中美城市商业银行跨区域发展的经济效率比较

蔡志强　孙晓萌

[内容摘要]城市商业银行跨区域发展成为近期我国理论和实践中关注的热点，而美国商业银行跨州发展规制历史较长，为我国城市商业银行跨区域发展的经济效率分析提供了经验借鉴。从规模经济效率、市场竞争机制作用、银行分支机构建立与经营风险控制等经济效率维度看，在跨区域发展中，我国规模较大的城市商业银行的经济效率均优于规模较小的城市商业银行的经济效率。因此，规模较大的城市商业银行应该积极推进跨区域发展，发挥规模经济效率；而规模较小的城市商业银行则首先应提高经营管理水平，待其较为成熟后再推进跨区域发展。

[关键词]城市商业银行；跨区域发展；经济效率；风险控制

2008年，美国次贷危机引发国际金融危机，其负面影响在很大程度上延缓了广大发展中国家金融开放的步伐。但是，减少信贷配给规模、放松利率管制的上下限到降低市场进入壁垒和稳步推进人民币利率市场化等举措，显现出我国金融开放步伐仍然是稳步和坚定的。在外资银行大举进入我国国内金融市场的背景下，我国各类金融机构也在不断创新发展，提高自身竞争力。20世纪90年代以来，从我国城市信用社发展而来的城市商业银行，在完成股份制改造和内部调整后进人了快速跨区域发展以提高自身竞争力的路径。从国外商业银行的发展过程来看，只有美国等少数国家出于税收目的对商业银行的跨州发展进行过限制，在金融自由化的大背景下，1994年美国完全解除了其商业银行跨州经营的管制。分析美国商业银行跨州经营的规制及其经济效率，对金融开放背景下我国城市商业银行跨区域发展具有重要的理论与实践意义。

一、美国商业银行跨州发展规制及经济效率分析

（一）美国商业银行跨州发展规制历程

1788年《美国宪法》取消联邦各州征收关税和发行纸币的权利，各州在财政压力来袭时，期望通过收取商业银行开办特许授权费来稳定其财政收入。一项重要的举措，即限制商业银行跨州经营成为各州最大化其银行特许授权费收取的最佳方式，但同时各自为战也造成联邦财政困难。时隔不久，1791年美国联邦财政部长亚历山大·汉米尔顿努力游说国会通过了创建现代银行体系的美国第一银行，以金融强化联邦政府的力量。这一兼具中央银行和商业银行双重特性的美国第一银行拥有许多特权，它能够在各州建立分支机构和发行纸币，其不平等的权利引发各州商业银行的强烈不满，群起而仿效，导致美国第一银行很快破产。为应对债务危机和货币体系稳定的难题，1817年麦迪逊总统不得不向国会提议建立美国第二银行。美国第二银行仍以商业银行的身份与各州商业银行展开竞争。1837年，密歇根州《自由银行法案》的通过，标志着各州商业银行重新获得纸币发行权，且银行业市场进入壁垒大为降低（最低10万美元为商业银行资本金准入门槛），美国银行业因此进入自由发展阶段。商业银行如雨后春笋般地设立以及后来又迅速恐慌性地大量破产，迫使各州分别立法管理其银行业的发展。1863年，《联邦银行法》出台，主旨是反对商业银行分支机构设置导致的过度竞争，明确联邦及州银行允许保有和运营已有的分支机构，但不允许新设分支机构，同时剥夺了各州银行的货币发行权，而1927年通过的《Mcfadden法案》赋予了联邦银行无固定经营期限许可，从而能与州银行竞争信托业务，实质上是扩大了投资许可范围。20世纪70年代以来，美国商业银行跨州经营限制从逐步松动到完全解除，先是部分州允许银行控股公司（BHC，Bank Holding Companies）将附属银行转变为分支机构，或是通过收购其他商业银行转化为分支机构（Branching），或是允许在本州范围内设立新的分支机构。在此基础上，一些州通过“互惠”实现了商业银行控股公司的跨州经营，从而在实践中允许了商业银行的跨州经营。最终，1994年通过《Riegle-Neal跨州和分支银行效率法案》，在法律层面上完全放开了商业银行跨州经营的限制。

（二）美国商业银行跨州发展的经济效率

美国商业银行从禁止跨州经营到完全放开经历了反反复复的拉锯战，体现了商业银行跨州经营规制与解除规制之间力量的较量，但是，其跨州经营的趋势并没有改变。最终，商业银行规模经济效率、市场竞争机制作用、所有权基础上的接管措施的激励和风险规避动力，导致了美国商业银行跨州经营的完全放开。

1 美国商业银行跨州经营的规模经济效率。一般认为，美国各州禁止其商业银行跨州经营的原因主要是出于征收特许授权费的需要，而各州商业银行进行跨州发展的最主要动因是追求规模经济效率，无论是理论上还是实证数据上，商业银行均具有显著的规模经济效率。规模经济和范围经济广泛存在于银行业，伴随着商业银行的规模扩大，专业化分工和协作效率明显，一方面是标准化和简单化流程及大批量销售其金融产品均具有规模优势；另一方面是商业银行建立分支机构来复制已经成熟的银行管理模式，存在充分利用其无形资产进行大规模管理的优势，同时也为扩展其产品经营范围从而获取范围经济创造了条件。规模经济效率发挥有其界限范围，通过分析美国商业银行的经营状况，表明一定时期内其总资产规模达到5亿美元，此后会出现规模经济递减。由于1837年以来一段时间内美国实行了《自由银行法案》，限制跨州经营，导致美国商业银行过度竞争发展，使商业银行难以达到规模经济界限，抑制了美国银行业规模经济效率的发挥。一般认为，严格限制商业银行跨州经营降低了其利润率，而在放开地域经营限制以后，处于规模经济递增阶段的商业银行实行跨州经营就能逐步达到最优规模，发挥规模经济效率。然而，随后的研究发现，利用1993-1998年美国7000多个银行的数据库数据，在解除商业银行跨州经营限制的条件下，美国商业银行跨州经营利润率的高低存在不确定性。一种可能的解释是，小商业银行的信息偏在影响（信息不对称）使得交易成本上升，造成在距离较近的地方经营是有利的，而在较远地域的经营是不利的，这种不良影响可以通过规模经济效率部分地抵消；跨州经营的另一个原因在于能够扩大商业银行存款的资金来源、降低资金成本以及带来新的投资机会。综合考虑这两种影响，商业银行在跨州经营追求规模经济效率时，应该选择适宜的扩张模式和管理方式以降低交易成本并控制风险，从而追求自身利益的最大化。

2 商业银行跨州经营中市场竞争机制的经济效率。美国商业银行跨州经营另一突出的经济效率是市场竞争机制作用的发挥。从理论上而言，在完全竞争的市场中，如果不采取有效的措施来提高经营效率，低效率的商业银行就会被高效率的商业银行挤出市场，而在一个相对管制的市场中，市场竞争机制优胜劣汰的作用很难发挥出来，使缺乏竞争压力的低效率商业银行能够长期存在于市场之中。同时，在相对管制的市场中，商业银行管理者更容易忽视公司利益，以个人利益最大化为最终目标，从而增加产生道德风险的可能性。市场竞争机制的经济效率，表现为美国商业银行跨州经营比限制跨州经营在CEO的接管竞争和绩效工资补偿的敏感性上增加了，跨州经营使得CEO接管市场更活跃、管理约束更强，但这并没有直接的证据。对于美国银行业来说，限制商业银行跨州经营阻碍了市场竞争机制的发挥，而取消其商业银行跨州经营的限制有利于商业银行间竞争机制作用的发挥，从而促进资源优化配置，提高商业银行的经济效率。

3 商业银行跨州设置分支机构的风险控制。随着美国商业银行跨州设置分支机构，其运营成本和贷款损失大幅度降低，一般经济理论认为是银行分支机构的设立增加了商业银行的市场竞争程度，其成本降低是由于吸收了更多低利率形式的银行借贷者；反之，限制商业银行分支机构的设立，就远离了这些中小借贷者（低利率形式的银行借贷者），结果使得商业银行平均资产收益率降低。同时，从信息经济学和管理的角度看，商业银行分支机构越是远离总部，总行的管理层对分支行管理层的监督越困难。虽然商业银行分支机构管理层在整体组织结构中处于次要地位，但其管理经验不足时会面临更大的绩效压力，所以在发放贷款时商业银行分支机构容易采取过激行为，虽然可能提高经营效率，但同时也增加了运营风险，使得风险控制难度增加。因此，商业银行在跨区域经营时也使得商业银行“附属风险”（经营风险）更高。对于总行来说，分支机构的距离越远，总行核实风险的难度越大、控制风险的成本上升，这种风险的存在一定程度上消减了商业银行跨州经营的正效率。但是从另一个角度来看，商业银行跨州设置分支机构进行跨区域经营，有利于产品多样化，分散经营风险，增加商业银行经营的稳定性。

二、我国商业银行跨区域发展及经济效率分析

（一）我国商业银行及城市商业银行的跨区域发展历程

新中国成立以后，在计划经济体制下我国形成了中央银行和商业银行为一体的银行体系，即中国人民银行既通过发行货币担负着国家宏观调控的职能，又在各行政区划内开设分行，办理存贷款、汇兑等商业银行业务。改革开放以后，随着中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行四大国有商业银行先后从中国人民银行分立和三大政策性银行——中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的建立，我国银行体系逐步完善。在我国银行业发展过程中，中国人民银行在各行政区划的原有分支机构被工商银行和农业银行继承，而建设银行和中国银行建立后就在各地设立分支机构，随后成立的股份制商业银行（交通银行、光大银行、华夏银行、兴业银行、广东发展银行、上海浦东银行等）均实行跨区域经营。对于非银行金融机构的发展，20世纪90年代，在原有城市信用社（或城市合作银行）基础上改制而来的城市商业银行，其发展受到严格的地域限制，这源于《贼市合作银行管理办法》（1995年）规定“城市合作银行在一个城市只能设立一家，可以根据业务发展需要在所在城市市区内设立分支机构”。经过股份制改造和不良资产处置，城市商业银行面临跨区域发展、扩大经营规模和提高竞争力的现实问题。为此，2004年中国银监会提出指导意见，各项监管要求达到《股份制商业银行风险评级体系（暂行）》中等水平以上的城市商业银行可以实行跨区域经营；更为详细的规定是2006年出台的《中资商业银行行政许可事项实施办法》和《城市商业银行异地分支机构管理办法》，从而明确了城市商业银行设立异地分支机构的基本条件、具体要求和操作流程。接着中国银监会于2007年发布的《关于允许股份制商业银行在县域设立分支机构有关事项的通知》和2009年发布的《关于中小商业银行分支机构市场准入政策的调整意见（试行）》，进一步放宽了城市商业银行设立分支机构的条件，并简化了审批流程，这导致城市商业银行快速扩张并产生了许多负面效应（如齐鲁银行票据诈骗、汉口银行假担保及温州银行骗贷等）。有鉴于此，中国银监会于2011年3月决定暂缓审批城市商业银行的跨区域扩张申请，审慎推行区域扩张，提高其准入标准。如此频繁的出台相关政策，充分表明监管当局对城市商业银行跨区域发展的审慎态度。借鉴美国商业银行跨州发展规制经济效率分析经验，评价我国城市商业银行跨区域发展的经济效率，对于今后我国出台相关政策和发展措施具有极为重要的理论意义和实践意义。

（二）我国城市商业银行跨区域发展的经济效率

1 城市商业银行跨区域发展的规模经济效率、技术效率和管理效率。从理论上来说，我国商业银行跨区域发展的主要动机是为追求规模经济效率，提高竞争力。一般认为，经济效率广义上包括规模经济效率、管理效率、技术效率等。其中有一种观点认为，商业银行跨区域扩张更可能是追求跨区域经营中的规模经济效率，以及通过推动整个银行业的技术进步带动银行技术效率的提高，而不是直接表现为提高商业银行的管理效率。通过对我国沪、深两市2005-2007年包括大型国有商业银行和城市商业银行在内的数据分析表明，我国商业银行跨区域经营的净效益为正，这里的经营效益是规模经济效率、管理效率和技术效率的综合加成。但是，通过三阶段DEA模型分析，去除规模经济效率，以我国2007-2010年26家城市商业银行的数据为样本，可以发现地域扩张会使我国城市商业银行的经营管理效率降低；同样，运用Tobit模型和DEA模型相结合的分析方法，对2007-2009年包括城市商业银行在内的25家中小商业银行跨区域发展效率进行评价，也发现我国中小商业银行跨区域异地设立分支机构进行扩张降低了其经营效率。

从经济角度看，同美国商业银行跨州经营一样，我国城市商业银行跨区域经营追求规模经济效率，会遇到交易成本和管理成本上升问题。也就是说，其经营管理效率和技术效率是降低的，这导致城市商业银行总体利润率的上升并不明显。究其原因，主要是因为我国城市商业银行的人才储备不足，特别是高级管理人才缺乏。在进行跨区域发展过程中，人才储备不足表现为扩张中管理经验不足和管理模式落后的状况不能改变，这一突出问题在城市商业银行内部表现为交易成本和管理成本上升，在外部数据分析上表现为技术效率和管理效率降低，最终是经营效率的降低。但是，为了提高综合竞争力，跨区域扩张经营追求规模经济效率仍然是我国城市商业银行的必然选择。

2 城市商业银行跨区域发展模式选择的经济效率。资本充足率低、不良资产较高、拨备率不足和经营区域受限，这些因素制约了我国大多数城市商业银行的发展。为了打破这些不利因素的禁锢，城市商业银行或者选择联合、并购和上市，或者异地设立分行或分支机构，积极扩张，对于不同发展水平的城市商业银行，不同的跨区域发展模式其经济效率不同。与并购、联合模式相比，设立分行或分支机构可能面临较高的运营风险，是因为异地设立分行和分支机构扩张进入新地区的信息不对称程度更大，带来交易成本大幅度的上升，这在一定程度上稀释了跨区域扩张的规模经济效率。但是，跨区域发展除了可以获得规模经济效率，提高城市商业银行的竞争力，还可以降低客户集中度，增强抗风险能力，扩大其业务范围，这成为城市商业银行积极扩张的另一个原因。

对于特大城市的城市商业银行，因其总资产质量优良、规模大、业务扩展良好，高素质人才储备较多，具有较为成熟的管理模式，在其他区域新设分行或分支机构，其管理成本和交易成本上升相对较低，因此，复制自身已经成熟的发展模式，能够快速扩张、持续发展并增强自身竞争力，其经济效率较好；对于一般大中城市的城市商业银行，因其在总资产质量、规模和管理经验上已经具备一定的发展水平，从自身所处经济圈开始，依照自身规模实力和当地银行业市场结构来选择并购或参股异地的中小银行模式扩张，既可以弥补在迅速扩张下高端人才储备不足的窘境，也可以通过整合进行管理经验的提升，在追求规模经济效率的同时避免管理成本和交易成本的过快上升，适度跨区域扩张能提高竞争力，也具有较好的经济效率；对于发达地区中等城市商业银行，因其资产质量优良、规模较小但业务发展快且发展势头良好，其异地扩张采取参股、控股及合作模式，既有利于发挥其资金优势和创新能力，又避免了管理经验的不足，在经济效益和风险控制上取得平衡，也能取得较好的经济效率。总之，在跨区域发展方式选择上，不同发展质量的城市商业银行应该采取不同的模式，均能取得较好的经济效率。

3 城市商业银行跨区域发展的信贷风险。在不存在明显的规模经济效率和资本利润率提高的前提下也积极异地设立分支机构进行扩张，其结果是只增加了城市商业银行的运营风险，若不对这些风险进行充分考虑并寻找有效的控制对策，跨区域经营将成为我国城市商业银行发展的潜在威胁。

从不同视角考察，城市商业银行地域扩张的信贷风险控制存在不同的结论。利用随机前沿分析法（SFA）测算银行的效率，地域多元化使商业银行的收益和风险并存，且有利于大规模的商业银行提高效益降低风险，但对小规模的商业银行效益影响不显著，反而在降低风险方面有负面作用。也就是说，跨区域经营不能使中小商业银行得到更多的规模经济效率，反而会增加其风险控制的难度。造成这一状况的主要原因是：小规模的商业银行本身的高级人才储备少、管理经验不足，跨区域扩张使得各种矛盾激化，交易成本和管理成本大幅上升，同时还将导致风险控制乏力、不良贷款激增。但是，跨区域发展使城市商业银行资产组合更为丰富，同时其信贷业务范围得以扩张，又降低了城市商业银行的自身风险，也规避了地方经济波动的系统风险。如果从规模经济、交易费用、发展极、多元化多个视角分析，在城市商业银行地域扩张的信贷风险控制上，跨区域发展能够提升城市商业银行的经济效率并降低风险。同样，多元回归分析我国2006-2010年20家城市商业银行跨区域发展状况，跨区域可以减少其贷款损失和降低不良贷款率，但这种优势仍然是在规模较大的城市商业银行效果明显，规模较小的城市商业银行则不明显。另外，扩大样本范围，收集104家城市商业银行2004-2009年的面板数据进行分析，研究发现跨区域经营比只在本区域经营分散风险作用略强。总之，对于不同规模和管理水平的城市商业银行，跨区域扩张对风险分散和风险控制的作用不同，规模较大的城市商业银行好于规模较小的城市商业银行的经济效率和风险控制。

三、结论及建议

可以看出，由于所处的时代和环境不同，美国商业银行跨州发展同中国城市商业银行跨区域发展的经济效率评价略有差异。通过以上分析，可以得出如下主要结论：

1 美国商业银行规模经济效率的发挥有其规模经济界限，但其规模经济效率存在不确定性，主要是由于小银行扩张存在地域较远和信息偏在弊端。另外，跨州发展能够扩大资金来源、降低资金成本，有利于银行取得规模经济效率。我国国内的研究结论是：跨区域发展对所有商业银行经营绩效的净效益为正，而城市商业银行异地设立分支机构只对特大城市有效，而大中城市商业银行进行跨区域发展的规模经济效率不显著。

2 美国相对管制的市场和高级管理人员的接管竞争不力的环境同跨区域发展的限制有关，阻碍了商业银行效率的提高。我国地方政府控股不利于城市商业银行提高经营效率，而跨区域发展可以弱化其负面影响，有利于竞争机制发挥作用。

3 在风险控制方面，美国商业银行和我国城市商业银行跨区域发展设立分支机构，运营成本和贷款损失大幅度降低的原因在于竞争程度的提高，而且分支机构越是远离总行，总行对分支行管理层的监督越困难，道德风险越大，交易成本上升明显。

4 在跨区域发展扩张方式上，我国资产质量较好、规模较小的城市商业银行采用并购重组方式的经济效率较好，而资产质量优良、规模大、业务扩展良好的特大城市商业银行应新设分行或分支机构，复制其经营管理模式的经济效率较好。

为提高我国城市商业银行的经济效率，进而提高其竞争力，做大做强城市商业银行，借鉴美国商业银行跨区域发展规制的实践及对我国城市商业银行发展的探讨，本文提出以下建议：

1 作为我国银行体系的“第三梯队”，城市商业银行在金融领域中的地位越来越受到人们的重视，因此，城市商业银行为了追求规模经济效率和分散经营风险，迫切要求扩大规模跨区域发展。寓于不同规模和发展阶段城市商业银行对风险控制和规模效率的权衡，监管当局应该在此问题上实行分类监管。对一些规模大、较成熟的城市商业银行，因其经营模式较为成熟、管理较为规范，要鼓励其异地设立分行或建立分支机构，积极进行跨区域发展；对规模小、竞争力不强的城市商业银行，政府在不干涉其自身经营的条件下进行扶持，鼓励其参股、控股、合作，推行跨区域发展。

2 在城市商业银行未来发展战略的选择上，应该采取立足本地与跨区域发展两手抓的方针。市场定位要明确，对于不成熟的城市商业银行要“立足地方、立足中小企业、立足市民”，主要服务本地企业。中小城市商业银行应确定新的发展战略，基于自身地域优势和当地资源优势，借鉴美国社区银行的发展经验，其发展应该主要定位于社区银行而不是盲目地通过多家银行联合实现跨区域发展。对于实力较强、较为成熟、自身规模较大、经营业绩良好的城市商业银行（如北京银行、上海银行）而言，这些已相对成熟的城市商业银行不再适合定位于社区银行，而应该选择自身扩张，即在异地开设分支行，积极实行跨区域发展。

3 在风险控制方面，一方面，跨区域发展使银行资产组合更为丰富，有利于信贷扩张和业务范围的扩大，分散区域经济发展波动的风险；另一方面，作为高端服务业的银行业，金融创新是提高其竞争力的重要手段，加强人员的管理、培训，提高人员的素质，既减少道德风险的发生，又可以在跨区域发展中采用先进的技术，进行金融创新、控制风险。同时，设计好激励兼容约束的薪酬机制和股权机制，吸引人才、留住人才、人尽其才，才能在未来的国际竞争中提高竞争力。

责任编辑：单丽莎