农村征地拆迁腐败现象剖析与预防对策——以浙江省奉化市人民检察院近四年办案数据为样本

曾庆纲 王爽爽

农村征地拆迁腐败现象剖析与预防对策
——以浙江省奉化市人民检察院近四年办案数据为样本

曾庆纲 王爽爽

近年来，随着浙江省奉化市区域经济的快速发展和城市化进程的不断推进，基础设施建设和工业园区建设不断加快，导致镇（街道）农村集体土地和房屋被大量征用、拆迁，由此引发的腐败问题愈加突出。据统计，从2011年至2014年，奉化市人民检察院在农村征地拆迁领域共立案查办各类职务犯罪案件21件21人。为了更好地整顿规范农村征地拆迁领域经济市场秩序，最大限度预防和减少职务犯罪，奉化市人民检察院专门组织课题组对这些案件进行了深入分析，并提出一些预防建议，希望达到“前车之覆、后车之鉴”的教育意义和警示价值。

案件特点

1.发案人员集中在村干部身上。由于征地拆迁工作本身就具有一定的复杂性，涉及的环节多，这样就导致了在征地拆迁领域中的职务犯罪呈现出涉案人员复杂，不仅包括乡镇（街道）人员和村干部，还包括相关涉案无职务的行贿和贪污人员。虽然村干部从职能上说在征地过程中只是协助政府进行征地相关工作，但在现实中，这一群体是征地工作能否顺利开展的核心环节，也就成为征地拆迁过程中职务犯罪的高发群体。近四年来查办的21人中，村干部就有13人，比例高达61.9%，其职务主要是村党支部书记、村委会主任、村委成员、会计、出纳等。

2.相互勾结共同腐败较为明显。农村征地拆迁领域职务犯罪人往往采取相互勾结、集体合谋的方式，利用内部职责分工及各自分管的具体工作的职务之便大肆侵吞补偿款，这类案件往往形成办一案、带一串、挖一窝的腐败现象。如2013年根据村民举报，查获了江口街道原孙俞村支委兼会计俞某、支部书记仇某、村委会主任兼支委孙某等7人相互勾结共同腐败的案件。

3.作案手段主要是虚报冒领和行贿受贿。从查办案件的情况来看，犯罪人主要采取虚报、冒领等手段，骗取土地征收款和作物等补偿款。如2011年查办的原莼湖镇塘头村党支部书记袁某，利用职务便利，在统计、发放牡蛎养殖户发苗棚迁移补偿款时，虚报并冒领牡蛎养殖户6户共计37688元。另外，一些农民或村干部为获得最大限度的补偿，通过各种手段拉拢和腐蚀拆迁项目负责人员。如2011年查办的原房管中心办事员杨某、蒋某受贿案，二人在县江二期治理工程拆迁指挥部工作期间，利用负责对该地块被拆迁房屋价格进行评估的职务便利，收受当地村支委陈某的贿赂款。

4.该领域职务犯罪重刑化趋势明显。21人中，职务侵占罪5人、贪污罪9人、行贿罪2人、受贿罪4人（其中1人身犯两罪，尚有2人未被判决）。判处缓刑的9人、判处实刑的9人、定罪但免予刑事处罚的1人。从判决趋势来看，反映出司法机关对该领域职务犯罪重刑化的打击态势。比如2011年查办了该领域13人，10人被判缓刑，3人被判处实刑，还有1人被定罪免刑；2012年由于办案重点放到了小产权房，该领域只查办了1人，但该人被法院以贪污罪判处有期徒刑8年；2013年至2014年7月共查办了7人，2人还没判决，但已经判决的5人均以贪污罪被判3至8年有期徒刑。

发案原因

1.法律意识淡薄，侥幸心理突出。一是法律意识不强。21人中党员干部有17人，所占比例高达81%，其中5人党龄还超过20年，但他们不能正确区分合法与违法的界限，没有严格按有关法律法规办事，在利益和亲情的驱动下为不法分子出具虚假证明材料，根本没有意识到这是协助犯罪，情况严重的可依法构成共犯。二是自身素质不高。一些党员干部任职多年，但学历不高，日常工作、生活比较看重吃喝玩乐，整体素质偏低。尤其是一些基层农村村民参加村干部竞选之初就动机不纯，当选后不考虑为村民谋福祉，而是想方设法自己捞好处。一有机会就利用权力钻空子、捞好处，这也导致了征地拆迁领域的腐败问题屡禁不止。三是侥幸心理严重。一些基层干部明知自己的行为违纪违法，但心存侥幸，很容易产生“天知、地知、你知、我知”的错觉。比如江口街道孙俞村俞某早在2003年就伙同仇某等人在奉化台商外商投资开发区管委会征地过程中共同虚报冒领20余万元，2011年他又故伎重演，在宁波市竹产业园区征地过程中虚报冒领13万余元。

2.程序不够规范，拆迁管理混乱。一是重点环节把关不严。调查摸底是做好做实征地拆迁工作的依据和基础，但有的工作人员责任心不强，调查摸底工作未严格按照制度执行。比如按规定需两名以上工作人员在场或是要求多方单位同时在场的环节，有的工作人员独自一人操作完成，这就提供了“暗箱操作”的机会，放大了个人权力。二是公开内容不全面。征地拆迁工作虽然公布了征地拆迁政策规定、拆迁户姓名和评估后的征地拆迁费等内容，但具体征地拆迁面积、附作物数量等并不公开，使核算补偿与实际情况存在差异难以得到监督，人民群众无法真正参与到监督工作中来，从而助长了虚列、重报、虚报、虚增、冒领的歪风。三是相关手续不完备。有的拆迁项目个案资料没有按规定及时归档，有的拆迁户档案资料不全，缺少房屋、土地权属证件、自建物的相关资料和附属物明细资料等。房屋拆了、土地征了就等于毁灭了证据，事后再想调查难度极大，导致个别人员虚报、冒领有恃无恐。

3.监督制度缺位，监管力度乏力。一是内部监管不严。征地拆迁部门被赋予较多的职权，有一定的自由裁量权，而征地小组成员间职责不清，缺乏有效监督制约，给不法分子利用“潜规则”留下了空间，提供了职务犯罪的机会。如征地小组内部成员之间对相互的工作动态不了解，甚至出现被代签而不知情的情况。另外，农村集体土地征地拆迁工作存在阶段性、区域性等特点，干部流动性比较大，对阶段性的拆迁工作缺乏检查考核，导致有的拆迁工作人员更加胆大妄为。二是上级监督流于形式。审核一般仅限于书面审查，遇有疑问再口头询问，缺乏实质性监督，给别有用心的拆迁人员留下了违纪违法谋取私利的空间，采取虚报冒领等方式谋取私利。如2012年查办的原岳林街道新民村村书记陆某利用金钟路改造征地领导小组土地征用组成员身份通过伪造被征用户资料、编造虚假补偿项目等手段将110894元补偿款予以侵吞。三是群众监督不到位。拆迁政策宣传力度还不够大，工作还不够透明，该公示的没有公示或者公示不全面，导致群众无法参与监督，从而给不法分子提供了浑水摸鱼的机会。

对策和建议

1.敲响“警示钟”，加大法纪教育力度。一要增加法纪宣讲场次。要充分利用已有的“普法宣讲团”、“预防职务犯罪宣讲团”等宣讲组织，积极组织法纪宣讲进镇（街道）、进社区、进农村，重点宣讲反腐败的法律、法规、制度和政策，着力提高在征地拆迁领域中的农村基层组织干部遵纪守法的自觉性，树立法律意识，消除腐败动机，营造法治氛围。二要多组织参观廉政教育基地。要充分发挥各级反腐倡廉宣传教育基地的作用，定期不定期地组织党员干部参观廉政教育基地，提高其抗腐能力，加强公共道德修养，鼓励人民群众同腐败势力作斗争，从而有效推动廉政文化建设。三要利用媒体加强预防宣传。要充分发挥好电台、电视、报刊、网络等媒体宣传平台的作用，广泛运用公益广告、廉政教育片、宣传册、微博、论坛等多种形式，扩大社会影响，形成“深入反腐败、大家来预防”的良好氛围。

2.提高“公信力”，加强公示公开力度。一要建立健全征地拆迁领域信息公开制度，规范信息公开流程。既要对征地拆迁政策、面积、补偿安置标准进行公开，也要对被拆迁的产权人、附属物、补偿金额等具体事项向群众公示。二要多渠道进行信息公开。可采用在被拆地段设立公示栏进行公开，同时也应将相关信息发布到互联网和报刊进行公示，公布拆迁单位及工作人员身份，公开举报电话、接待信访时间等投诉和复议渠道，接受广大群众的监督，真正做到阳光拆迁。三要将信息公开制度贯穿于征地拆迁的全过程。可在征地拆迁前举行听证，向群众宣传讲解征地拆迁补偿文件和操作程序，让群众了解正当的程序和标准。在征地拆迁过程中及时将进展情况进行公示。征地拆迁完成后，对完成征地拆迁的全过程进行公开，细化到各个流程，真正实现以公开促监督。

3.吹起“监督哨”，加强监督审核力度。一要完善内部监督。通过完善内部规范，形成分工负责、互相配合、互相制约的工作机制。拆迁项目和大额拆迁补偿资金的支付等重大事项必须明确审批权限和办事程序，防止个人权力的滥用。实行岗位轮换制和人员定期考核制，加强对调查、审核、动迁、资金支付等关键岗位的管理，必要时可采取突击式稽核检查制度，及时发现问题，严肃追究有关人员责任。二要加强审计监督。联合主管部门、基层代表对辖区内的拆迁项目进行抽查和审计，通过深入征地拆迁工程现场调查征地拆迁政策的执行情况，走访被征地拆迁户，核实补偿款的落实等手段，共同做好监督工作。三要加强群众监督。实行拆迁透明化，加大宣传力度，完善公示程序，丰富公开内容，包括拆迁政策、标准、拆迁户的面积、附属物、补偿金额、支付期限、项目拆迁资金的整体情况等具体内容进行公示，实行信息公开的最大化，加强基层群众对补偿工作的监督，公开举报电话、信箱等举报方式，不断拓宽群众举报渠道，增强震慑力，从而杜绝征地拆迁领域贪污、行贿、受贿等犯罪问题的发生。

4.筑牢“防腐墙”，加大惩处打击力度。一要继续保持查办该领域职务犯罪案件的高压态势。要紧紧围绕人民群众反映强烈的突出问题，重点查处涉及在征地拆迁领域中贪污贿赂、滥用职权和玩忽职守等案件，对暴露出来的问题一查到底，决不心慈手软，姑息迁就，用党纪国法的威严让违纪违法的农村基层干部切身感受到“不划算”，彻底打消一些人的侥幸心理。二要加强沟通配合，开展综合治理。积极争取党委、政府的支持，加强与城建、土地、纪检、监察、公安等有关部门的沟通和协作配合。对不构成立案条件的要及时移送并监督有关部门进行党纪、政纪处分和经济处罚，形成全方位、全覆盖的惩治网络。三要深挖案件资源，做好办案后半篇文章。认真贯彻“预防为主、惩防结合”的方针，积极探索适合农村征地拆迁工作实际的预防职务犯罪工作方法，加强对类似犯罪案件的调查分析，探索发案规律、特点，不断改进职务犯罪预防工作的方向和手段，从而有效减少和遏制农村征地拆迁领域内职务犯罪的发生。■

（曾庆纲，奉化市人民检察院职务犯罪预防科科长；王爽爽，奉化市人民检察院职务犯罪预防科副主任科员。）