我国地方土地财政形成的原因分析

黄自辉

近年来，中央对地方的征地问题越来越重视，2004年十月国务院下发了28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，此后几年来中央亦下发了诸多的文件加以整治，但我国地方土地财政问题依然十分严峻。其原因主要在于现行财政体制、同级政府间的横向竞争以及出让土地金的巨大诱惑是地方政府热衷“土地财政”。

(一)分税制改革与土地财政的形成

20世纪80年代开始，我国先后在1980、1985、1988年进行了三次财税改革，调节中央政府与地方政府的预算财政分配关系，实行对地方政府放权让利、分灶吃饭的财政包干体制。这几次的调整虽然是我国的自上而下的财政体制改革的尝试，但他并没有使中央与地方财政分配得到合理的变革，反之“80年代频繁调整的财政体制使得中央与地方财政分配关系缺乏稳定性，在财力划分的数量界限方面主观随意性很大。”为改变自身的财政困境的现状，缓解中央财政能力逐渐变弱的困境，1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》至1994年分税制改革正式开始，我国中央与地方的财权与事权的变革致使我国中央财政收入和地方财政收入的比重开始发生转变，事权也朝反方向转变。之所以这样是由于中央意在通过分税制改革集中财力和财物再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力①密 婷:《土地财政的成因与危害分析》，《安徽农学通报》2011年第17卷13期。。在中央与地方的财权中中央以对地方下达财政指标的方式来增加和激励财政收入;而在事权划分上，中央则依靠自己对地方的绝对领导权和对地方官员的人事任免权，在事权上把更多的责任交予地方政府来承担，主要包括有公共产品和公共服务如:义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出。

因此，自1994年以来中央财政收入比例又有了大幅度的提高，1994年提高至55.20%，1999年以后该比重一直维持在50%以上，极大地改善了中央政府的财政困境，而“地方政府收支却由‘盈余剪刀’变为‘赤字剪刀’”②宫汝凯:《分税制改革、土地财政和房价水平》，《世界经济文汇》2012年第4期。。1999年以来很多的地方的财政收支缺口比重一直处于50%上下的水平，很多地方挣扎于财政赤字。因此，在财权与事权搭配不合理的情况之下，地方政府积极谋求其他“非规范化融资方式来筹集资金”③密 婷:《土地财政的成因与危害分析》，《安徽农学通报》2011年第17卷13期。增加收入补充财政的不足，土地增值税便成为增加土地财政收入的法宝，地方政府对“土地财政”的过度依赖也就不难理解了。因而，我们可以得出分税制改革是引发土地财政的形成的重要的制度性因素。或者说，“现行财税体制为政府热衷于土地开发、基础设施和扩大建设规模提供了制度上的的激励和实现途径”④密 婷:《土地财政的成因与危害分析》，《安徽农学通报》2011年第17卷13期。。相对中央政府而言，支出负担越重的地方政府越具有追求土地财政的动机;“税收资源充裕的地方政府追求土地财政的激励显著降低;对中央转移支付依赖性越强的地方政府具有越强的动机追求卖地增收”⑤宫汝凯:《分税制改革、土地财政和房价水平》，《世界经济文汇》2012年第4期。。

(二)同级政府间的“晋升锦标赛”

自1978年以来，我国实行改革开放以及1992年实行社会主义市场经济之后，我国经济改革向纵深推进。各级政府成为了当地经济的建设者、管理者和分配者，彻底的摆脱了以前“有事找市长，不找市场”的局面。但随着经济的发展和中央放权让利的政策，各级政府之间的横向竞争也愈演愈烈。“与经济分权不同，中国实行高度集中的政治体制，地方官员的人事任免由中央政府决定，这种政治集权形成了对上而非对下负责政治激励模式。”①李 中:《中国“土地财政”的成因探析与治理对策研究》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2013年第1期。然而中央自上而下对官员的晋升标准主要是通过政绩考核，虽然辖区内的民生安定、经济发展、社会保障均是绩效考核的内容，但由于在民生安定、社会保障等变量的考核具有不可量化性和抽象性，因此，中央对地方的考核内容主要是经济发展，也就是说中央主要是以地方GDP的增长率为主要指标的考核体系。这就促使了地方政府只关心自己有限的任期内GDP是否能够快速的增长。

然而，由于1994年的分税制改革后增值税等主要税收被中央上收，因此发展营业税及相关土地的税收便成为了地方政府增加其预算内的必然选择。“土地财政也就有了其产生的土壤”。也就是说，政绩考核的偏向导致了财政支出结构的偏向，造成了地方政府“重经济性公共服务，轻社会性公共服务”的支出结构。地方政府领导的晋升压力是各级地方政府想方设法增加本地区GDP的增长率的动力所在。然而，若地方政府想发展农业则见效慢，新建工业企业则需投入大量的土地生产要素和资金，地方政府又不愿承担大量成本。因此招商引资，吸引外来的资金带动当地经济发展就成为各级地方政府工作的重中之重。地方政府“为了吸引流动性较大的生产要素 (例如外部直接投资、人力资本等)流入本地区，各地区都大力掀起了‘开发区热’，强化了地区基础设施的建设，给予外部投资者土地使用、收费、税收等方面的优惠政策。很多学者将之称为地方政府之间的‘晋升锦标赛’”②蒋 震，邢 军:《地方政府“土地财政”是如何产生的》，《宏观经济研究》2001年第1期。。

基于以上分析可以得出结论:分税制改革以后，特别是我国绩效考核官员以来，各个地方政府更加激烈的扩大自身的GDP增长率，土地财政逐渐成为地方政府“第二财政”。“地方政府则主要依靠‘以地生财’和‘以地引自生税’来实现财政指标，加大同级政府间的横向竞争力”③吴 群，李永乐:《财政分权、地方政府竞争与土地财政》，载财贸经济2010年第7期。。

(三)土地出让金的诱惑

1998年12月29日通过了《中华人民共和国土地管理法》修改议案，增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”和“国家依法实行国有土地有偿使用制度”的内容，标志着土地使用权转让制度在我国的正式确立。“随着土地出让金制度在我国的确立和推行，土地出让收益的分配也成为了中央和地方博弈的焦点，土地出让金分成体制变化调整频繁”④陈志勇，陈莉莉:《“土地财政”:缘由与出路》，《财政研究》2010年第1期。。政府征收土地出让金始于1989年，当时规定，在进行必要扣除后，土地出让金实行中央与地方的四六分成。但是随着城市化、工业化的推进，土地所带来的收益超过了中央和地方政府的预算。土地出让金收入的管理引起了中央政府的重视，国办发 ［2006］100号规定:“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。此后，全国的土地出让金2009年高达1.6万亿元，占当年地方财政收入48.8%。

除以上数据所显示的土地出让金为地方政府所带来的巨大收益之外，同时由于出地出让金不计入财政预算内地方政府所获得的土地出让金很大比例是作为当年的地方财政收入并用作财政支出的。他对于补充地方政府财力不足的作用非常明显，又由于它属于财政预算外资金不受权力机关的约束，便于政府灵活操控，而受到地方政府的偏爱，对地方政府具有巨大的诱惑。

［1］林燕: 《土地财政的形成、危害及改革措施》，《中国国土经济》2010年02期。

［2］蒋省等:《土地制度改革与国民经济成长》，《管理世界》2007年第5期。

［3］岳桂等:《我国地方政府“土地财政“问题研究》，《开放导报》2009年6月第3期。