新型农村社区建设驱动新型城镇化建设的研究与探索——以原阳县新型城镇化建设为例＊

张之朝，穆 娟

（1.国家统计局原阳调查队，河南原阳453500；2.河南师范大学，计算机与信息工程学院，河南新乡453000）

新型农村社区建设驱动新型城镇化建设的研究与探索
——以原阳县新型城镇化建设为例＊

张之朝1，穆 娟2

（1.国家统计局原阳调查队，河南原阳453500；2.河南师范大学，计算机与信息工程学院，河南新乡453000）

党的十八大提出的走中国特色新型城镇化道路，是我国“三化”建设进程中的一项重大战略和历史性任务。近年来原阳县在农村社区新型城镇化建设方面不断探索，在不牺牲农业和粮食安全以及农民收入的前提下，通过科学规划、引进资金、落实政策、盘活资源、重点示范、强化组织保障等有力措施，以新型农村社区建设驱动新型城镇化建设，初步实现了数千万农民的“城市梦”。原阳县在新型城镇化建设过程中的经验和做法对推进河南省新型城镇化建设健康发展具有典型意义。

新型农村社区；新型城镇化；驱动

1 前言

新型农村社区是新型城镇化引领“三化”协调科学发展、引领中原经济区建设的重要突破口，是统筹城乡发展的结合点［1］、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点。近年来，随着农村经济的不断发展，城乡统筹发展、新型城镇化建设的快速推进，加大对农村建房的规划引导，促进城乡资源的合理利用，推动城乡一体化建设，刻不容缓地摆在我们面前。原阳县抓住国务院支持中原经济区建设和新乡市被列入全国农村改革试验区的大好机遇，积极探索，勇于创新，以新型农村社区建设为抓手，推动实施农村由旧村整治向社区建设的巨大跨越［2］，着力破解城乡发展二元结构，初步走出一条以社区建设驱动新型城镇化发展的新路子。

2 基本情况

原阳县是个农业大县、滩区大县，全县总面积1098平方公里，辖14个乡（镇），512个行政村，人口65万。过去，由于部分村庄缺乏建设规划，农户房屋拆建频繁，造成了极大的经济浪费和人力损耗。2009年以来，原阳县按照新乡市统筹城乡发展工作要求，按照“因地制宜、重点突破、示范带动、健康发展”的工作思路，把新型农村社区建设作为城乡一体发展的切入点，在充分考虑土地利用、城乡建设、产业布局和人口分布的基础上，将全县468个行政村整合为117个新型农村社区，并围绕“原新线两侧、S311线东段及县城周边区”重点区域打造统筹城乡发展和小城镇建设观光带。在具体工作中，原阳县以统筹城乡改革试验为主线，坚持以重点社区建设为中心，以旧村拆迁复垦为核心，以优惠政策落实为关键，以农民创业园建设为支撑，以强化责任追究为动力，突出工作重点，创新工作机制，完善政策措施，全力推进新型农村社区建设，取得了明显的成效。截至目前，全县已启动建设的社区30个，累计完成建房面积206万平方米，入住农户5100户，拆除旧宅面积3100亩，复耕或恢复生态面积1750万亩。

3 主要做法与经验

3.1 突出重点区域，搞好科学规划

在充分考虑土地利用、城乡建设、产业布局和人口分布的基础上，按照向中心村集中、向重点镇集中、向县城区集中、向经济发达区集中的原则［2］，将全县468个行政村整合为117个新型农村社区。在规划中，按照构建新型城镇化体系的要求，不断强化规划的龙头作用，注重规划、设计、建设层次，注重建筑风格的多样化，注重新型农村社区规划与城镇规划、土地规划、产业集聚区规划有机结合，实现“四规合一”。特别是对原新线两侧、S311线东段及县城周边等重点区域内规划的新型农村社区，围绕打造统筹城乡发展和小城镇建设观光带的目标，聘请高级别的规划单位统一进行了科学布局和高标准、高水平规划设计，力求这些区域的新型农村社区成为加速全县新型城镇化的“引擎”。同时，为维护规划的权威性和严肃性，我们不断完善规划执法管理体系，充实乡村规划执法力量，加强乡村规划执法检查，严禁老村随意私搭乱建，严格控制新建房规划审批，为下一步社区启动建设做好准备、奠定基础。

3.2 引入市场机制，破解建设瓶颈

鉴于底子薄、基础差、人口多、财政穷、贷款难的县情，原阳县出台了《关于开发商参与建设新型农村社区有关政策的指导意见》，对县城规划区内旧村拆迁后可腾出建设用地、由开发商参建的社区，主要采取“农民置换房、参建商得土地、政府零收益”的办法。由参建商出资建设社区，农民按旧村房屋1：1置换政策从社区获取新房，原则上控制在2套房以内，多余部分按成本价实行货币补偿。对参建商缴纳的安置、拆旧等土地专户资金，县政府不截留不挪用，根据安置拆旧进度，分批次全部返还给参建商，用于社区建设及旧村拆迁，并可抵顶土地出让金。市场机制的引入，调动了开发商参与社区建设，特别是参与拆迁旧村的积极性［2］，达到社区建设投入与土地运作自取平衡，较好实现了“不从农村挖土地、不在农民身上打主意”的宗旨。

3.3 落实奖补政策，盘活土地资源

新型农村社区建设，土地始终是最大的制约因素。为有效缓解这一瓶颈制约，推动全县拆迁复垦工作，原阳县出台了《关于进一步加快新型农村社区拆迁复垦盘活土地资源的实施办法》。按照该办法，对县城规划区以外的社区，县政府按照“政府统筹，乡镇主导，社区算账，一村一策”的原则，对旧宅拆迁节约出的土地和整治出的闲散建设用地，由县土地、财政等部门包装项目，部分拿到新乡市土地交易平台出售变现，然后再对新节约出或整治出的建设用地进行补偿，补偿款项应主要用于新型农村社区建设和小城镇建设，力求实现耕地增加、农民受益、盘活土地资源的目的［3］。这一奖补政策有效调动了规划区外农民群众拆旧复垦、建设社区的积极性。目前，原阳县下辖福宁集镇的张大夫寨村，官厂乡的金兴村、黄寺村，韩董庄乡的锦家和谐苑等社区均形成了集中拆旧复垦的场面。

3.4 坚持稳步推进，打造示范重点

原阳县根据本县实际情况，在新型农村社区建设之初，就提出了“着力示范，倾斜重点，带动一般，分类发展”的工作思路。按照这一思路，重点围绕区位交通便利、基础条件较好的区域，打造示范重点社区。在建设中，县委、县政府确定各乡（镇）、村为新型农村社区建设、入住、拆迁、复垦及规划执法的责任主体，要求各地本着“群众自愿、量力而行、稳步推进、有序发展”的原则，成熟一个、启动一个、建成一个，所有社区必须达到“规划得到批准、基础设施投入能够落实、群众支持率在80%以上、拆迁工作能够落实”等条件方能启动建设。特别是他们强调要始终把尊重农民意愿和农民利益放到重中之重位置，社区规划、社区名称、户型设计、拆迁复垦、建设模式等全程落实“四议两公开”工作法，经群众同意方可实施。在推进过程中，原阳县还充分考虑群众承受能力，鼓励条件较好或急需建房的群众先建，条件较差或暂不需要建房的可以后建；对于社区住宅，规划设计不同造价的户型供群众选择，避免农户建房超出自己经济承受能力，困难群众可享受经济适用房、廉租房等政策。目前，原阳县确定重点扶持的有10个社区，市级示范社区3个、重点社区7个。示范社区中，阳光社区已全部建成，入住农户224户，拆除旧宅209处、拆除旧宅面积432亩；宏运社区完成建房面积8万平方米，入住农户199户，旧宅拆除面积203亩；紫光明珠社区完成建房面积5万平方米，所有房屋已经认购完毕，整村拆迁工作也已全面启动。阳光社区的基础设施和公共服务设施全部到位，宏运社区、紫光明珠社区基础设施和公共服务设施基本到位。其他7个县级重点社区建设、入住、拆迁都取得了较大进展。

3.5 完善工作机制，强化组织保障

原阳县委、县政府统筹谋划、深入研究新型农村社区建设推进措施，建立健全了领导机构和工作机构，实行社区建设目标管理制度［4］，县四大班子领导分包制，乡（镇）党委书记负责制，将年度社区建设、拆旧复垦等目标，一一分解到乡、社区、责任人。为激发基层干部建设热情，出台了《关于建立新型农村社区建设乡村干部奖励机制的决定》，充分调动了基层干部建设社区积极性。为强化领导责任，推进工作，出台了《新型农村社区建设工作效能监察和责任追究办法》，建立周巡查、半月督导、月排名、季追究制度。乡镇实行季度效能监察，一次排位落后，给予乡（镇）黄牌警告，并通报批评；连续二次排位落后，责任领导行政记过处分；连续三次排位落后，对乡（镇）降低年度考核等次。这些措施大大强化了基层干部抓社区建设工作的责任心和积极性，为推进社区建设提供了强有力的保障。

3.6 科学谋划产业，激发建设活力

原阳县坚持把新型农村社区和农民创业园统筹考虑、协同推进，不断强化产业的支撑作用，逐步实现农民就近创业、就近转移、就近富裕、就近城镇化［3］。在具体工作中，他们根据社区自身优势和发展条件，利用社区建设节约土地，重点在远离产业集聚区、区位优势明显、产业基础较好的福宁集镇、韩董庄乡、太平镇3个乡镇，率先规划了3个市级农民创业园。其中，福宁集镇农民创业园规划面积3375亩，主要发展机械加工、高效农业、果蔬生产等产业；韩董庄乡农民创业园规划面积6600亩，主要发展木材加工、农副产品加工、包装等产业；太平镇农民创业园规划面积2000亩，主要发展机械加工、农副产品加工、畜禽加工、水产养殖等产业。目前，3个农民创业园规划已编制完成并备案，创业园“八通一平”基础设施正在建设。全部建成后，可辐射周边30多个社区，受益群众16万人。

与此同时，他们还通过农民专业合作社建设，提高农业的产业化程度，增加的农民的财产性收入。通过土地流转，在葛埠口乡白寨社区一带规划500亩大型温棚蔬菜种植园区；利用农业综合开发项目的实施，在县产业聚集区以南、黄河大堤以北规划2000亩现代农业园区，可吸纳近500人回流入园就业；利用黄河滩区生态资源，大力发展旅游观光农业园，支撑滩区新型农村社区健康发展。

4 展望与思考

建设新型农村社区是前无古人的事业，也是一项投资大、涉及面大、周期长的浩大工程。建设新型农村社区固然需要挖潜，需要积极主动，但外部扶持同样必不可少，因此建议：

一是将新型农村社区作为新型城镇化的有效载体来规划建设。对新型农村社区规划来个回头看，将其作为构建城镇化体系的重要一环来谋划和推进，使其实现与城镇规划、土地规划、产业集聚区规划“四规合一”。

二是加大对重点贫困区域建设的扶持力度。受行洪政策影响，原阳县滩区各种基础设施建设滞后，农民生产生活条件差，社区建设推进缓慢。这就需要国家和省、市出台专门政策，将扶贫开发、农业综合开发及农村基础设施项目向滩区倾斜。

三是出台整合项目资金的一揽子配套政策。受行政分割体制的制约，各类涉农项目资金单纯由县级整合难度很大，影响了资金整体效益的发挥。要改变这样的局面，就需要上级有关部门有针对性出台政策措施，进行统筹安排。

四是加大社区建设信贷支持力度。原阳作为省级贫困县，依靠农民自身积累建设社区，资金是最大的瓶颈。国家和省、市是否可以考虑对贫困县社区建设出台专门的金融政策。

五是根据社区实际情况，预留社区后期发展空间［4］。社区建设要充分考虑到农户生产实际，妥善解决农户生产问题，不能因生活方式的改变，而中断部分困难群众赖以生存的生产来源，要给农户居家生产保留适当的空间。

（责任编辑 杨文忠）

［1］张敬燕.以新型城镇化为引领，走“三化”协调发展之路［J］.中共郑州市委党校学报，2012，（1）.

［2］张占仓.如何破解“三化”协调发展难题［J］.中州学刊，2011，（6）：86－87.

［3］吴业苗.新型农村社区建设：如何可为——以城乡一体化为视角［J］.社会主义研究，2012，（3）.

［4］耿明斋.对新型城镇化引领“三化”协调发展的几点认识［J］.河南工业大学学报，2011（4）：1－4.

F323

A

1008－2093（2015）01－0049－03

2014－10－11

张之朝（1986－），男，河南新乡人，企业信息管理师，农业推广硕士，主要从事农业统计调查工作。