陕西省引汉济渭工程建设存在的问题及解决对策

李绍文

（陕西省引汉济渭工程协调领导小组办公室 陕西 西安 710032）

1 引汉济渭工程概况

引汉济渭工程是陕西省统筹全省经济社会发展并报经国家批准建设的跨流域调水工程，更是具有全局性、基础性、公益性、战略性意义的水资源优化配置工程、城镇供水工程和水生态环境整治工程。

引汉济渭工程规划从长江最大支流汉江调水，穿越秦岭山脉进入黄河的最大支流渭河流域的关中平原。整个工程分为调水、输配水骨干管网和受水区市县配套设施建设、改造三大部分。其中，调水工程是整个工程的关键，也是目前建设的重点，主要由秦岭输水隧洞、黄金峡水库和三河口水库三大块组成，其主体工程可概括为“两库”“两站”“两电””一洞两段”，“两库”即最大坝高68m、总库容2.29亿m3的汉江干流黄金峡水库和最大坝高145m、总库容7.1亿m3的汉江支流子午河三河口水库；“两站”“两电”指两座水库坝后泵站和电站；“一洞两段”指总长98.3km的输水隧洞，由黄金峡水利枢纽至三河口水利枢纽段（黄三段）和穿越秦岭主脊段（越岭段）两段组成。调水工程初步设计批复总投资191.25亿元，工期78个月。输配水工程由南干线、过渭干线、渭北东干线和西干线组成，线路总长度401km，规划阶段总投资约180亿元。受水区市县配套设施建设和改造工程由各市县根据实际情况安排。

引汉济渭工程采取“一次建设、分期配水”的建设方案，逐步实现2020年调水5亿m3，2025年配水 10亿 m3，2030年配水 15亿m3。工程总体布局为：在汉江干流及其支流子午河分别兴建黄金峡水利枢纽和三河口水利枢纽两大蓄水工程；由黄金峡泵站自黄金峡水库提水117m，再通过16.5km的黄三段输水隧洞输水至三河口水利枢纽坝后右岸控制闸，大部分水量经控制闸直接进入81.8km的越岭段输水隧洞输水至关中地区，少量水经控制闸由三河口泵站提水97.7m入三河口水库储存，当黄金峡泵站抽水流量较小，不满足关中地区用水需要时，由三河口水库放水经坝后水电站发电后进入越岭段输水隧洞，和黄金峡水库来水合并送至关中地区。

2 工程建设与管理存在的主要问题

引汉济渭工程具有跨流域、跨地区、涉及范围广、距离长、难度高、投资大、周期长、利益群体多等特点，建设管理涉及技术、经济、社会、生态、环境等诸多方面；工程施工存在水电站、大流量高扬程泵站、调蓄水库和深埋超长隧洞相结合以及建成后多水源联合调度等复杂技术问题，多项世界级技术难题需联合攻关研究，同时工程穿越秦岭多个国家级自然保护区，生态环境保护责任重大；工程既具有公益性质、又具有一定的经营性功能，生产关系非常复杂。

2.1 工程建设管理体制

引汉济渭工程建设涉及多个层次的管理机构，包括省引汉济渭工程协调领导小组、省水行政主管部门和国有资产管理部门、引汉济渭工程协调领导小组办公室、省引汉济渭工程建设有限公司以及工程沿线地方政府配合成立的引汉济渭办等部门，进一步统筹工程建设期和运行期两个阶段，及早明确各部门在不同阶段的管理职责、把职责具体化尤为迫切。

2.2 不同利益协调

引汉济渭工程牵涉到多层次、大范围的利益关系，包括省地之间、地方之间、地方与部门之间、部门之间、调入区与调出区之间建设方与当地群众（移民）之间以及主水与客水、水量与水质、生态用水与经济用水之间等等，利益群体众多，合理分配，利益协调是需要面对和解决的问题。

2.3 工程建设资金筹措

引汉济渭工程建成并发挥效益至少需要资金约400亿元左右，加之渭河综合治理、汉江综合治理、东庄水库等省上一批重大水利项目的全面推进，地方政府财政负担重，中央补助资金有限，用水户承受能力弱水权与水市场机制尚未建立，银行贷款受目前项目未批不具备条件以及最大贷款能力等影响，资金筹措将面临较大难度。

2.4 生态敏感区环境保护

引汉济渭黄金峡水库淹没涉及陕西汉中朱鹮国家级自然保护区、汉江西乡段国家级水产种质资源保护区缓冲区，秦岭输水隧洞支洞出口涉及陕西天华山国家级自然保护区、陕西周至国家级自然保护区、陕西周至黑河省级自然保护区实验区、西安市黑河金盆水库水源地保护区。工程建设将对这些生态敏感区造成一定程度的影响，如何保护工程区生物多样性以及生态系统，将不利影响降到最低，是引汉济渭工程建设所面临的重大课题。

2.5 深埋超长隧洞施工

秦岭隧洞全长98.3km，最大技术挑战在于穿越秦岭主脊的39km洞段，该洞段最大埋深2000m，采用两台TBM分从南北相向掘进，施工中面临的技术难点和问题主要有：单洞独头通风距离将达到15km、超过国内已有的13km实例的通风问题，穿越长达20km的花岗岩、闪长岩地层可能发生的岩爆问题，埋深800m～1300m的千枚岩地层在高地应力作用下可能出现量级大、持续时间长的收敛变形问题，穿越19条断层随时可能出现的塌方、突泥、涌水等问题，超过现有隧洞施工规范规定范围的贯通测量问题。

2.6 高扬程大流量泵站

黄金峡泵站与枢纽坝后泵站联合布置，设计流量70m3/s，设计净扬程112.6m。泵站设计装机7台，单机流量11.76m3/s，单台装机功率 1.85万 kW·h，总装机12.95kW·h。泵站总装机规模、单机流量规模超过国内已建和在建工程实例。

2.7 安全生产

工程地处秦岭深处的暴雨高发高值区，工程建设点多线长面广，对外交通不便，安全生产压力巨大。

2.8 质量控制与进度

引汉济渭工程计划2017年实现先期通水5亿m3目标，在工期紧、任务重、大规模、高速度、跨越式、超常规建设的形势下，工程建设质量的优劣直接关系到我省经济社会的发展和人民生命财产的安全，面对市场运作超前与诚信机制滞后的矛盾、工程建设参与各方超能力承揽业务与管理力量萎缩的矛盾、小业主大监理管理模式与高素质专业监理工程师普遍不足的矛盾、大宗材料施工单位各自采购与材料供货渠道众多的矛盾、监督责任深化与监督费用淡化的矛盾等新的复杂情况。

2.9 多水源联合调度

引汉济渭工程横跨秦岭南北两个不同气候区，降雨、径流呈现丰枯交替变化且年际变化大，水源区和受水区来水的不同丰枯组合对水资源调度产生较大影响，调度过程不可能与受水区的需水过程保持一致，这就加剧了受水区水资源配置的复杂性，当水源区和受水区同时遇到枯水年或特枯水年，这种复杂性将更为突出。同时，引汉济渭与国家南水北调中线工程为同一水源，在水量、时间、空间、流域管理等几个方面受到一定限制，必须遵循长江委对汉江流域水资源的统一调度，保证汉江中下游用水优先得到满足。受输水规模、调水时段、受水区年度需水和地下水压采力度以及区域产业结构调整规模、水价、补偿机制等因素的影响，黄金峡水库、三河口水库如何与受水区的水源工程（主要包括：黑河金盆水库、石砭峪水库、李家峡水库、石头河水库、涧峪水库和东庄水库以及引红济石、引乾济石两大调水工程等）构建合理有效的调度协调机制是引汉济渭工程水资源调度方式不得不认真面对的问题。

2.10 受水区水资源配置

关中受水区属资源性缺水地区，水资源极为短缺，经济社会发展在很大程度上是靠挤占农业和生态环境用水来维持，引汉济渭工程通水后将对受水区现状55亿m3的供水系统水资源配置格局可能带来重大调整和较大的利益冲突，如何规划好关中水资源开发布局及供水网络，把当地水（水源工程）、地表水、天上水、地下水、外调水统一管好、用好，逐步实行资源统管、城乡统配，是充分发挥好引汉济渭工程经济、社会、生态效益的关键，抓紧研究法律完备、机制完善、规划科学、监督有效、水源可靠、丰枯相济的水资源保障体系十分必要。

2.11 引汉济渭工程后续水源

国家有关部委在对引汉济渭工程项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告的批文中，同意引汉济渭工程2025年多年平均调水10亿m3，在南水北调中线后续水源工程建成后，2030年多年平均调水15亿m3。工程的运行调度应服从汉江流域水资源统一调度管理，在满足南水北调中线调水和汉江中下游用水的条件下，落实工程调度方案。

建设南水北调中线后续水源工程是引汉济渭工程2030年实现调水15亿m3的前提，随着引汉济渭工程建设的加快推进，后续水源问题不容忽视。

3 对策和建议

3.1 主要对策

（1）工程建设管理体制。

构建以政府单一管理部门为主导，以项目法人对工程建设与运行管理全过程负责，多个层级部门协调合作与公众参与的综合管理模式；以资源管理和资产管理为主线，加强水资源分配与调度和国有资产保值增值工作；坚持政府宏观调控与市场机制配置相结合；通过广泛吸引公众参与和信息沟通，不断完善引汉济渭水资源的社会管理职能。

（2）保畅五条渠道。

一是加强与国家部委联系，积极争取资金支持并将后续水源建设纳入相关规划；二是加强与省级有关部门沟通协调，形成省级相关行政主管部门支持、配合、指导引汉济渭工程建设的协调机制，将分管领域内支持、配合、指导工程建设纳入相关部门重要任务日程，密切协作，较好地解决筹集资金、保护环境、保护生态、占用土地、安置移民等问题，使省委省政府决策首先在省级层面得到切实贯彻；三是与工程沿线和受水区地方政府建立有效的协调联络机制，及时解决工程建设中出现的问题，妥善处理好工程建设与当地经济发展、群众生活生产、生态环境保护等关系，形成省级指导到位、市县执行有力的贯彻机制，建立有效的指导和考核制度，促进市县做好工程建设环境保障、水库移民安置和周边基础设施重建等工作；四是协调设计、施工、监理、设备制造等各参建单位的工作衔接、协作关系，及时协调解决工程建设中出现的有关问题。五是协调社会力量，争取社会各界广泛支持。

（3）引入六大机制。

在政府对引汉济渭工程工程的建设与管理实施宏观调控的同时，引入企业化管理模式，对具体的工程建设与管理实行市场化运作，并及早确立资金筹措机制、水权与水市场机制、生态补偿机制、水价形成机制、用水户保障机制和利益相关方参与机制，为顺利完成工程建设和良性运营及促进全省水资源优化配置奠定基础。

（4）建立健全9大管理体系。

构建上下联动、横向到边的引汉济渭工程安全生产监管体系、质量控制体系、建设进度（合同）与投资控制管理体系、招标投标与信用准入体系、信息管理与决策支持体系、工程技术（科技）支撑体系、环保监管体系和文化建设体系及内控管理体系，以实现一套新方法、一支新队伍、一代新技术、一项好工程。

3.2 建议

（1）在已有工作机制的基础上，整合现有机构，成立协调统一高效的全省调水管理机构，进一步完善与强化全省跨部门和跨地区协商协作机制，包括综合平衡受水区市县年度 用水计划，组织实施水量调度，建立共同议事、决策和分工执行、监督的协调机制。

（2）统筹引汉济渭工程建设期和运行期两个阶段，及早明确各部门在不同阶段的管理职责，处理好工程建设管理机构与不同层级、不同范围管理机构和部门的关系,避免未来耗费较大的行政协调成本和推诿扯皮，影响到工程建设管理效率和良性运行。

（3）抓紧开展以引汉济渭工程为依托的全省水资源统一调度、水价形成机制、调水工程补偿机制等研究工作，鼓励和引导社会资本参与，建立多元化、多渠道、多层次的筹融资体系和长期稳定的工程建设专项资金渠道。

（4）引汉济渭后续水源建设关系陕西未来经济社会可持续发展大局，其重要性和紧迫性应予以高度重视，并尽早开展引汉济渭后续水源建设的前期准备工作。

（5）积极开展引汉济渭相关保障措施的研究，推进引汉济渭工程立法工作。

调水工程的水资源管理是一个重要而复杂的课题，由于水平有限，本文仅对其作粗浅的探讨，希望以此引起更多的关注和专门的研究。陕西水利

[1]陕西省水利电力勘测设计研究院，中铁第一勘察设计院集团有限公司.陕西省引汉济渭工程可行性研究报告[R].西安：2011.7.

[2]水利部南水北调规划设计管理局.跨流域调水与区域水资源配置[C].中国水利水电出版社,2012.