绿色、有机产品认证达到1 704个。

二是建立肉菜流通追溯体系。2011年哈尔滨市被国家批准为全国第二批建立肉菜流通追溯体系试点城市后，成立了以市长为组长的工作领导小组，组建了项目建设指挥部，全面开展试点建设各项工作。截至目前，追溯体系覆盖6个主城区的批发市场、屠宰厂、农贸市场、超市、专卖店等。同时，项目软件开发、技术对接与联调已全部完成，并于2014年4月与国家信息平台实现联网，初步实现了“菜篮子”产品信息可得、身份可查、风险可控。

三是认真开展动物防疫。市政府通过深化兽医体制改革，实行首席兽医官制度和执业兽医管理制度，建立市、县、乡、村四级动物防疫体系，采取免疫标识、疫病追溯、屠宰检疫、出入境监督、疫情报告等措施，使重大动物疫病得到有效防控，确保哈尔滨市连续10年无重大疫情发生。

四是强化对违禁饲料和药物的监管。市政府从强化源头监管入手，常态化地组织开展饲料、兽药、畜产品质量安全监督和专项整治行动，大力清剿整治“瘦肉精”、“三聚氰胺”等违禁物品和药物残留，全面实行畜产品质量检测和认证、饲料安全卫生许可、兽药出售管理、可追溯购销台账、生鲜乳收购许可等制度，在多次国家和省临检抽查中，全市畜产品质量合格率保持100%，位居全国大城市前列。

五是严格检测蔬菜质量。2014年市政府构建了市区农产品质量安全多层次监测体系框架，把全市11个大型农产品生产基地和哈达、润恒、雨润3大批发市场，以及市区18家主要农贸市场和32家大型超市纳入日常风险监测主体，基本实现区域性农产品质量抽样检测监管无盲区。特别是对外埠调运哈尔滨市的蔬菜进行严格把关，通过采取例行监测、专项监测和监督抽查等措施，基本做到“车车有证明，次次有来源”，将有质量问题的外埠蔬菜拒之哈尔滨市市场门外，把农产品质量安全事故降到最低程度。

六是严守乳制品生产流通关口。为确保市民喝上放心奶，近年来，市食品药品监管部门认真履行职能，通过落实乳制品企业质量安全主体责任、建立健全受权人制度和主动报告制度、增加抽查频次和扩大检查范围，对乳制品生产加工环节进行全程监控;通过依法规范经营主体资格、严格执行市场主体准入制度和登记制度、明确供货商经营资格、建立“批发与零售无缝衔接”的追溯体系，使监管工作覆盖乳制品流通领域，确保哈尔滨市乳制品质量安全可靠。

二、哈尔滨市“菜篮子”工程建设存在的主要问题

经过市政府及相关职能部门的精心努力，哈尔滨市“菜篮子”工程建设取得了明显成效，但还存在一些不容忽视的问题。主要表现在:

(一)设施蔬菜种植面积较小，基地基础设施建设滞后

哈尔滨市蔬菜总体上仍处于露天常规种植状态，设施蔬菜种植面积较小，只有28．5万亩，占全市蔬菜总面积的16．3%，低于全国设施蔬菜20．4%的平均水平，仅为沈阳市设施蔬菜面积的1/6。另外，“粮改菜”基地的基础设施建设起步较慢，路、水、电等设施建设明显滞后，保障能力脆弱，有的生产基地靠异地育苗进行生产，产能远远没有达到设计标准，在很大程度上影响了哈尔滨市设施蔬菜供应总量。

(二)绿色、有机、无公害蔬菜生产认证面积偏少，与居民群众目前消费需求有很大距离

随着城市居民生活水平的不断提高，人们越来越关注农产品的质量、越来越关心舌尖上的安全。哈尔滨市蔬菜品种虽然很多，但高品质、高档次的品牌菜较少，更缺乏绿色、有机、无公害蔬菜，目前哈尔滨市得到上级认证的蔬菜生产面积只有3 000万亩左右，国家级标准化生产基地为810万亩，分别占 2013年蔬菜种植面积的5．8%和21．6%，其生产数量远远满足不了居民群众日益增长的健康消费需求。

(三)蔬菜产业化程度不高，服务体系不够完善

哈尔滨市蔬菜精深加工能力较弱，尚未形成产业链条，一旦供应大于需求，容易出现蔬菜大量积压滞销、价格持续走低的现象(2014年最为明显)，极大地损害了菜农的切身利益，客观上影响菜农种菜的积极性。另外，哈尔滨市蔬菜配套产业发展不充分，窖储、包装等商品化处理在低水平状态运行，特别是大部分蔬菜仍处于初级产品生产和粗放销售阶段，没有加工转化为工业产品，没有实行分级包装，无论是精深加工还是配套服务都有待于进一步完善。

(四)畜禽标准化规模化养殖水平较低，市场竞争力不强

哈尔滨市畜禽粗放散养的传统生产模式占有很大比重，畜禽标准化饲养规范化管理与国内牧业发达地区相比还存在很大差距。另外，哈尔滨市畜禽龙头加工企业较少，畜禽产品深加工能力较弱，产业化层次较低，特别是大型肉牛屠宰龙头加工企业的加工能力仅占全市的30%，肉羊屠宰加工企业多为外向型企业，所提供的畜禽产品大多停留在初级形态，在市场上缺乏竞争力和话语权，对于提升城市“菜篮子”总体质量的贡献率不是很大。

(五)市场体系不够健全，蔬菜营销不够顺畅

目前，哈尔滨市仅有哈达、润恒、雨润3个大型蔬菜批发市场，哈尔滨市“十一五”规划中确定在郊区建设10个地产蔬菜批发市场，目前仅剩道里区新发镇1个，全市蔬菜流通载体不足，营销渠道不畅。另外，哈尔滨市近年在城区开发建设规划中缺少对蔬菜市场建设的统筹安排，很多新建小区没有相应地辟建蔬菜销售网店，而现有的蔬菜直营店数量少、规模小，很难满足市民就近购买蔬菜的需要。

(六)质量监管体系不够完善，监管范围尚有空白

哈尔滨市蔬菜和畜禽等农产品生产主要还是分散型的，是典型的千家万户式小生产经营模式，加之农业标准化生产的普及率较低，在一定程度上形成了监管盲区。另外，哈尔滨市肉菜蛋奶等农产品质量检验检测机构基础设施比较薄弱，虽然建立了市级农产品质量检测中心和肉菜流通追溯体系，但由于与之相配套的设施设备还未全面覆盖所有标准化生产基地和全市所有农贸市场、早市、夜市，农产品质量监管尚有空白，质量安全还存在着一定隐患。

三、解决问题的对策和建议

近年来，随着市场的放开和全国统一市场的形成，“菜篮子”产品的生产和流通逐步突破原有的地域界限，生产主体越来越多元化，流通渠道越来越多样性。面对这种新形势，居民群众在关注“菜篮子”产品供给的同时，更加关心产品的易得性、优质性和安全性。哈尔滨市“菜篮子”工程建设中存在的突出问题，无论对转变农业发展方式，还是对满足居民消费结构升级都产生一定影响，亟须下功夫尽快解决。为此，我们建议:

(一)进一步提高思想认识、加强组织领导

“菜篮子”工程建设是事关居民群众切身利益的民生工程，是促进农民增收的致富工程，也是推动现代都市农业发展的先导工程，市政府和相关部门要进一步提高思想认识，增强责任感和使命感，把加强“菜篮子”工程建设摆在更加突出的位置，集中人力物力财力抓实抓好。要将“菜篮子”工程建设纳入哈尔滨市“十三五”规划之中，作为实施“两大平原”农业综合改革试验的重要内容，全力实施《哈尔滨市加快蔬菜产业建设发展规划(2013—2015年)》和《哈尔滨关于加快现代畜牧业发展的意见》。要进一步强化“菜篮子”工程市长负责制，完善部门联席会议制度，加强对“菜篮子”工程建设工作的领导和指导，将“菜篮子”工程建设纳入对各级政府及相关部门的目标考核，确保新一轮“菜篮子”工程建设的各项任务不断落到实处。

(二)进一步加快蔬菜种植和畜禽养殖基地建设

要统筹规划，通盘考虑，科学确定全市“菜篮子”生产用地的保有数量。要实行严格的基本菜田和养殖小区用地保护制度，保证“十二五”末期全市种养殖土地全部到位。要突出重点，强化扶持，建设一批规模化、集约化设施农业和畜牧示范小区，带动“菜篮子”基地实行标准化生产，切实增加设施蔬菜和绿色、有机、无公害农产品的种养殖面积。要组织协调有关方面和部门，集中力量和精力加快基地水、电、路、通信等基础设施建设，为扩大种养殖规模创造有利条件。

(三)进一步提高蔬菜和畜禽产业化水平

要全力实施品牌战略，提高哈尔滨市蔬菜和畜禽产品的知名度和影响力，不断增强市民对本地名优农产品的认同感。要大力发展蔬菜精深加工，根据市民的需求，对蔬菜进行清洗、分级、包装等商品化处理，努力推行净菜上市;要改进加工工艺、更新机械设备，加快发展保鲜蔬菜、速冻蔬菜、脱水蔬菜、蔬菜汁、蔬菜粉末以及膨化蔬菜等;要增加设备设施，扩大秋菜冬储规模，满足市民冬春两季对本地菜的需要。要增强畜禽产品产业化程度，积极引进先进的冷冻、屠宰、储藏、保鲜设备和深加工技术，按照国家乃至国际质量标准，将畜禽产品加工成食品，延长产业化链条，丰富和提升城市“菜篮子”。

(四)进一步建立多元化投入机制

市政府要建立完善“菜篮子”工程建设专项资金，保证财政资金投入的稳定增长。区、县(市)对市级财政投入的“菜篮子”发展资金，根据上级要求按照1∶1比例进行匹配，引导蔬菜产业和畜禽产业加快发展。要积极整合支农资金，统筹安排农业综合开发、农业产业化、扶贫开发等资金，集中扶持“菜篮子”工程建设。要协调金融、保险等部门采取灵活经营方式，增加信贷额度和拓展服务项目，帮助“菜篮子”产品生产者和经营企业解决资金瓶颈难题。要出台优惠政策，创造宽松环境，积极引导城市工商资本进入种养殖产业，为全市“菜篮子”工程建设注入更大活力。

(五)进一步搞好科技服务

要大力引进和推广蔬菜和畜禽实用新技术、新品种，积极探索具有哈尔滨市特色的蔬菜和畜禽生产加工模式，努力提高蔬菜和畜禽生产、流通、加工各环节的科技含量。完善技术推广、种苗繁育、生产资料保障供应体系，建立健全市、区县(市)、乡(镇)、村四级技术服务网络。建立各级农业推广部门、科研单位、高等院校和蔬菜、畜禽基地联办培训机制，为基地培养专职农民技术员，并在蔬菜和畜禽基地培植一批示范户。

(六)进一步加强市场体系建设

把农产品批发市场、零售市场、集贸市场建设纳入城市基础设施建设总体规划，积极新建标准化批发市场和零售集贸市场，在城区和“菜篮子”产品集中生产区逐步形成布局合理、设施齐全、服务完善的市场网络体系。大力开展“农超对接”和“农商对接”，支持大型连锁超市、农产品流通企业与蔬菜基地实现产销对接。在市区建立鲜活农产品“绿色通道”，畅通“菜篮子”产品运输渠道。引导种养大户在城区农贸市场开设专柜，直接销售品牌蔬菜。抓好农产品生产和流通信息网络平台建设，用信息引导生产经营，避免价格大幅度波动，努力维护供销双方的利益。

(七)进一步强化质量安全监管

全力实施“菜篮子”产品标准化生产，严格控制违禁农药、饲料添加剂的使用，加大品牌培育和认证力度，积极发展无公害、绿色和有机产品。加强检测能力建设，购置配备检验检测设施，实行资源和信息共享，增加检测对象，扩大检测范围，提高检测频率。严格执行农产品市场准入制度，坚决清理整顿无证无照的黑加工作坊和销售网点。完善“菜篮子”产品质量追溯体系，防止不合格产品进入消费环节。加强监管队伍建设，理顺体制机制，明确机构设置，充实执法力量，强化联合执法，严厉打击和查处各种影响农产品质量安全的违法行为，确保广大市民买的安心吃着放心。