治霾需要区域共防法治化

常纪文

2013年以来，我国东部地区多次出现重度灰霾天气，持续时间长、影响范围大。针对这种严峻形势，《大气污染防治法》修订草案于2014年12月22日首次提交全国人大常委会，目前正在审议之中，此次修订重防雾霾。

《大气污染防治法》的修改，拟将近年来治理雾霾的经验法治化。国内外的成功经验表明，解决区域大气污染问题，必须尽早采取联防联控措施，以统一规划、统一评估、统一方法、统一协调和监管，实现环境保护的成本最小化和实效最大化。

区域合作法治化存在诸多问题

中国正在加快工业化进程，以化石能源为主的能源结构导致大气污染物排放总量居高不下，酸雨、灰霾和光化学烟雾等大气污染问题开始显现，大中城市空气污染治理难度逐渐加剧。大气污染已经超越了单纯的点源局部性污染阶段，并呈现快速蔓延性、污染综合性和影响区域性等特点。非常有必要通过创新体制、制度和机制，建立全防全控工作体系和完善的环境法规政策标准体系，来应对日益严重的大气污染问题。

从法律到规划，从国家到地方，为了实现联防联控，一直在努力。我国的区域大气污染防治立法，无论是立法体系、法律制度还是法律机制，在短期内都取得了显著的成绩，发挥了一定的作用。但由于国家所处发展阶段的限制，我国联防联控措施的法治化程度总体上不高。立法上解决我国的区域大气污染问题，应当走点源防治和区域联防联控相结合的路径。

为了促进区域大气污染联防联治，国务院办公厅于2010年转发了环境保护部等部门共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，全面提出大气污染联防联治的目标、思路、方法和要求。

经国务院批复，环境保护部、国家发改委、财政部于2012年12月发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，总结了区域大气污染联防联控的探索，指出了当前大气污染防治工作中存在的问题，要求统筹区域环境资源、优化产业结构与布局，加大落后产能淘汰、优化工业布局，加强能源清洁利用、控制区域煤炭消费总量，深化大气污染治理、实施多污染物协同控制，创新区域管理机制，提升联防联控管理能力，并重点突出了区域污染联防联治的措施。

鉴于大气污染日益严重，社会各界要求国家采取应对措施的呼声愈来愈强烈，国务院于2013年9月发布了《大气污染防治行动计划》，提出了包括区域协作与属地管理相协调、实施分区域分阶段治理在内的总体目标，明确了包括全国空气质量总体改善、重污染天气较大幅度减少、京津冀等区域空气质量明显好转的奋斗目标，并提出了到2017年具体的大气环境指标。

为了保障上述目标得以实现，2014年7月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于印发大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）的通知》，这个被称为“史上最严”的空气污染治理考核规定，对PM2.5浓度下降和重点任务完成情况的考核非常关注。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对现实的环境问题，提出要加快改革，要求划定生态保护红线、推动地区间建立横向生态补偿制度、建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，为地区间建立和完善区域污染联防联治的体制、制度和机制奠定了改革基础。

地区合作层面，以京津冀、长三角、珠三角为首的大气污染重灾区在中央的统一部署下，自2004年起，便已试点启动规范化的区域大气污染防治合作。

但是在我国，大气污染联防联控规范体系的建设还存在问题：《环境保护法》和《大气污染防治法》缺乏与《节约能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的衔接机制。新《环境保护法》虽然设立了一条关于区域联防联治的原则性规定，但仍然侧重于点源控制，没有把大气污染的联防联控上升到保证大气环境安全的高度，以致制度建设缺乏权威性、系统性以及全局性。没有建立能源总量控制制度，更没有设立区域大气污染联防联控的章节甚至专门的条文。侧重于对传统大气污染物的防控，对臭氧排放控制的规定不足，对氮氧化物以及灰霾和光化学烟雾的排放控制，还处于初级阶段。

此外，长期的地方保护主义和区域经济持续高速增长，使污染突破了环境承载能力，导致区域大范围的雾霾污染频繁发生。实事求是地说，区域雾霾严重性已超越了《环境保护法》和《大气污染防治法》制定或者修订时的立法预期。缺乏现行环境法律的明确规范和指引，以致大气污染联防联控工作的方向性和系统性难以得到保障。再加上我国缺乏以规范区域大气污染联防联控为主的行政法规，而区域大气污染防治工作又急需开展。在这种情况下，尽管环境保护部等部门为了应对现实问题，于2010年出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，但是该意见属于“软法”，在实施中缺乏强制性，实施至今，作用不明显。

虽然《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等国家级环境规划、行动计划和各行政区域出台的规划与行动计划规定了强制性的考核措施，但由于缺乏国家法律和行政法规的支持和指引，对于区域联防联控难以做出系统性的体制和制度安排，对于区域纠纷和环境侵权难以做出适法评判和处罚，因而其规则适用性功效存在明显的欠缺，且效力低于法律。

需要指出的是，这些机制仅存在于规划、行动计划和地方立法的层面，没有上升到国家法律层面。其普遍适用性和强制适用性尚需加强，需要在修订《大气污染防治法》时予以解决。

区域守法的监督机制

我国为了督促各行政区域严格遵守法律、规划和行动计划的规定，除了《大气污染防治法》第三条规定“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责”外，相关规划还规定了其他督促守法的机制。

《重点区域大气污染防治“十二五”规划》要求建立以空气质量改善为核心的控制、评估、考核体系，提出京津冀、长三角、珠三角区域将细颗粒物纳入考核指标，环境保护部会同国务院有关部门制订考核办法，每年对重点区域大气污染防治规划实施情况进行评估考核；在规划期末，组织开展规划终期评估。规划年度考核与终期评估结果向国务院报告，作为地方各级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制，并向社会公开。

对规划完成情况好、大气环境质量改善明显的省（区、市），环境保护部会同财政、发展改革等部门，加大对该地区污染治理和环保能力建设的支持力度，并予以表彰；对考核结果未通过的省（区、市）进行通报；对项目进展缓慢、大气环境污染严重的城市，实施阶段性建设项目环评限批，取消国家授予该地区的环境保护方面的荣誉称号。

《大气污染防治行动计划》提出构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系，要求每年初对各省（区、市）上年度治理任务完成情况进行考核；2015年进行中期评估，并依据评估情况调整治理任务；2017年对行动计划实施情况进行终期考核。考核和评估结果经国务院同意后，向社会公布，并交由干部主管部门，作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

对未通过年度考核的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促；对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。

在具体的执行层面，由于我国区域污染联防联控制度建设晚，至今不满四年，虽然体制制度和机制的创新力度大，但由于实施效果具有滞后性，以致目前大气环境质量改善效果不是很好。继2013年中国雾霾天数创52年之最，2014年数轮重污染不断刷新纪录，一度笼罩中国从东北至西南143万平方公里国土，全国58个城市PM2.5“爆表”，陷入重度及严重污染。

虽然新修订的《环境保护法》规定了区域污染联合防治制度，但是区域责任没有明确。现在国家正在修改《大气污染防治法》，应明确各区域的责任，明确区域污染物排放的核算方法，细化大气环境污染公益诉讼的相关机制，通过司法监督来克服地方保护主义。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com