科研事业单位内部控制的难题及解决对策

科研事业单位内部控制的难题及解决对策

乌婷1，权凯2

（1.西安外国语大学，陕西西安710128；2.沣西新城管委会，陕西西安712000）

摘要：推进科研事业单位改革,提升科研创新能力,建立规范有效的内部控制制度,对加强自身能力建设，提高综合效能具有现实意义。文章通过对科研事业单位内部控制存在的问题及形成的原因进行分析，重点从制度的顶层设计、构建风险控制机制、完善预算控制、创新内控措施、强化审计监督和实施动态监管等六个方面提出了解决对策和建议,以期对科研事业单位内部控制建设的完善有所帮助。

关键词：科研事业单位；内部控制；对策

科研事业单位是国家为了社会性的公益的目的,由国家的机关举办或者其他的组织利用国有资产举办的,从事教育、科技等活动的社会服务组织。《行政事业单位内部控制规范（试行）》所称的内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度实施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。[1]实践表明，内部控制是规范管理，建设高效、节约型组织的重要保障，在当前事业单位深化改革中正发挥着越来越重要的作用。科研事业单位是社会经济发展的重要力量之一，其内部控制通常是由人力资源、设备设施、项目资金等为创新科研成果而采取的系列管理方式,内部控制和财务管理的共同作用最大限度的保障着科研发展目标的顺利实施。从实际情况来看，一些单位内部控制现状还不容乐观，内控制度建设相对滞后，老问题和新问题相互交织，运行中存在不少漏洞。由于内部控制缺陷，导致财务管理薄弱，暴露出一些违规违纪行为，如利用虚假发票套取现金，设立小金库；虚构经济业务，获取财政资金；违规处置国有资产，造成损失浪费；违反财务会计规定，造成科研经费收支不实等等。[2]这些问题不仅造成了国家财产损失，也反映了内部控制制度的不完善和内控执行力度不到位两大问题。在推进事业单位改革中,建立健全规范的内部控制制度，不断提升内控执行力，对促进科技事业的健康发展已经显得十分重要。因此，对科研事业单位内部控制的问题、成因进行分析，寻找对策及措施，为进一步发挥好内部控制制度的促进作用具有现实意义。

一、科研事业单位内部控制建设难点

（一）对内部控制内涵理解不够，内控建设责任主体不明确

科研事业单位一般具有非盈利性，资金来源及用途多元性、行政和学术管理双重性的特点。长期以来，事业单位作为社会公共服务提供的主题，其内部控制工作不论是在制度建设、机制设计还是监督方面，都存在着一定程度的滞后性。[3]由于受传统观念和习惯势力的影响，管理层内部控制意识相对淡薄，重科研，轻管理，熟悉专业技术,不大熟悉财务审计业务,内部控制制度建设相应滞后。对内部控制的认识有的还停留在内部牵制或会计控制的阶段，认为内部控制只是财务部门和审计部门的事，未能及时建立健全内部控制制度，或者是以财经制度甚至是工作经验来代替，仅仅停留在财务制度建设方面，内控制度和财务制度混淆不清。即使有内部控制制度，随着形势与环境的变化，现存的内控制度在内容方面也有许多不完善、不合理的地方，对实际中出现的漏洞缺少一套行之有效的措施、程序来防控漏洞的发生。有的领导对内部控制建设实施主体的责任认识不清，重视不够，在经济活动中经常“一支笔”说了算，凌驾于内部控制制度之上，使用例外原则，在资金使用中出现制度执行不力的现象。这样就使内部控制的公信度和威慑力大大下降，没有把内控建设当作全员参与的一把手工程来实施，部门各自为政，信息孤岛,不能资源共享，导致有令难行，有禁不止，使得内部控制徒有虚名。

（二）风险评估不完善，预算控制缺乏约束力

多年来，科研事业单位靠财政拨款，只要按计划完成工作就万事大吉了，基本上不考虑风险，缺少风险分析和防范意识。未系统分析科研业务活动风险，确定风险点，缺乏对风险进行全面、系统和客观的评估。没有开展风险识别、风险分析、风险评价和风险控制工作，对单位层面和业务层面风险发生和重现的可能性及危害性预防不足。随着部门预算改革的深入，预算控制得到了一定程度的加强。但实际运用中，有的预算控制仍显得薄弱，表现在预算的计划性、科学性不强，预算编制达不到相关要求，对年度预算经常进行调整，随意性大。预算编制还比较粗，准确性不高，预算支出达不到逐笔核定的要求，导致扩大开支范围和无预算，超预算开支，使预算缺少约束力。科研项目管理和经费管理分属于科研和财务不同的部门，客观上存在着“管项目的不管钱”，“管钱的不管项目”，会计核算并不熟悉科研项目的专业情况，对预算的执行情况和科研经费实际开支的情况难以适时掌握和控制。

（三）内控“懂行”人才匮乏，财务控制活动薄弱

内部控制建设涉及多部门、多专业，需要机构人员、业务流程、信息沟通不同层次的协同作用，需要跨专业、有经验的复合型懂行人才。“懂行”的内控建设人才紧缺，势必会影响到内部控制实施的质量和效果。一些科研单位专业人才多，懂专业，会财务，有经验的复合人才相对较少。加之缺乏必要的分工和授权，岗位责任落实不明确，没有贯彻岗位不相容原则。多年存在一人多岗，不相容岗位兼职现象，财务管理基础薄弱，内控不到位。同时，财务部门工作限于记账、算账、报账，与

业务控制脱节，对重要事项的立项、实施的结果不了解，与内控相关的信息收集传递不畅，相关部门之间不能及时、准确的沟通交流。财务部门仅负责入账、日常开支的报销等核算工作，侧重于报销手续是否完善，原始凭证是否合法，并不熟悉科研业务情况，经费报销处于事后把关，很难事前和事中控制，致使对科研业务未能实施必要的财务控制。部分人员对财务报销实施严格审核不理解，认为财务人员为难自己，影响工作效率。财务控制缺少固定资产的专门管理，资产挪用、帐物不符现象严重，极易造成国有资产的损坏和流失。

（四）内部审计不受重视，内部控制效果不明显

在有些单位，内审工作得不到应有的重视和支持，合署办公现象较为普遍。内审负责人和业务人员基本上由本单位任命，人事关系和工资福利由本单位管理，致使内部审计职能弱化，内部审计监督作用发挥不出来。内审的机构设立和程序根本没有独立性。有些单位采取内审外包的方式，费用也非常高，甚至相当多的科研事业单位根本就没有内部审计机构。[4]加之财务会计工作专业性强，非审计部门人员监督指导存在着业务对接的问题，检查监督作用就容易打折扣。开展了多年内部控制活动，但内控作用仍发挥不出来，严重影响了科技人才引进和使用，影响了科研成果和科技应用的总体质量和水平。形式化的制度不足彰显约束激励效应，对科研本身和单位自身发展没有达到预期的目标。

二、内部控制难点产生的原因分析

（一）主观原因

《会计法》、《行政事业单位内部控制规范》都对内部控制作出了具体规定，在每一个具体业务控制条款中都增加了有关风险防范的要求。内控的有效性取决于内部控制建设的主动性和积极性。单位负责人和财务人员对内部控制产生影响的因素主要有能力、知识和品质三个方面。有些人对会计法规和内部控制知识缺乏学习了解，能力建设抓得不紧，依法行政，依法理财的观念模糊，缺乏责任感。有些人内控意识不强，重发展，轻控制，把内控仅看成财务部门的事，不注重全面系统的建立内控制度，存在以权代法，有章不循的现象。这些知识结构或职业道德等因素直接影响到内部控制制度作用的有效发挥。

（二）客观因素

《行政事业单位内部控制规范（试行）》施行的时间不长，对全面系统贯彻落实的经验还不足，客观上仍需要一段实践探索的过程。如怎样有规律的开展经济活动风险评估；如何科学细化内控方法和实施信息内部公开的方式程序等；客观上如何保证现行授权机制更加科学合理等；另外，作为事业单位主要外部监督的财政部门，大多侧重对财政资金运用是否合理、合规进行监督，对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及是否有效执行的检查指导较少。由于外部监督及推动力量的不强，实际上内部控制就很难起到应有的作用。另外，事业单位产权结构不明晰，也是内部控制实施内生动力不足，内控建设主动性差，进展缓慢的因素之一。

三、科研事业单位内部控制建设难点的解决对策

（一）明确实施主体，完善内部控制的顶层设计和细化规程

依据《会计法》、《内部会计控制基本规范》的有关规定，首先要明确单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责的责任主体意识，对单位内部财务报告的完整性、真实性、内部控制的有效性与合理性负责。同时增强全员内部控制意识，形成共同参与内控的环境氛围，加强内部控制的顶层设计，规定流程和规则；其次各级财政部门应当有计划的安排单位负责人参加内部控制相关知识的交流，指导主要领导和业务骨干完成内部控制设计和实施，强化财务管理人员的教育培训，提高内控实施的针对性和实效性；再次应当建立和完善细化内部控制的各项制度及措施。一要使各部门在内控方式、技术、手段等方面有章可循；二要明确各岗位的权限范围、审批程序和相应责任；三要保证不同部门互相制约、互相牵制，形成相互制衡的工作机制，确保授权审批、政府采购和资产保护等一系列控制的系统性及有效性。

（二）建立风险评价控制及内部控制的协同机制

风险管理的理念已被有效的运用到经济和政府管理等众多领域和部门，是“一种基于风险管理的方法”。风险是危害发生的可能性和严重性的组合，有效的管理就是对风险的这两个因素的控制。在内部控制过程中，加强内部会计控制，防范经济违规违纪风险，贯穿相互牵制制约和协调的原则，适时修改完善有关内部控制制度。各单位应建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，当外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化时，应及时对风险进行重估，并建立长效机制，将其评估结果作为内部控制的依据，使风险可控，达到降低风险至可接受的水平。另外，协同机制是保持内设部门之间，业务流程之间以及流程各环节之间的衔接和联系，保证内部控制有效运行的机制。在风险控制的同时，注重机构人员、业务流程和信息沟通三个层次的协同，发挥好内部控制协同机制的作用。[5]

（三）加强部门预算控制，规范实施操作环节

科研事业单位内部控制制度涉及单位预算控制、收支控制、政府采购控制和合同控制等制度。[6]预算管理是科研事业单位管理的核心，贯穿于整个单位的业务活动，为提高预算控制水平，就必须制定科学合理的预算制度。实施全面的预算管理，增强预算约束力。科研人员应与财务人员，审计人员通力协作，科学编制科研项目预算，充分评估可能发生的各项费用支出，建立科学预算体系和预算标准；积极推行绩效预算，以上一年预算绩效考核情况，作为下一年编制预算的依据；严格预算执行的刚性，避免和降低财务风险，保证科研经费开支的计划性、合理性、规范性；贯彻推行科研项目合同制，增强按批复预算执行的约束力；建立定期对科研项目预算执行情况进行检查和评估的制度，结题阶段，项目管理部门要会同财务审计和资产管理等部门对经费的执行情况进行核算，将项目预算决算结果作为能验收结题的重要依据。一是不断完善部门预算的调整制度，从调整时间、方法、程序等作出更加具体的规定，建立预算的跟踪分析和评价制度；二是进一步完善预算控制制度，保证资金的合理使用，提高资金使用效率；三是结合实际，建立预算执行的预警反馈制度，科学设立参数指标，合理设置预警时间和范围。完善内控制度要体现出预算编制时的“准”字，执行时的“刚”字的要求，防止随意调整追加预算以及超预算，扩大预算范围等行为的发生。

（四）重点控制资金和流程，创新内部控制新措施

按照财政管理科学化、精细化的要求，不断加强和规范财

务管理工作，推进事业单位内部控制的制度创新和措施创新，尽快形成上下共同参与内部控制的有序运行体系。必须加强会计基础工作，重视财务审计等人才培养和知识更新，构建财政、单位、个人三位一体的继续教育方式。依照新规范要求，实施不相容岗位相分离制度；推行授权批准和集体决策相结合制度；完善财产管理制度和定期清查制度；探索信息公开的形式，建立健全经济活动信息公开制度，加强财政补贴收入、事业收入等收入及支出的管理，按照明确的资金管理流程和授权开展活动，加大授权审批控制限度。坚持方式创新，大力推进公务车改革试点，全面推进公务卡结算制度，不断提高内部控制制度的执行力。

（五）强化内部监督和绩效考核，加大违规责任追究力度

从立法监督角度，严格遵守《预算法》、《会计法》、《经济法》、《政府采购法》等法律规范，加大违法责任追究，构建立体式监督网络，形成完善的廉政监督机制。内审部门和外部监督部门相结合，是有效的监督方式，强化内审则是重要的环节。科研事业单位一要建立独立的机构，保证内审监督的独立性和权威性，采用日常监督和专项监督相结合的方式，对内控情况进行常规的、持续的监督检查，评价内控的有效性，跟踪内审缺陷的整改；二要健全信息公开制度，明确公开项目、公开形式、公开载体等，重点是“三公经费”支出等信息的公开，增加透明度，接受社会监督和质询；三要健全奖惩机制，把单位内审监督和绩效考评结合起来，综合评价结果作为下一年度预算安排依据，将内审监督、绩效考评和人事任用等直接挂钩，多管齐下，促使内部控制制度真正落到实处。

（六）实施动态监控，建立应急处理机制

科研事业单位内部控制是动态的，保证其有效运行，有必要建立财政等政府有关部门对行政事业单位的动态监督，一是加强主管部门的监管，二是加强社会的监督。除定期、不定期的监督检查外，还要动态评价、实时跟踪内控运行情况，督促指导其建立内控应急机制，对突发事件制定应急预案和防控措施，明确人员和处理程序，确保突发事件得到及时妥善处置。只有通过实施有效的内部控制制度，建立动态监督长效机制，对风险和突发事件进行及时有力的防范和管控，才能确保科研事业单位控制目标的顺利实现。

除以上内容外，科研事业单位可以根据各自的实际情况和需求来确定内部控制的重点内容，如在债务管理，合同管理或专项资金管理等方面实施重点控制，不断设计和实施一套系统完整，规范合理的内部控制体系，以达到防患于未然的目标。

参考文献：

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范(试行)[S].2012.

[2]梁步腾.构建行政事业单位内部控制规范的对策建议[J].会计之友，2012，（31）.

[3]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计之友，2013，（1）.

[4]刘巍.对推进科研事业单位内部控制制度的思考[J].现代商业, 2012，（34）.

[5]李秀丽.行政事业单位内部控制协调机制浅析[J].财务与会计, 2014，（9）.

[6]曹禺.科研事业单位内部控制的问题及对策[J].中国乡镇企业会计，2014，（3）.