基于《旅游法》框架下的宁波市旅游法治环境协同共建机制研究

沈陈敏

摘 要：基于旅游法治环境内涵的阐述，及当前宁波市旅游法治环境存在的问题及其原因分析，以贯彻实施《旅游法》为牵引，提出了宁波市旅游法治环境软硬件“协同共建”机制建议：既抓好“硬性”旅游执法环境建设，又抓好“软性”旅游法治文化环境建设，突破了单一依赖立法、执法等硬件机制的传统模式。

关键词：旅游法；旅游法治环境；协同共建

一、旅游法治环境建设的内涵和意义

（一）旅游法治环境的内涵。（1）旅游法治应区别于旅游法制。前者是有法必依，体现行动性；后者是有法可依，体现规范性。旅游法治包含旅游法制，旅游法制是旅游法治的前提，但不是目的。（2）旅游法治既是“治官”，也是“治民”。理由有二：一是，法治是“治官”，法治能保障公民法人正当权益，这一目的的实现需要依法约束公权力，也就是通过行政法治来保障公民权益，从这个角度来看，法治是为民“治官”；二是，法治也是“治民”， 法治也能保障社会的合法秩序，这一目的的实现需要依法约束私权利，引导公民法人依法维权，增强公民自身法治思维和素养，营造合法文明和谐社会环境，从这个角度来看，法治是为民“治民”。所以，旅游法治既要加强旅游行政管理部门依法行政，也要加强旅游经营者依法办旅、旅游者依法文明旅游。（3）旅游法治环境不仅仅指“硬性”旅游执法环境，还在于“软性”旅游法治文化环境。有学者认为，构建旅游法治环境的问题体现在立法、执法、司法三个层面。但是笔者认为，旅游法治环境不仅仅局限在立法、执法、司法这三个层面，还应着眼于包括旅游法治思维、旅游法治素养的“软性”旅游法治文化环境。

（二）旅游法治环境建设的意义。（1）加强旅游法治环境建设是旅游业持续发展的现实需要。旅游业在国民经济中所占比重越来越大，为增加国民收入、税收和提供就业岗位都做出了不小的贡献。据统计，2014年宁波市实现旅游总收入1068亿元，比上年增长12%。加强旅游法治环境建设，对保障旅游法治行政、养成旅游法治文化具有重要意义，也是实现我国旅游业“两大战略目标”的重要保障。（2）加强旅游法治环境建设是贯彻《旅游法》的内在要求。《旅游法》是我国旅游法制和法治建设史上重要的里程碑，为旅游法治环境建设提供了制度依据。社会主义法专家伯尔曼曾言：“法律必须被信奉，否则就不会运作；这不仅涉及理性和意志，而且涉及感情、直觉和信仰，涉及整个社会的信奉。”所以，《旅游法》的实施只是旅游法治建设中“万里长征第一步”， 徒法不足以自行，如何从“纸上的法律”变成内化于心的“思想中的法律”、外化于行的“行动中的法律”，如何让法律被信奉、被有效适用，关键是要加大旅游法治环境建设的有效性。

二、当前宁波市旅游法治环境存在的问题及其原因分析

根据文献调研、实证调研分析，当前宁波市旅游法治环境存在的问题主要有：

（一）旅游法适用困扰多，地方旅游立法完善机制缺失。其一，《旅游法》实施过程中，旅游业界对《旅游法》有种种误读，比如曾误解认为《旅游法》规定禁止购物和自费项目。法律的本义和对法律的理解存在差距，亟需立法部门予以明确和更正。缺乏地方旅游立法完善机制，法律与实务的冲突和困惑得不到及时化解。其二，2014年宁波市“在线旅游电商”等新兴旅游中介业态快速发展，“在线旅游”旅游虚假广告、低价团、超范围经营等违法行为游走于法律边缘，违法执法效果差、违法投机性强，给宁波传统旅行社造成了强烈冲击。急需加强在线旅游电商等新兴旅游中介业态的旅游经营立法，引导在线旅游电商健康合法经营，提高旅游环境的公平和正义，以避免旅游市场中“劣币驱逐良币”的现象。

（二）旅游执法效果差，旅游综合执法机制缺失。旅游执法存在的问题主要是：其一地方旅游执法模式单一；其二旅游执法主体的法治意识淡薄；其三地方旅游执法力量薄弱；其四是地方旅游行政执法职能缺乏社会监督和内部考核评价机制。究其原因，主要是没有根据《旅游法》规定，及时健全地方旅游综合执法机制。

（三）旅游投诉解决不畅，旅游便捷司法机制缺失。旅游纠纷投诉渠道单一、旅游纠纷投诉机构不健全，使得旅游纠纷投诉处理效率低下，旅游者合法权益得不到及时维护，旅游经不法经营得不到有效遏制，使得旅游法治环境缺乏效率和正义。旅游司法也存在效率低的问题：其一司法机关缺乏必要的审判新领域、新类型旅游纠纷案件的审判依据；其二以司法方式解决旅游纠纷案件的成本过高，缺乏灵活快捷的案件审判机制。

（四）旅游法治意识弱，旅游法治教育和培训机制缺失。当前旅游执法中依然欠缺“依法治旅”的法治意识，存在执法不依法、地方保护等现象。《旅游法》宣讲虽有开展，但旅游法治教育没有形成体系化，旅游相关主体的“旅游法治思维和法治素养”没有得到有效提升，缺乏系统性、有效性的旅游法治分类教育和培训机制。

（五）旅游法治文化弱，旅游法治信息化宣传机制缺失。据调查，2014年宁波市在公务旅游市场萎缩的情况下，家庭休闲旅游在游客中的比例达到70%以上，成为市场新主力军。家庭休闲旅游多采取自助游形式，因没有专职导游人员的提示和服务，旅游不文明、维权不理性现象尤为突出。人人共建旅游法治文化也是旅游法治环境建设的重要一环，新媒体时代通过旅游法治信息化宣传机制，以“文”化人，营造全民自助旅游时代的旅游法治环境。

三、基于《旅游法》框架下的宁波市旅游法治环境协同共建机制研究

（一）旅游法治环境协同共建“硬”机制。（1）建立地方旅游立法完善机制，实现有法可依。良法是善治的前提。宁波市作为计划单列市，具有地方立法权，为建立旅游立法完善机制奠定了基础。根据《旅游法》法律制度和立法精神，着重开展两方面地方旅游立法：其一是，加强《旅游法》后续立法，对普遍性误读的条款，制定相关实施细则、司法解释及地方行政规章，使旅游法实施能有效落地，使旅游法与现有政策法规、行业规则能有效衔接，解决法律适用上的困扰，树立法律权威。其二是加强在线旅游电商等新兴旅游中介业态的立法，将“在线旅游”经营装入法律笼子，及时惩罚“在线旅游”普遍存在的旅游虚假广告、低价团、超范围经营等违法行为，弥补旅游立法的这块短板，促进旅游法治环境的公平。（2）建立旅游综合协调和监管机制，实现执法必严。围绕旅游市场秩序的突出问题，建立旅游综合协调和监管机制，加大对不法经营者执法力度，营造市场有序、管理有序、出游有序的旅游法治环境。1）建立协同机制，明确执法职责。坚持“协同共建”理念，建立政府牵头的综合监管机制，统筹协调本辖区的旅游业发展和监管。一是健全由政府牵头、部门分工负责的监管机制，明确县级以上人民政府统筹协调旅游业发展和管理职能，明确旅游局、教育局等部门在旅游发展事业上的职责；二是健全旅游联合执法机制，整合旅游、公安、工商等旅游执法职能，消除多头执法，也避免真空执法； 三是建立社会监督机制，通过网络平台定期对旅游法治行政履职情况进行评议，将评议结构进行公示并纳入行政考核体系。2）建立执法机制，维护法律威严。其一，加强执法队伍，确保执法力量。从执法队伍数量上，增加旅游执法人数，确保执法力量；从执法能力上，通过培训加强法治能力和素养；从执法成效上，建立激励考核机制。其二，创新执法渠道，确保违法必究。一是建立旅游投诉统一受理机制，通过旅游投诉发现旅游违法、惩治旅游违法，同时解决旅游投诉无门和旅游投诉解决效率低的问题。二是建立多元化、信息化的行政执法平台，建立旅游网络投诉中心、旅游违法网络举报中心、旅游经营服务不良信用公示平台，使监管常态化、信息化、有效化。重点联合电信、网络运营商查处在线旅游电商恶性低价竞争、“黑网站”发布虚假旅游广告等违法经营行为，规范在线旅游经营和服务。三是建立跨地区协同执法机制，旅游具有跨区域性，组团社和地接社因为利益取向不同，常出现地接社违反旅游合同、“买团卖团”等违法行为，需建立跨区域联动协同执法机制，确保组团社和地接社在旅游服务上的一致性和合法性。（3）建立旅游便捷司法机制，提高维权效率。司法机关在旅游法治环境建设中具有后期保障作用。针对旅游司法效率低的问题，提出两方面建议：其一，加强新类型旅游纠纷案件的司法研究，提出司法建议，为基层法院审判提供司法建议；其二，建立旅游快捷司法机制，在重点旅游区或旅游黄金季节设置专门的旅游纠纷审判庭，即时受理和审理，采用速裁程序处理旅游纠纷，降低维权成本，提高维权效率。如海南省各级法院已在全省设置27个旅游诉讼服务中心和27个旅游法庭，以审判旅游纠纷案件，为破解这一难题作了大胆的的探索与尝试。

（二）旅游法治环境协同共建“软”机制。（1）建立旅游法治分类教育和培训机制，养成旅游法治思维和法治素养。根据旅游法治既是“治官”，也是“治民”的内涵，旅游法治要加强旅游行政部门依法行政的法治思维，但绝不仅仅是旅游行政法治，也要加强旅游经营者依法办旅、旅游从业人员依法履职、旅游者依法文明旅游的法治素养。全民旅游时代应建立全民旅游法治理念，建立旅游法治“分类分层”教育和培训机制：其一，加大旅游院校的旅游法治教育，提高旅游专业学生的旅游法律素养；其二，完善旅游法律实务培训体系，提高旅游从业人员的法律思维和法务能力，养成依法经营、依法履职、依法解决旅游纠纷的职业习惯；其三，建立旅游行政部门的旅游法律服务与执法培训体系，提高旅游行政执法的法治思维；其四，建立旅游法律知识宣讲教育机制，提高广大旅游者的维权自觉性和法治素养。（2）推进旅游智慧信息化建设，养成旅游法治文化。旅游法治环境建设，从法律制度层面来讲，《旅游法》使旅游业有法可依，具有里程碑意义；但从法治文化层面而言，任重道远。所谓法治文化，是包含公平、正义、合法等价值内化为人的思维习惯、行为规则、自觉行为。人人营造法治文化，法治文化影响人人，从而深化旅游法治环境建设。那么，如何有效提升旅游法治文化建设呢？国家旅游局提出，争取十年时间，初步实现信息技术的“智慧旅游”。结合新媒体时代信息传递网络互连化的特点，开展智慧旅游建设，通过微信、微博、网站搭建智慧旅游网络，推广智慧旅游应用，包括智慧旅游资源、智慧旅游服务、智慧旅游接待、智慧旅游营销、智慧旅游投诉，耳濡目染、潜移默化地提升旅游法治文化，形成守法光荣、违法可耻的文化氛围，增强弘扬法治、厉行法治的自觉性。

参考文献：

[1] 宋强.我国构建旅游法治环境的现状、问题与对策分析[J]，法治研究，2013年第6期.

[2] 杨福斌、侯作前.旅游法论丛[M]，中国法制出版社，2013年12月.

[3] 李林、冯军.依法治国与法治文化建设[M]，社会科学文献出版社，2013年07月.