中国农业政策性银行可持续发展路径研究——以中国农业发展银行为例

王吉献

（辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036）

中国农业政策性银行可持续发展路径研究——以中国农业发展银行为例

王吉献

（辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036）

中国农业发展银行成立20年来坚持走可持续发展道路。首先，认清农业政策性银行这种金融存在形式的本质属性；其次，实现可持续发展的根本方向和落脚点在于增强外在功能和夯实内在根基两个方面；再次，走可持续发展道路要坚持以下几个方面：坚持政策性办行方向、建立战略思维观念、重视改革创新、合理调控经营风险、打造企业文化软实力、坚持人才强行。

农业；政策性银行；发展道路

尽管从1894年法国农业信贷银行的成立算起［1］，国际上农业政策性银行的存在和发展已经历了100多年的历史，但在中国的发展还处于初级阶段。如何在市场经济条件下打造符合中国国情、农情的农业政策性银行，走出一条具有中国特色的成功之路，是当前深化金融体制改革、更好地支持农业农村发展的迫切需求。中国农业发展银行于1994年成立，成立20年来，在多重困难和挑战的重压之下，中国农业发展银行始终奋力前行，成功走出了一条具有中国特色的农业政策性银行发展道路，为在市场经济条件下如何发挥好政策性银行作用提供了经验和借鉴。

一、中国农业发展银行的三个发展阶段

一是从1994年成立到1998年3月，这是中国农业发展银行建行初期阶段。在这一时期，中国农业发展银行的业务范围相对较宽，除了支持粮棉油购销储，还开展农业综合开发、小型农林牧水利基本建设、扶贫、粮棉企业加工等贷款业务。这几年间，中国农业发展银行平均每年投放的信贷资金约1 500亿元，较好地支持了粮棉油购销、国家扶贫攻坚和农业开发等。

二是从1998年3月到2004年7月，这是中国农业发展银行专司粮棉油收购信贷资金供应和管理阶段。业务范围的调整，主要是为了适应粮棉流通体制改革的需要。在这六年多的时间里，中国农业发展银行探索建立了收购资金封闭管理这一行之有效的机制，在累计发放近万亿元收购贷款、从根本上解决了“打白条”这一困扰各级党政的老大难问题的同时，较好地防控了信贷风险。

三是从2004年7月至今，这是中国农业发展银行打造一流现代农业政策性银行阶段。经过这十多年的发展，中国农业发展银行形成了多方位、宽领域的支农格局，建立了现代银行框架体系，构建了严密有效的信贷风险管控体系，奠定了经营效益稳步提升的良好基础。

二、认清政策性银行的本质属性

要在市场经济条件下打造符合中国国情、农情的农业政策性银行，走出一条具有中国特色的成功之路，首先就要认清这种金融存在形式的本质属性，据此明确科学合理的办行理念，为改革发展提供基本遵循。这些年，中国农业发展银行始终在思考，逐步在思想上形成了共识，并在实践中进行检验，奠定了办好农业政策性银行的思想基础。

（一）政策性银行是宏观调控的重要手段

市场机制并非万能。在市场机制下，出于逐利性的本能，社会资源必然是扶强弃弱，嫌贫爱富，不断向高盈利产业行业、区域和项目集中，呈现出“马太效应”，造成严重的社会不合理性，甚至会导致社会结构失衡或危机。市场机制所固有的这种缺陷，客观上需要政府作为宏观主体通过一系列导向性手段或措施来纠正市场机制在资源配置上的缺陷和不足，政策性银行就成为必然选择。

农业是强位弱势产业。强位，体现在它是国民经济的基础，在一国经济乃至社会发展中具有十分重要的战略地位；弱势，在于它受诸如自然条件、土地状况、科学技术水平等物质技术条件的影响或制约，具有明显的弱质性，自源性资金积累不足，外源性资金在市场机制下可得性较差。基于此，各国政府对农业发展的干预调节和支持扶助普遍存在，所采取的的主要手段之一就是通过设立农业政策性银行，为农业发展提供政策性信贷资金支持。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，农业农村经济发展既面临难得的机遇又困难重重，发展农业政策性银行、采用金融的方式方法，更好地贯彻落实国家产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济的健康发展，具有十分重大的战略意义。

（二）政策性银行是政府的银行

这是政策性银行最为鲜明的特征。首先体现在经营目标上，政策性银行始终以政府目标为前提［2］，毫不动摇地充任政府干预经济、推动国民经济协调发展的重要工具，并且不以利润最大化为首要目标，而是更为注重社会效益［3］。其次体现在运作模式上，国家信用是政策性银行开展业务经营的基本保障，或由国家出资设立，或由国家提供融资来源，或在风险管控上由国家提供相应的协助。

（三）政策性银行是财政和金融的巧妙结合体

从资金运用上来看，政策性银行贷款投放具有注重社会效益性、条件上的优惠性、适用范围的严格界定性等方面的特征，这与财政资金的使用具有一定的共同之处；从本质上来看，政策性银行又是银行，它的信贷资金投放也是资金使用权的有偿让渡，因此必须遵循效益性、安全性、流动性等银行业基本经营原则。办好政策性银行，必须妥善处理好财政性与金融性、银行一般与银行特殊这两大关系，从中找出最佳平衡点，这是政策性银行实现可持续发展的基本前提。

（四）政策性银行必须依靠自身力量实现可持续发展

作为政府“逆市场”宏观调控的重要手段之一，政策性银行所支持的领域或项目往往是自偿性较差的，同时在信贷资金运用上又不能采用商业性金融提高贷款利率以覆盖风险的通行做法。这就意味着，一方面，政策性银行贷款投放不能追求利润最大化；另一方面，所投放的贷款将会面对较大的风险。因此，从理论上讲，如果没有国家财税和货币政策支持，政策性银行实现可持续发展将面临极大困难。但在实践中，政策性银行更应自立自强，通过强化市场化运作，提升经营管理水平，走出政策性银行必是亏损银行的怪圈，实现内生性可持续发展［4］。

三、农业政策性银行可持续发展的根本方向

自2004年以来，纵观中国农业发展银行的改革发展历程，贯穿着两条清晰的主线，一条是业务发展，它以履行好国家赋予的历史使命为出发点，找准定位，明确思路，不断完善支持领域和方式，有效增强了履职尽责的外在功能；另一条是改革创新，它以打造一流现代农业政策性银行为目标，强身健体，内外兼修，逐步建立起现代银行的框架体系，奠定了可持续发展的内在根基。

（一）围绕支持农业农村发展的根本任务，完善功能，履职尽责，成为农村金融的骨干和支柱。这些年，中国农业发展银行的业务范围虽然几经调整，但始终坚持政策性银行的定位不变，始终坚持把执行国家政策放在首位不变，始终坚持把促进农业和农村经济健康发展作为立行之本不变，将中央强农惠农富农的各项要求充分体现在业务发展之中，以党和国家大政方针为唯一依据确定业务发展战略，走出了既符合政策性银行特点又适应“三农”发展需要的业务发展之路。特别是2004年以来，党的十七届三中全会、十八届三中全会和历年来的中央1号文件，对中国农业发展银行支持农业农村经济发展均有明确的要求。中国农业发展银行以中央的政策要求为依据，努力拓展业务范围，切实强化支农功能，相继确定并实施了“一体两翼”“两轮驱动”业务发展战略，形成了多方位、宽领域的支农格局。

中国农业发展银行的“两轮驱动”业务发展战略，一个是指支持粮棉油收储，并以此为中心延伸支持粮棉油生产、加工、流通全产业链发展，这是中国农业发展银行的基本职责、蓝海业务，每年支持收储粮食占当年商品量的60%左右、棉花占总产量的50%以上①根据中国农业发展银行历年年度报告整理所得。，对支持确保国家粮食安全、农民增收、现代农业发展所做出的贡献是无可替代的。另一个是指支持农业农村基础设施建设，这既是农村改革发展的重点领域，也是薄弱环节，中国农业发展银行支持的重点主要是水利、新农村建设、农村交通、农业生产基地和生态环境等，都是推进城乡发展一体化的关键领域，近年来共投放农业农村中长期贷款近1.8万亿元②根据2007年以来中国农业发展银行历年年度报告整理所得。，有效破解了城乡发展一体化中的诸多难题［5］。同时，中国农业发展银行坚持不断完善支农功能，开办投资业务，创新国际业务、中间业务，支农能力和金融服务水平大力提升。而且，中国农业发展银行充分发挥农业政策性银行的引导功能，在自身坚持实行优惠利率、让利于农的同时，充任引领社会资金反哺农村的主要载体，有效缓解了农村金融市场供给不足的矛盾。到2014年末，中国农业发展银行各类贷款余额28 313.5亿元，约占全部涉农贷款余额的12%。

（二）围绕建设现代农业政策性银行的战略目标，抓改革，搞创新，建立了现代银行体制机制。2004年7月，国务院第57次常务会议针对中国农业发展银行改革发展提出明确要求。按照国务院的要求，中国农业发展银行在深入调研基础上提出了改革发展的目标，即打造一流现代农业政策性银行，全面启动了内部综合改革。改革是全方位的，涉及经营管理各个层面，先后出台改革创新举措数十项，取得了显著的效果。通过全力推进改革，中国农业发展银行现代银行框架体系建立起来，各类经营资源优化配置，内控机制科学有效，科技支撑体系达到同业先进水平，人力资源管理合理高效，企业文化深得人心。如今，中国农业发展银行发展活力大幅提升，全行面貌发生根本性变化，执行政策能力、资产规模、盈利水平、资产质量均达到同业先进水平，跻身《财富》世界500强。2014年12月8日，国务院正式批准中国农业发展银行改革实施总体方案，中国农业发展银行面临着更为美好的发展前景。

四、农业政策性银行可持续发展的重要途径

中国农业发展银行把政策性银行的政府属性和银行属性很好地结合在一起，在政府和市场之间找到了平衡点、结合点，既成功担当政府宏观调控的重要工具，又将政府的组织优势和银行的融资优势有效融合，并通过不断推进改革挖掘内在发展活力，农业政策性银行职能作用充分发挥。

（一）坚持政策性银行的办行方向不能动摇

从国际上的实践和发展趋势来看，农业政策性银行的存在必将是一个长期的过程；就中国国情和农情来说，农业政策性银行的存在和发展更为必要。因此，当前和今后很长一段时期，都迫切需要存在政策性银行这种金融存在形式，以弥补农村金融市场的缺陷，在直接投入资金的同时，通过完善农村金融市场，为更多的资金介入创造条件。中国农业发展银行对此必须要有清醒认识，任何时候都不能离农，不能偏离政策性的办行方向［6］，坚持将中央强农惠农富农的各项战略部署不断落实到具体的业务操作中。

（二）要把战略思维运用到改革发展之中

中国农业发展银行的改革发展是在一整套系统科学的战略引领下进行的，也正是这样，才确保了前进的方向不偏、步伐稳健。例如，根据国家“十一五”“十二五”发展规划，中国农业发展银行制定了自身在“十一五”“十二五”期间的发展规划，在此框架下，又在业务发展、风险防控、内部管理、手段现代化、财务可持续等方面也制定了具体的战略。同时，中国农业发展银行又注重坚守战略定力，对于既定的发展战略和工作部署，坚决贯彻执行到位，不因无谓的干扰而轻易改变。中国农业发展银行必须始终坚持这一点，以战略思维引领改革发展，这样才能沿着健康可持续的道路永续向前。

（三）一以贯之抓好改革创新

这些年，中国农业发展银行坚持把改革创新作为推动发展的强大动力，始终没有停顿，既有暴风骤雨式的集中推进，也有和风细雨式的精雕慢琢，有些改革措施在国内甚至国际上也不多见。正是由于强力推进各项改革创新，中国农业发展银行才迎来了当前的大好发展局面。随着中国农业发展银行改革方案的具体实施，在业务发展、经营管理等方面将会面临更多的创新需求。中国农业发展银行必须根据内外部形势的新变化，在业务、管理和机制等方面大力开展创新，为自身发展不断注入新的活力，并重视改革创新成果的固化，把经实践检验效果好的改革创新做法，及时制度化。

（四）政策性银行更要管控好风险

既要谋发展，更要控风险，时刻注重处理好业务发展和风险防控的关系，注重用全面、系统又严密、科学的制度体系约束经营管理的各个方面，实现速度、结构、质量和效益相统一，始终保持在良好的发展轨道上。

（五）注重打造企业文化软实力

中国农业发展银行要成为“百年老店”、一流现代农业政策性银行，必须将核心理念、精神、使命、愿景四位一体的价值体系与改革发展深度融合，用价值体系来引领改革发展，凝聚奋斗力量，将企业文化建设融汇于履行职责、经营管理、队伍建设等各个方面，为中国农业发展银行履职尽责、发挥好农业政策性银行职能作用提供强大精神力量和文化支撑。

（六）解决好人才问题

人是第一位的。必须坚持把实施人才强行战略摆在重要位置，按照正直廉洁、有能力、有责任感的基本要求，结合不同层级、不同岗位的实际，建立差异化的人才衡量标准和良好的人才发现、培养和选拔使用机制，把更多的优秀人才汇聚到中国农业发展银行宏图大业中来。

［1］白钦先，曲昭光.各国政策性金融机构比较［M］.北京：中国金融出版社，1993：87.

［2］秦勉.政策性银行的异化［J］.上海金融，2001（10）：6-8.

［3］张秀梅.企业社会责任在中国：困境与对策［D］.天津：天津商业大学，2009：45.

［4］杨童舒.中国政策性银行股份制改革战略选择——基于业务模式视角［J］.中国流通经济，2012（3）：70-75.

［5］郑晖.谋长远开好局调结构控风险全力支持粮棉油收储和农业农村基础设施建设［J］.农业发展与金融，2011（2）：5-14.

［6］王敏.我国农业发展银行面临的问题与对策［J］.绿色财会，2012（1）：15-17.

【责任编辑李菁】

F832.1

A

1674-5450（2015）02-0087-03

2014-11-28

国家社科基金项目（14BJY193）

王吉献，男，河南南阳人，辽宁大学政策性金融学博士研究生，中国农业发展银行职员。