城市排涝政策管理体制的现状问题及应对策略

张钰靓 徐 伟 周吕艳

(1.杭州市市区河道整治建设中心，浙江 杭州 310000； 2.杭州市环境监测中心站，浙江 杭州 310000)

城市排涝政策管理体制的现状问题及应对策略

张钰靓1徐 伟2周吕艳2

(1.杭州市市区河道整治建设中心，浙江 杭州 310000； 2.杭州市环境监测中心站，浙江 杭州 310000)

针对内涝灾害频发的现象进行了原因分析，通过研究城市排涝政策管理体制的现状及存在的问题，提出了建设“海绵型”城市，提高雨水系统设计标准，建立预警及应急处理机制等对策，以防治内涝灾害的发生。

内涝，城市，政策，排水

1 内涝灾害频发

我国近年来内涝灾害频发，2010年夏季，济南、长春、南京、广州多个城市遭遇严重内涝；2012年7月21日，北京遭遇特大暴雨，民房多处倒塌，车辆受淹，近80人遇难；2013年百年一遇的“菲特”给浙江带来狂风暴雨，近300万人口受灾，直接经济损失达22.8亿元；2014年，深圳两次遭遇“水漫金山”，3月底一场50年一遇的暴雨造成深圳200处内涝积水，5月11日，暴雨导致150处积水5 000辆公交车受阻，2 000辆汽车被淹。外表光鲜的大中城市，每逢暴雨都原形毕露，“N”年记录屡遭刷新，也揭露了城市排水系统的规划设计、建设管理等方面的落后和不重视，以及“地上工程”和“地下工程”的极大反差。

2 城市排涝建设的背景

深圳市2010年起3年内总投入10亿余元用于城市防灾减灾，而5·11的内涝再次证明，尽管近几年已加大了对内河整治、排涝设施建设和旧城改造力度，内涝灾情仍难以控制，城市建设和管理者没有任何资本和时间喘气。北京市为滞蓄雨洪水，将结合现有湖泊和低洼地，因地制宜。相信在下一雨季到来之前，北京还有大量工作需刻不容缓去做。

国务院出台的《城镇排水与污水处理条例》(2014年1月1日正式实施)，要求“……城镇排水主管部门会同有关部门，根据当地经济社会发展水平以及地理、气候特征，编制本行政区域的城镇排水与污水处理规划，明确排水与污水处理目标与标准，排水量与排水模式，……排涝措施、城镇排水与污水处理设施的规模、布局、建设时序和建设用地等；易发生内涝的城市、镇，还应当编制城镇内涝防止专项规划。3月，国务院列出时间表：力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。”目前各大城市如北京、深圳等未出台相应的实施细则，要达到这一目标仍有很多硬仗要打。如何应对城市内涝，如何着力城市“防涝排涝”成为亟待探索与解决的问题。

3 城市排涝的政策相关问题及对策

3.1 现状及存在问题

1)缺乏系统性城市排水规划。《城镇排水与污水处理条例》已正式实施，但大部分城市实施细则仍处于空白，缺乏系统性的排水规划和建设，“近水远排”的格局普遍存在，“只排不蓄”的思路占主导，大多城市管理者仍扮演着救火队员的角色。2)城市化进程与排涝标准不匹配。a.原有标准低。新中国建设初期，按照前苏联的设计理念标准，加上经济上的制约，以及城市人口不算密集，当时建的就是小排水管道，主次干道基本是按一年暴雨重现期标准来设计的。而发达国家的最低限已达5年甚至10年。b.新建标准低。从《室外排水设计规范》到2006版，再到2014版，国内部分城市设计排水重现期目前采用的标准比之前有所提高，但对比欧美地区仍有差距。然而排水系统一旦建成就在一定程度上被固定了，瓶颈现象的存在导致很多项目做了无用功。随着极端天气频频出现，城市规模不断扩大，现有管网远超设计规模运行，排水能力不足。且城市建设未必按规划严格执行，致使管道实际汇水量大大高出设计排水量。c.径流系数改变。土地开发强度不断增强，城市化进程中忽视对径流系数的控制，使得大量水域农田、水塘河流被缩小、填埋或硬化，演变成密不可透的水泥森林，城市下垫面的改变导致大量雨水无法通过自然下渗到地下，调蓄能力减弱，形成大量地表径流需要通过管道排出。比如目前杭州主城区地表硬化率为24%，是15年前的1.7倍。

3.2 应对策略

1)改变“只排不蓄”的城市排水理念，建设“海绵型”城市。住房和建设部城市建设司《2014工作要点》提出的全新的概念——建设“海绵型”城市。简单来说就是将城市河流、湖泊、地下水系统的污染防治与生态修复结合起来，让城市像海绵一样，下大雨的时候吸水，干旱的时候再把吸收的水“吐”出来。

以往的城市排涝往往过分注重“快排”，而忽视雨水径流量的源头削减。较多国外发达城市具备“排”和“蓄”两大系统。我们也需要改变过去“只蓄不排”的理念，利用“渗、蓄、滞、排”四位一体排水方式建设“海绵型”城市。

“海绵型”城市的理念和“低影响开发(LID)”的思路是一致的，摒弃大拆大建，用绿色经济的方式进行城市开发建设。LID技术在美国应用比较广泛，主要是以分散式小规模措施对雨水径流进行源头控制，来达到对暴雨所产生的径流和污染的控制，使开发地区尽量接近于自然的水文循环。LID是一项综合性极强的措施，包括生物滞留(雨水花园、生态花园、生态草沟)、绿色屋顶、透水路面、雨水回收利用等。美国环保署估算，同样面积的地表径流，城市是森林的9倍。很多发达国家道路绿化带都建成下凹状态，具有蓄水功能，不仅减少了城市径流量，延缓滞汇流时间，减轻管网压力，减小城市运行影响；合理利用雨水还能增加城市水源，缓解水资源供需矛盾。我们应在新建和改建区域推行LID，建设过程中注意保护和适当强化城市下垫面的雨水渗透、滞留等功能的实现。

2)评估城市综合排涝能力，提高雨水系统设计标准。加快城镇排涝规划编制，将工作重点从局部应急转移到系统性推进，推动切中要害的重大工程项目建设。比如杭州市城区外排钱塘江总能力为252 m3/s，待2015年三堡南排工程建成后，主城区的排江能力也只有450 m3/s，只能降低运河水位40 cm，仍无法有效调控运河及骨干水网水位。目前国家已经同意杭州对城市整体规划进行修编，应将排涝水工程部署到城市未来发展的规划中，调整或优化排水系统。排水管网设计标准的制定不仅要求满足当前的需求，还应充分预见未来需求。2014版《室外排水设计规范》排水重现期比之前有所提高，但对比欧美地区仍有差距。欧美地区一般采用重现期标准为10年，排水干管甚至达到100年。日本及新加坡等国重现期一般采用5年，必要时可提高到30年～50年。

3)合理控制城市开发强度,严格落实径流系数。美国在绿色建筑评价标准提出场地开发前、后径流总量以及径流峰流量的控制目标。其中佛罗里达和宾夕法尼亚州分别制定了《雨水利用条例》规定新开发区的暴雨洪水洪峰流量不能超过开发前的水平。所以新开发区必须实行强制的“就地滞洪蓄水”；德国在1996的水法中提出了“水的可持续利用”理念，为了保证水的利用率，要避免排水量增加，即“排水量”零增加。在建设项目的用地规划中，要保证雨水下渗用地，并通过法规进一步落实。各州通过不同方式落实，要求降水不能排到公共管网，新建项目业主需对雨水进行处置和利用。

借鉴发达国家经验，各城市应参考国内外研究成果和成功案例，结合我国现行法规及规范，研究城市地形地貌、气象水文，社会经济发展情况，合理确定每个城市的雨水径流系数，要求新建、改建项目时同步实施，改造有条件的建成区。开发过程中注意保护和适当强化城市下垫面的雨水渗透、滞留等功能的实现。

4 城市排涝的管理相关问题及应对策略

4.1 现状及存在问题

1)多头管理，系统协调性差。城市排涝建设及管理往往涉及到多个部门、建设、城管、水利以及行政区域，并且没有先进的技术进行管理，系统的协调能力差。各部门、各区域往往各自为政，条块分割，缺乏部门、地区协调机制，缺乏长远规划。比如要了解地下管网总体规模及设施情况，往往没有一个部门能给出准确数据。

2)疏于管理，信息化水平低。雨水管道重建设、轻管理的现象较为普遍，无法掌握管网的真实运行情况。特别是老城区管道受到重车碾压、自然沉降等原因破损脱节、倒坡、沉降、淤积普遍存在，致使原有管道的排水能力低于设计能力；同时部分工地非法排泥浆水、居民的生活垃圾随意丢弃及雨水中夹杂污染物积聚、未对管网进行日常的疏通养护，导致管网发生不同程度的淤积，暴雨期间排水不畅。

目前各类市政雨水管道、河道、排涝口等与城市雨水排水相关的各类要素材料分散在不同的部门，多以纸质材料存在，难以满足高效、精准管理的要求。如杭州市规划局曾对主城区6 000多千米的地下管线实施普查，约1/3的资料是一片空白。

4.2 应对策略

1)建立跨部门的城市排涝机构，提升城市排涝管理水平。在我国台湾省的台北市，排水系统的数据是实现共享的，各相关部门能随时联合行动。东京为了提高下水道的使用效率，修建了47万多个检查井，用来确保对下水管道的日常清理和维护。巴黎为了清理排水管道中沉积的泥沙，塞纳河配置了大小不一的清沙船，防止泥沙堵塞的情况出现；下水道则通过建造蓄水池的方式，增强水流的冲刷作用。除此之外，将大量高新技术应用在对排水管道的清理上，如虹吸管、高压水柱等。对于排水管道的监测通过地理信息系统技术进行实时追踪，确保排水管道的通畅。

根据发达地区的成功经验，建议成立能高效协调地下管线的规划、建设、管理的联动机制，以及用制度化方式理顺利益相关主体的关系；同时加大对城市排水管理的投入，引入信息化手段，普查现有排涝设施，建立城市地理信息系统；引入高效的技术和设备，加强工作人员的培训，提升日常管理水平。

2)建立预警及应急处理机制。预警机制是减少涝灾损失的重要手段。纽约2015年1月27日晚上8点多，所有市民手机几乎同时发出巨响，屏幕上强制弹出同一则信息：除非另有通知，当晚11点之前所有非紧急车辆禁止上路。这不是黑客入侵，而是利用无线技术提醒居民即将到来的创历史之最的暴风雪的到来。只要有连接网络即使没有手机卡的手机都能收到，声音响并带有震动，即使视觉及听力障碍的人也不会错过。比起我们目前的预警机制，防空警报及层层文件来的更具象和迅速。

在各地新建“智慧城市”的同时，这样低廉简单有效的方式应该予以采纳。设想在2013年“菲特”台风登陆之时，沿用此类“无线警报”思路，给特定范围内居民发出“禁足”警报，居民将对该次台风有更清晰的认识和防御判断，那么伤亡人数和财产损失量将大大降低。

[1] 张凌耀.浅谈城市硬化后的排涝措施[J].浙江建筑，2014，31(4)：88-90.

[2] 蒋义圣.关于城市内涝频发的几点思考[J].广东科技，2014，6(12)：55-58.

[3] 杨秀静.北京“7·21”暴雨引发的城市防洪排涝建设思考[J].河海水利，2013(1)：37-39.

[4] 汤玲玲.2008～2012年景德镇市城区洪灾评估和排涝问题研究[J].中国高新技术企业，2013(24):11-13.

[5] 苏利刚.常熟市城市排水对策研究[D].扬州：扬州大学硕士学位论文，2013.

[6] 周 艏.城市内涝预警系统的建设思路[J].水利水文自动化，2004(6)：65- 67.

On current problems of management system for urban flood relief policy and respective strategies

Zhang Yuliang1Xu Wei2Zhou Lvyan2

(1.HangzhouRiverChannelDisposalConstructionCenter,Hangzhou310000，China; 2.HangzhouEnvironmentInspectionCentralStation,Hangzhou310000,China)

The paper analyzes the reasons for frequent waterlogging disasters, and points out the strategies of establishing the “sponge” city, improving the rainwater system design standards, and establishing warning and emergency treatment according to the research on the status of urban flood relief policy management system and some problems, so as to prevent the waterlogging disasters.

waterlogging, city, policy, drainage

1009-6825(2015)07-0237-02

2014-12-26

张钰靓(1982- )，女，工程师； 徐 伟(1982- )，男，工程师； 周吕艳(1963- )，女，高级工程师

TU992

A