新型农村社区建设过程中乡镇政府角色定位与重塑

李长源，夏美武

(铜陵学院　财税与公共管理学院，安徽　铜陵　244000)



新型农村社区建设过程中乡镇政府角色定位与重塑

李长源，夏美武

(铜陵学院财税与公共管理学院，安徽铜陵244000)

[摘要]新型农村社区建设是我国农村社会管理模式转型，是我国农村现代化和城镇化的有机组成部分。乡镇政府在新型农村社区建设过程中的角色定位直接关系到未来我国农村社会治理模式。在分析乡镇政府角色理论基础上，我们可以从社区规划、基础设施建设、市场监管、社区治理、农村文化建设等微观视角来探讨重塑乡镇政府角色的问题。

[关键词]新型农村社区；乡镇政府；政府角色；社区治理

一、引言

新型农村社区建设是新时期我国城乡一体化建设步伐的重要组成部分，是为了适应我国农村经济社会结构的变化而采取的重要战略部署。进入21世纪后，随着我国现代化步伐加快，农村社会格局已经发生根本性变化，特别是农村人口向城市转移，农村社会“乡政村管”管理模式不再能够适应社会发展需要，必须创新农村社会管理体制和机制。新型农村社区就是在这样的背景下提出的。新型农村社区是我国政府在新的历史时期，解决农村社会发展和社会管理困境所进行的制度创新，它承载着未来我国农村社会转型的重要角色。2006年10月，党的十六届六中全会提出：积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制。2008年底，民政部确定了304个“全国农村社区建设试验县(市、区)”，占全国2862个县级单位的10.55%，全国有3.19%的村作为农村社区实验村[1]，拉开了我国农村社区建设大幕。由此可见，我国新型农村社区建设是由中央政府提出，并由各级政府具体实施的国家发展战略。

纵观我国乡镇政府角色演变，可以分为以下几个阶段。第一个阶段，“全能者”角色。这是我国传统计划经济时期乡镇政府的主要角色模式，政府包揽了几乎社会所有管理和服务。第二个阶段，“代理型”角色。经过30多年改革开放，全能型政府角色已经不存在，但乡镇政府作为一级政权组织的基本性质没有变化，长期以来，乡镇政府的角色基本上是取决于上级政府的制度安排，从管理实践来看，我国乡镇政府只是县(市)政府的派出机构，完成上级政府的指令和交办的各种任务。第三个阶段，协调者角色。随着我国政府由社会管理向社会治理转变，乡镇政府必将承担起协调者角色，充分调动各种力量积极参与社会建设，从而构建一个多元组织、多重层次和多种行为主体共同存在的“多元协作”社会结构。

当然，在任何时期，乡镇政府都具有多重角色。在我国新型农村社区建设中，乡镇政府更应该发挥多重功能，履行应有职能。

二、乡镇政府角色理论阐释

(一)西方政府角色理论

经过几百年的发展演变，西方政府角色理论主要经历以下几个阶段。第一阶段，守夜人角色。该理论最早是在亚当·斯密《国富论》中提出，即政府主要是保护国家安全，使其不受外来侵犯；保护个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；提供公共服务。第二阶段，全面干预角色。由于市场机制自身存在难以克服的困境，凯恩斯于1936年出版了《就业、利息和货币通论》，明确否定“守夜人”理论，提出政府应该对经济社会生活积极干预，从而形成了干预主义的政府角色理论。第三阶段，“有选择干预”角色。到了20世纪70-80年代，由于存在“政府失灵”现象，西方学术界在批判的基础上又发展出“有选择干预”理论。该理论在综合“守夜人”角色和“干预主义”角色基础上，提出充分利用市场机制，发挥政府公共服务职能。上述政府角色理论是从一般政府的角度来分析的，对我们研究乡镇政府角色也有重要借鉴意义。关于地方政府角色的问题，西方学者通过大量的实证和经验研究，普遍认为地方政府的角色主要在于向公民提供公共服务，如治安和消防、基础设施供给和维护、社会福利、基础教育等。由于中西方政治体制不同，西方基层政府基本上被认为是代理型政府，主要是辖区内公民的代理人。

(二)改革开放以来我国乡镇政府角色理论

改革开放前，我国各级政府基本上是全能型角色，无所不包。这一时期，乡镇政府基本上是“代理型政权经营者”角色，主要是服从和执行上级政府的指令和政策。改革开放后，乡镇政府逐步向“谋利型政权经营者”[2]角色转变。

改革开放之初，我国乡镇政府就如同一个“公司”或“企业”，如美国斯坦福大学教授戴幕珍界定的“地方法团主义”，乡镇政府扮演着一个营利性组织的公司老板角色[3](P1)。这与我国当时的“财政包干”、“分灶吃饭”的财政体制密不可分。20世纪90年代后，随着我国产权制度逐步完善，乡镇政府逐步从企业中退出，并由直接干预向间接参与地区经济发展转变，从而规范了乡镇政府行为，转变了政府角色。

自党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”后，十八届三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，作为新时期深化改革的执政理念和治国方略。与此相适应，我国乡镇政府角色也随之发生变化。提供农村公共服务成为乡镇政府的主要职责，协调农村多元主体参与社会治理成为当前我国乡镇政府最为主要的角色。

三、新型农村社区建设过程中乡镇政府角色定位

政府角色是在其职能实现过程中一种制度化行为模式，是在政府与其他主体的关系和活动中体现出来。党的十八届三中全会明确提出要加强中央政府宏观调控的职责和能力，加强乡镇政府公共服务、社会管理、环境保护等职责。力争从越位、错位和缺位的泥潭中摆脱政府角色，力争向宏观战略和规则标准转变政府职能，为有效的社会治理及创新提供保证。乡镇政府的角色定位将直接关系到新型农村社区建设中政府的行为方式。本研究将主要通过考察乡镇政府与市场、乡镇政府与社会以及县乡政府关系的三个维度来定位新型农村社区建设过程中乡镇政府角色。

(一)乡镇政府与市场的关系定位

政府与市场关系一直以来是定位政府角色的重要维度。从本质上讲，两者之间是一种社会分工关系。“政府与市场各自发挥其功能和作用，并随着社会政治经济条件的变化沿着各自的轨迹而发展。”[4](P215)政府角色的演变实质是政府和市场相互关系转换的发展过程。在我国新型农村社区建设过程中，政府与市场关系应为互补关系。

党的十八届三中全会明确提出了“市场在资源配置中起决定性作用”。一方面，市场参与可以提升乡镇政府提供农村公共服务的能力。乡镇政府可以通过充分利用市场机制，调动市场主体参与新型农村社区建设，从而满足农民日益多样化的需求。另一方面，由于市场自身固有的“市场失灵”缺陷，在充分利用市场的同时，政府必须对市场行为进行引导和约束。市场在参与提供农村公共服务时，由于信息不对称，可能会存在道德风险，这就需要政府加强对市场行为主体的监管。

(二)乡镇政府与社会关系定位

目前，社会力量在我国社会治理体系中发挥的作用显得较弱，因此，要着力提高社会自治能力。首先，激发社会组织活力。社会组织是社会治理的重要载体和依托，在多元社会治理体系中，它是政府、市场之外对资源进行配置的第三方力量。政府对社会组织既要着力培育发展，又要加强监管，提高社会组织能力，激发社会组织活力。其次，发挥社区组织作用。基层群众自治组织和社区社会组织是我国社会治理的重要参与力量。习近平总书记指出，社会治理的中心必须落实到城乡社区，社区服务和管理能力加强了，社会治理的基础就实了。乡镇政府应充分发挥基层群众组织和农村社区组织的作用，鼓励和支持社会各主体积极参与新型农村社区建设；同时乡镇政府也必须履行监督职能。

(三)县乡政府关系定位

我国县乡政府之间长期以来一直都是一种压力型的政府体制，乡镇政府主要是完成县级政府的各项指标和工作任务，并接受上级政府的各种评价和考核，采取“一票否决”制。另外，乡镇政府人事权基本都是由县级政府掌控，乡镇政府承受着来自上级政府的巨大压力。同时，由于“乡财县管”财政体制，乡镇政府财力极其有限，没有能力提供农村满意的公共服务。如何定位县乡政府关系，学界有不同看法，如取消乡镇政府论、乡镇政府自治论[5]等。笔者认为应该科学界定我国县乡政府间的关系。一方面，乡镇政府仍然承担县级政府所下达的各项任务，必须明确经费来源，从而实现事权和财权相吻合；另一方面，乡镇政府享有更大的自主权，特别是在提供公共服务方面。乡镇政府应结合本地区实际情况，创新公共服务提供的方式方法，提供更加优质的公共服务。

四、 新型农村社区建设过程中乡镇政府角色重塑

根据新型农村社区建设过程中乡镇政府角色定位分析，结合我国目前新型农村社区建设实际情况，乡镇政府应该立足于农民需求，重塑角色，理顺与社会、市场、县级政府之间的关系，从而更好地实现乡镇政府的治理体系和治理能力的现代化。

(一)新型农村社区建设规划的制定角色

新型农村社区建设规划应该在原有的城乡一体化规划、“美好乡村”建设规划基础上制定。对于新兴农村社区建设规划的制定，有学者提出以农民为规划制定主体的“自下而上”展开[6]。但由于我国农民政治参与热情不高，农民更多关心涉及自身发展的各类问题，如收入、医疗、教育等。在新型农村社区建设规划制定过程中，政府应该发挥主导作用，同时要充分尊重农村居民的意见，特别是涉及到农民切身利益时，如村庄规划、发展农村经济等，更应该考虑农民的意见。在现实社会中，绝大多数农民对新型农村社区建设缺少了解，更不关心农村社区规划。因此，我国农村社区建设规划应该是先“自上而下”后“由下而上”的模式，即先由乡镇政府经过科学决策程序制定社区建设规划，再将规划向社会公开，并召开村民会议讨论，征询他们的意见，最终形成适合农民实际需要的社区建设规划。

(二)农村基础设施的供给角色

农村社区建设是指在行政村的地理区域范围内，在各级党委政府的统一领导和民政部门的协调指导下，由村党组织和村委会直接组织，依靠政府、社会和村民多方资源和力量，推动农村基础设施等公共产品体系建设，不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程[7]。学者们将农村公共品分为三类：一是资本密集型，如水、电、路、网络等；二是技术密集型，如农村需要的各类生产技术以及农民外出务工技能等；三是劳动密集型技术，如生产互助、生活互助、资金互助等。经过调查，当前乡镇政府应该在科学规划的基础上，逐步解决制约农村经济发展的基础设施，如道路、互联网、农产品市场信息、水利设施等。笔者曾经对安徽省农村公共品提供进行过研究，道路仍然是农民最大需求，许多地方道路狭窄，施工过程中偷工减料，缺少必要的维护。互联网是今后一个时期农民另一迫切的需求。农产品市场信息已经是该地区农民的迫切需求。随着我国农业现代化和产业化发展，农业已经逐步向规模化发展，我国农村经济与全球市场联系越来越密切，市场信息直接影响农民生产生活。农村水利设施建设是影响农村经济发展的重要因素，农民希望乡镇政府给予更多的政策支持和资金投入。

(三)农村社区治理的参与角色

自上个世纪七八十年代以来，治理理论在全球盛行，这是对政府无法满足公众多样化需求的回应，人们要求政府放松对社会的管制，给市场和公民社会更多空间，更好地实现对社会的治理。1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》出台，正式明确了农村居民可以通过村民会议和村民代表会议来实现自己的民主权利，这也决定了在新型农村社区管理中，乡镇政府不能忽视农民的自我管理权利。

对于农村社区治理，学者们从不同角度进行了阐释。贺雪峰认为农村社区治理主要体现在村庄基本秩序及其维持机制、村干部的角色与动力机制、乡村关系状况三个方面[8]。本文认为农村社区治理可以采取参与治理模式，在社区建设和管理过程中充分发挥各类主体的作用，这些主体有基层党组织、村民委员会、集体经济组织、科技文化组织、各类协会以及村民个体等，乡镇政府主要发挥协调角色。2013年7月国务院明确提出推进向社会购买公共服务的建议，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。目前，向社会购买服务已经成为各地乡镇政府提供公共服务的重要方式。

向社会购买公共服务是政府履行职能的方式，本质上还是政府主导，更多地体现了政府意志，缺少受益群体需求表达。通过购买公共服务可以提高公共产品提供的质量和效率，提高公民的满意度，但如果将这种方式完全应用到农村社区建设，可能会导致政府提供公共产品不可持续，原因是乡镇政府的财政能力无法充分满足农村社区建设中农民的多样化需求。所以，乡镇政府应该在制度上进行设计，充分调动市场、社会等各种力量建设农村社区。

(四)农村社区治理的监督角色

长期以来，西方社会理论一直将政府与市场极端对立，学者们呼吁建立一个完全独立于国家，并具有抗争和制衡力量的社会。从上世纪末西方国家社会变革实践来看，这种理论得到普遍认可。笔者认为，从我国的历史传统来看，几乎从来都没有西方理论中所界定的独立于国家的公民社会，相反，国家与民间一直是难以分离的关系，而非相互斗争的关系。1949年后的30年，我国在处理国家与社会的关系上走了另一极端，即人为地消灭市场和社会，一切都由国家来主导。改革开放后，我们一直在努力改变这种局面，试图建立一种新型国家和社会关系。最近几年，党中央国务院明确提出凡是社会能够做的事情都交由社会去做，从而真正转变政府职能。但由于我国社会组织力量薄弱，而且许多组织自身发展不健全，使得政府在提供公共服务时不能很好地履行其职能。实地调查显示，离开政府和市场，我国多数社会组织几乎不能维持生存。相反，凡是三者关系处理好的，社会就能处于和谐状态。

在新型农村社区建设中，乡镇政府应该充当社区治理监督者。首先，对乡镇政府自身进行监督。随着我国农村社区建设步伐加快，各种基础设施建设纷纷铺开，地方开展向社会购买服务等都有可能涉及乡镇政府权力滥用等问题，因此，首先要对组织内部进行严格监督，防止权力寻租。其次，还要对各类社会组织进行监督管理。近年来，社会组织已经广泛参与到各类公共服务的生产过程中，对完善乡镇政府提供公共服务起到了重要作用。因此，必须加强对这些社会组织的监督管理。再次，要对市场进行监督。市场参与农村社区建设是必然趋势，这是世界各国农村建设的经验使然。市场以利益为驱动，必须对市场行为进行必要监督，但不是政府直接干预市场。乡镇政府应该依法处理与市场的关系，创造一个良好的市场环境，吸引更多的市场主体参与到农村社区建设中来，从而解决乡镇政府资金不足的难题。

(五)农村社区工作者培育角色

一支稳定而又具有高素质的社区工作者队伍是新型农村社区建设能否成功的关键，乡镇政府应该承担社区工作者培育角色。要提高现有社区工作者待遇。可以将社区工作者待遇与工作量挂钩，合理考虑社区工作者职业生涯发展，从而转变社会对社区工作者工作的偏见。借鉴大学生村官的做法，每年在高校毕业生中制度性安排一定数量的大学毕业生从事农村社区工作。通过校地合作，建立实习实训基地。充分利用高校与地方合作，通过这一平台充分利用高校优质人力资源，为农村社区建设和发展培养合格的专业人才。通过高校志愿者队伍来完成一些农村社区公共服务，如对留守儿童的教育、农村空巢老人的照顾、农村社区文化活动等。

(六)农村社区文化建设角色

近年来，在强调经济建设同时，某种程度上忽视了农村思想文化建设。在农村，封建迷信活动盛行，社会普遍存在信仰危机，农民缺乏必要的政治参与。另外，农村各种社会问题普遍存在，如社会不公、黑恶势力、腐败等问题，从而导致乡镇政府公信力下降。

笔者认为,乡镇政府应该从以下几个方面加强农村社区文化建设：首先，管理文化建设。乡镇政府应该从我做起，树立一个廉洁政府、服务型政府、阳光政府的形象；其次，创新社区文化供给方式。乡镇政府应加大对农村文化公共产品的投入，充分利用现代通信网络技术，为农村居民提供通俗易懂、喜闻乐见的文化产品；再次，组织各类文化团体下乡服务。各区县政府可以有计划组织相应的文化非政府组织到农村基层进行相应的服务。最后，利用高校志愿者组织力量。目前，许多地方的校地合作已经有了良好基础，乡镇政府协调组织一定数量的大学生文化下乡活动，一方面可以让在校大学生更加深入地了解社会，理论联系实际；另一方面也可以充分发挥高校服务地方的功能。

参考文献：

[1]滕玉成，牟维伟.农村社区建设和治理研究述评[J].东南学术，2010，(6).

[2]李汉卿.县乡财政关系演变视角下的乡镇政府角色转变[J].理论导刊，2009，(11).

[3]剧锦文.转轨过程中乡镇政府的角色与行为[M].北京：中国社会科学出版社，2010.

[4]]乔耀章.政府理论[M].苏州：苏州大学出版社，2000.

[5]章荣君.供给与需求:关于乡镇政府未来去向的分析[J].江苏社会科学，2007，(4).

[6]李少惠，贺炜.农村社区参与式管理下的乡镇政府行为及职能[J].河北学刊，2008，(1).

[7]胡宗山.农村社区建设:内涵、任务与方法[J].中国民政,2008，(3).

[8]贺雪峰，等.中国乡村治理：结构与类型[J].经济体制社会比较，2005，(3).

责任编辑王飞

[作者简介]李长源(1971-)，男，安徽合肥人，铜陵学院财税与公共管理学院教师，主要从事乡镇政府管理、公共部门人力资源管理研究；夏美武(1968-)，男，安徽舒城人，苏州大学政治与公共管理学院政治学理论博士研究生，铜陵学院教授，主要从事政治生态学、政府危机管理研究。

[基金项目]国家社科基金一般项目“基层政府创新社会管理与维护社会稳定互动机制研究”(12BZZ046)；教育部人文社科青年基金项目“转型社会治理下的政府回应机制研究”(12YJC630063)；安徽省社科规划项目“创新安徽省乡镇政府社会治理机制研究”(AHSKY2014D27)。

[收稿日期]2015-02-10

[中图分类号]D625

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6463(2015)02-0022-07