服务型政府视角下行政事业资产绩效评价问题探讨——以山东省为例

刘兴云 马静

(山东财经大学，山东 济南 250014)

服务型政府视角下行政事业资产绩效评价问题探讨
——以山东省为例

刘兴云 马静

(山东财经大学，山东 济南 250014)

随着我国服务型政府的建立和发展，行政事业单位资产绩效评价的原则、思路和方法等都要与服务型政府的新要求相适应，行政事业资产绩效评价需要按照服务型政府的理念进行改革和创新。结合行政事业资产特点，明确行政事业资产绩效评价实施主体及职责，规范行政事业资产绩效评价的范围和内容，完善行政事业资产绩效评价的法律制度体系，科学设定行政事业资产绩效评价的指标体系，合理使用行政事业资产绩效评价结果。

服务型政府;行政事业资产;绩效评价

建立“服务型政府”是当前我国政府改革的主导趋向和目标模式。现代服务型政府的价值取向要求努力提升公共产品和服务的价值，尽可能多的降低成本，以获取最大绩效。建立服务型政府，必须以市场为导向，改变长期以来政府和社会公众形成的管理与被管理的关系，遵循全新的服务理念，为企业、社会和公众提供优质的公共产品与服务，努力把政府建设成为高效廉价、民主法治、勤政廉洁的政府。在这一目标的指导下，我国行政事业单位资产绩效评价的原则、思路和方法等都要与服务型政府的要求相适应，行政事业资产绩效评价也需要按照服务型政府的理念进行改革和创新。

一、问题提出与文献回顾

随着经济社会发展和财政收入的持续增长，我国行政事业单位不断扩容，目前已经形成了大量行政事业资产。根据2012年部门决算数据，截至2012年底全国行政事业单位资产总额14．77万亿元，扣除负债后净资产总额9．60万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三分之一。①数据来源:中华人民共和国财政部网站，www．mof．gov．cn，中国财政情况(2012-2013)．加强行政事业资产绩效管理，不仅社会效益巨大，而且也是降低行政成本、节约财政资金，建设廉洁、高效、服务型政府的内在要求。2006年财政部制定颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，对新时期指导行政事业单位开展国有资产管理工作起到了重要作用。近年来各级财政部门、主管部门和行政事业单位通过不断规范管理制度、创新管理方法，推动行政事业单位资产管理工作取得了一定成效。但是，随着市场经济的不断发展和完善，行政事业单位资产管理面临着新的形势，具体管理中仍然存在不少新情况和新问题。由于长期以来公共财政管理重流量、轻存量，各行政事业单位也热衷于争经费、重购置、轻管理，结果造成资产重复购置与闲置并存、资产利用效率低下等一系列问题。对此，加强行政事业资产绩效评价，提高行政事业资产管理效率已迫在眉睫。

经济体制改革以来，对国有资产管理的理论研究重点一直集中于国有企业资产等生产经营性资产管理方面，对行政、事业单位所掌握的非生产、经营性的国有资产管理没有给予应有关注。近年来，随着服务型政府的构建，理论界对行政事业单位资产管理的关注和研究也逐渐增多，相关的研究文献主要从不同的角度对我国行政事业资产管理现状与成因、存在的问题以及解决思路、市场化运营改革、资产配置改革等进行了分析。行政事业资产管理本质上从属于公共管理，该领域的绩效评价研究主要围绕“政府绩效评价”、“公共项目绩效评价”、“财政支出绩效评价”和“预算绩效评价”进行，以“行政事业资产”为对象的绩效评价研究相对较少。目前对我国行政事业资产绩效评价的研究尚处于起步阶段，许多研究才刚刚破题。

林皎、伍海泉等(2006)认为，公共部门资产评价存在很多矛盾和困难，虽然其是财政支出绩效评价的延续，但应侧重于对资产本身及运行过程与结果的评价，其绩效评价指标体系应当包括资产的质量状况、运行效率、贡献程度等内容。①林皎、伍海泉、周丹:《公共部门非经营性资产绩效评价研究》，《经济与管理》2006年第10期。谭静(2012)提出构建一个“集主管部门评价、行政事业单位评价、社会公众评价和第三方独立主体评价于一体，年度绩效评价和跨年度绩效评价相结合，完善的指标体系为载体，规范的评价机制和流程为保障”的动态、高效、综合的行政事业性国有资产管理绩效评价体系。②谭静:《行政事业性国有资产管理绩效评价研究》，财政部财政科学研究所博士论文，2012年。李森(2012)的研究认为，行政事业资产绩效评价具有评估领域、评估主体、评估目的、评估对象、评估手段的特殊性，行政事业资产绩效评估应当包含宏观、中观和微观三个层次。③李森:《行政事业资产管理绩效评价的特殊性及层次性探索》，《行政事业资产与管理》2012年第8期。刘兴云、李森(2014)提出行政事业单位资产绩效评价存在着内涵、单位性质差别、资产性质差别、管理主体利己动机等制约因素，因此完善行政事业资产绩效评价体系，必须转变政府职能，实现行政事业资产的合理定位，注重行政事业资产绩效评价的可比性等。④刘兴云、李森:《论行政事业资产管理绩效评价的制约因素及思路设计》，《理论学刊》2014年第10期。孙国霞(2014)通过对行政事业资产管理绩效评价体系理论模式的分析，提出行政事业性资产综合绩效评价指标体系应当从经济性、效率性、效果性、发展性四个方面分别设置投入、运行、产出、社会指标。⑤孙国霞:《行政事业资产管理绩效评价体系理论模式分析》，《行政事业资产与管理》2014年第6期。肖智敏(2015)认为在服务型政府中，政府的资产绩效评价将以行政考评结合市场评价兼有的方式进行考评，并提出我国行政事业单位资产绩效评价的基本原则包括安全性原则、效率原则、确定科学的评价标准。⑥肖智敏:《刍议我国行政事业单位资产绩效评价》，《财经界》2015年第1期。吕志军(2010)则认为，我国行政事业单位资产绩效评价具有行政考评为主、结合市场评价;外部考评为主、内外部评价相结合;过程考评为主、结合资金的结果评价等特点。⑦吕志军:《我国行政事业单位资产绩效评价初探》，《财经界》2010年第3期。

二、行政事业资产绩效评价的现状分析——以山东省为例

山东作为经济大省，近年来经济增长一直位列全国前三甲。2013年山东省实现生产总值(GDP)54684．3亿元，比上年增长9．6%。2013年，全省公共财政预算收入4560．02亿元，比上年增长12．3%;全省公共财政预算支出6692．95亿元，增长13．4%。伴随着经济的发展，山东省行政事业性资产不断积累，总量已突破8600亿元，对经济发展的支撑作用非常明显。截止到2011年底，资产总额已达8647．34亿元，比上年增加579．37亿元，增长率7．18%，其中净资产总额5001．33亿元。从资产总量结构来看，固定资产净值占44．57%，流动资产占41．46%，对外投资(含有价证券)占2．64%，无形资产占0．44%，其它资产占10．89%，从级次看，省级占24．81%，市级及市级以下占75．19%;在固定资产中，土地、房屋及构筑物占47%，设备占8．22%，汽车占7．31%。

随着服务型政府的建立和发展，政府与市场的边界逐步清晰，行政事业单位资产规模不断扩大，其资产管理工作日益重要。财政部第35号、36号令出台后，山东省财政厅通过理论研究、调研座谈、经验总结、开拓创新等手段，一直不断探索行政事业资产管理的模式。一是通过清产核资、产权登记、建立了资产管理信息系统，夯实了行政事业资产管理的基础;二是出台《山东省省级行政事业国有资产处置管理办法》等相关政策，协调相关部门共同规范了资产处置管理;三是积极推进预算管理与资产管理相结合;四是行政事业资产信息库建立工作已经基本完成并投入日常使用，数据可实现实时更新。如何更好地利用数据库信息，考核评价资产管理绩效，服务于资产管理成为亟待解决的关键问题。而行政事业资产信息库的使用、行政事业资产管理制度和部门联动机制的初步建立为该工作的开展奠定了坚实的物质基础。⑧刘兴云等:《山东省行政事业单位资产使用绩效评价研究》，山东省财政厅课题组，2014年。

相对于政府绩效评价、财政支出绩效评价而言，我国行政事业单位资产绩效评价工作起步较晚，发展相对滞后。例如，近年来山东省行政事业单位资产绩效评价工作在财政部门持续加强对行政事业单位资产管理的基础上，在行政事业单位资产绩效评价方面取得了比较突出的成绩。但是，资产绩效评价是一项系统性和专业性很强的工作，因此，在山东省行政事业资产绩效评价过程中仍然存在许多亟需解决的问题。具体包括以下几个方面:一是绩效管理意识尚未真正建立。虽然财政部门的绩效评价工作已经开展了很多年，但行政事业单位资产绩效评价工作才刚刚起步。在行政事业资产管理过程中，绩效管理意识尚未普及，绩效观念有待增强。二是绩效评价的范围和内容较窄。目前已经开展的行政事业资产绩效评价工作主要是围绕资产使用绩效评价展开的，没有包括资产从形成到使用再到处置的全过程，评价的范围过窄，评价内容不全面。三是评价工作机制尚未建立。行政事业单位资产绩效评价方法单一，缺乏科学的评价指标和标准，专业评价工作人员匮乏，开展绩效评价工作的困难和阻力较大。

三、加强我国行政事业资产绩效评价的具体措施

行政事业单位资产绩效评价是财政支出绩效评价的有效延伸。加强行政事业单位资产绩效评价，有利于提高政府的绩效管理水平和行政事业资产使用效率。当前完善我国行政事业资产绩效评价，需要紧密围绕服务型政府建设，积极转变观念，结合行政事业资产特点，从评价主体、评价范围和内容、评价方法、指标体系构建等方面进行调整和完善。

(一)明确行政事业资产绩效评价实施主体及职责

行政事业单位资产绩效评价的实施主体具有多元化特征。行政事业资产的管理部门、使用部门及社会公众等等都是资产绩效评价的实施主体，在资产绩效评价中承担着不同的职责。因此，必须依法将各实施主体确定下来，并分别明确各实施主体的权力和责任，保证行政事业资产绩效评价的有序开展。首先，明确财政部门和行政主管部门的评价责任。作为政府财政支出绩效评价工作的主管部门，各级财政部门在行政事业单位资产绩效评价工作中处于主导地位。财政部门应当具体制定行政事业资产绩效评价的规章制度，统一组织安排资产绩效评价工作，从源头上加强对存量资产和增量资产的有效监管。行政主管部门作为事业单位资产的具体管理者，对事业单位的评价结果可以作为财政部门的参考，因而在事业性国有资产管理绩效评价中具有非常重要的作用。其次，赋予行政事业单位评价责任。行政事业单位作为国有资产的实际占有和使用单位，熟悉各类国有资产的真实状况和具体使用情况，必须肯定其绩效评价的主体地位。各级行政事业单位要按照财政部门的要求，具体组织本单位的绩效评价工作，运用科学的评价方法，通过规范的评价程序，最终形成客观的绩效评价报告并向财政部门报送。根据资产绩效评价结果，结合财政部门的反馈信息，努力强化资产的绩效管理，对本单位的资产管理工作进行改革和完善。再次，重视社会公众评价，培养第三方独立主体评价。公共财政资金是行政事业资产形成的主要资金来源，社会公众有权参与行政事业资产绩效评价过程。必须完善满意率问卷调查、在报刊杂志和网络媒体上发表意见建议等社会公众参与绩效评价的形式。同时，为提高行政事业资产绩效评价的专业性和科学性，可以引入会计师事务所、独立资产评估机构和科研院所等第三方独立评价主体，以增加绩效评价的公正性和专业性。

(二)规范行政事业资产绩效评价的范围和内容

我国行政事业资产绩效评价的对象应当包括行政事业单位占有和使用的全部行政事业资产，从资产形成开始、到具体使用、再到处置报废等所有过程和环节均应纳入资产绩效评价的范围。行政事业资产绩效评价的内容包括:第一，对行政事业单位融资进行绩效评价。行政事业单位国有资产的形成需要解决资金来源问题，因此行政事业单位国有资产绩效评价首先应当对其资金筹措机制或称为融资机制进行评价。行政事业单位担负着向社会提供公共产品和服务的职责，其传统的资金来源主要来源于税收。对行政事业单位融资的绩效评价，要比较融资的边际收益与边际成本，判断是否实现最佳的融资规模和财政的动态平衡，以防范政府机会主义行为。第二，对行政事业单位投资进行绩效评价。行政事业单位的投资方向决定了其所掌握的国有资产所处的领域。按照市场经济条件下公共财政模式的基本要求，行政事业单位服务于公共产品的生产和提供，追求公共利益。因此，其投资的领域必须是市场失效或不能有效发挥作用的领域。具体说，行政事业单位所从事的投资项目应限定于所谓的公益性投资项目。对行政事业单位投资项目进行绩效评价，主要是判断投资项目产生的社会效应，并注意行政事业性国有资产投资不应涉足于竞争性投资项目和基础性投资项目领域。第三，对行政事业单位资产配置进行绩效评价。行政事业单位资产配置决定了各级行政事业单位完成公共产品供给任务能够掌握多少国有资产、掌握什么类型的国有资产以及以什么方式来占有使用这些国有资产，直接影响到行政事业单位政府职能和事业发展职能的履行。对资产配置进行绩效评价，从提高资产配置效率角度来判断各项资产配置的合理性和科学性。第四，对行政事业单位资产处置进行绩效评价。行政事业单位国有资产处置是指行政事业单位占有的固有资产通过作价出让方式让渡实物形态资产获取资产处置收入的过程，主要包括报废资产处置和闲置资产处置等。对资产处置进行绩效评价，有利于减少行政事业单位资产处置的随意性，避免行政事业单位的短期行为。第五，对行政事业单位资产使用进行绩效评价。建立资产使用绩效评价制度，有利于降低行政成本、提高财政资金使用效益、推动公共财政改革向纵深发展。

(三)完善行政事业资产绩效评价的法律制度体系

现代服务型政府的基本特征是依法行政，表现为有限责任政府。政府的权力来源于社会公众，必须在法律的范围内依法进行行政活动，政府有责任维护公民的合法权益、维护社会公正和公共安全。与此同时，政府也是“利益中人”，可能出现权力的滥用或行使不当等问题，因此必须通过完善相关法律制度体系，约束和规范政府的施政行为，避免权力寻租现象的产生。行政事业资产绩效评价工作需要有相应的制度保障，将评价主体的责任和义务、评价方法的选择使用、评价程序等通过法律的形式固定下来。现阶段完善行政事业资产管理法律制度体系，首先应合并财政部“两令”，制定并出台《行政事业性国有资产管理法》。2006年财政部颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》是目前我国行政事业资产管理方面最权威的制度规范，但其属于部门规章的范畴，法律效力不高。加快行政事业资产管理的立法工作，尽快合并和完善财政部“两令”，并由全国人大及常委会立法通过，作为指导我国行政事业资产管理的法律依据。其次，各级行政事业资产管理部门根据实际工作需要，进一步细化资产管理及绩效评价的具体制度。通过制定《行政事业资产绩效评价办法》及实施细则、《行政事业资产绩效评价管理流程》、《行政事业资产绩效评价指标体系及标准》等制度规范，进一步明确行政事业资产绩效评价的主体、客体、工作程序、操作规程、实施步骤、评价模型及结果反馈。

(四)科学设定行政事业资产绩效评价的指标体系

行政事业资产绩效管理的基本目标是以最少资产实现最大公共服务价值。因此，在设定行政事业资产绩效评价指标时，应根据行政事业单位行业特征和服务对象需求对公共服务价值进行解构，坚持科学性、合理性和适用性等原则，从宏观和微观两个角度分类分层进行设计。宏观层面的指标可以分解为衡量经济效益和非经济效益两类。经济效益是行政事业资产有效使用对经济发展的产生的间接推动效益。非经济效益是公民在政治、文化、社会服务(教育、保障、安全、环境)等方面所获得的效益。微观层面的指标具体可分解为安全完整、使用效率、使用效果三类。其中，安全完整是指行政事业资产在实物和价值上都不受损失，即账实相符且可回收价值与应回收价值相符;使用效率是指产出与资产占用的比值;使用效果是指产出的质量或社会影响，可用质量与产出比值、利益相关者满意度反映。

(五)合理使用行政事业资产绩效评价的结果

行政事业单位资产绩效评价结果是对各单位资产绩效状况的客观反映，对指导各单位改进国有资产管理具有重要意义。科学合理的使用绩效评价结果，有利于完善资产管理责任制，约束资产使用者的行为。各行政事业单位在一个财政年度结束后，通过编制年度绩效报告，分别对行政事业资产融资、投资、配置、处置和使用等进行客观分析和评价。财政部门则要根据各行政事业单位绩效计划的执行情况及完成结果，对各单位年度绩效目标实现情况、操作方案的可行性、评价方法的科学性、评价程序的合法性、绩效信息的真实性等进行判断和分析。绩效评价结果要与资产配置等挂钩，充分发挥评价结果在提高预算编制合理性和优化资产配置方面的重要作用。将评价结果及时反馈给各行政事业单位，作为进一步制定绩效评价战略规划、年度绩效计划和改善国有资产管理的依据，同时供下一财年进行行政事业单位资产增量配置时参考，以保障资产使用方向的科学性和提高公共服务的效果。

(责任编辑:栾晓平)

F812．2

A

1003-4145［2015］03-0113-04

2015-01-31

刘兴云，男，山东财经大学党委书记、教授、博士生导师。

马静，女，山东财经大学财税学院副教授、硕士生导师。

本文系国家社科基金项目“行政事业资产管理绩效评价体系及其应用研究”(编号:13BJY017)的阶段性成果。