深圳原农村土地二次开发模式统筹研究——基于土地增值收益合理分配的视角

岳隽

(深圳市城市规划设计研究院，广东深圳518028)

0 引言

在快速城市化进程中，农村集体土地的国有化主要通过2种方式进行。一是通过国家征地的典型模式逐步转变为城市土地［1－2］，二是通过直接的行政区划调整或其他行政管理方式直接转化为城市社区［3］。由于路径的差异，城市化过程中利益分配也表现为2种不同的情形。通过征地模式推动的城市化过程其利益博弈的焦点在于征地范围的界定及征地补偿标准的合理安排，其本质体现了城市化过程中被征地农民的权益保障［4－6］，而对于通过行政管理等其他方式直接国有化的农村土地，其利益博弈的焦点则在于土地开发利用涉及的利益分配问题［7－10］，这些问题尤其在城中村土地二次开发过程中日益凸显。作为一个仅仅通过30余年就发展起来的城市，深圳农村城市化过程中的利益冲突更直接地体现在这部分土地增值收益分配上。虽然深圳农村集体土地在快速城市化过程中已经名义上完成了国有化过程，但是这部分土地仍然被原村民(现为城市居民)和原村集体(现为股份合作公司)所占有、使用和实施管理，成为非常特殊的一类土地使用情形。为了更好地说明这部分土地的主要特征，本研究使用“原农村土地”“原村民”“原村集体”这样的术语来进行具体分析。

1 原农村土地增值收益的形成与分配

1.1 土地增值收益的形成

土地增值收益空间主要受土地性质、土地使用用途和土地开发强度这3个要素改变的影响。将土地增值收益区分为国有土地增值收益形成和原农村土地增值收益形成这2种情形来分析土地增值收益形成的差异和特点(图1)。对于国有土地，一般是从集体所有经征收后成为国有储备地(土地增值收益为ΔI1)，然后进行招拍挂出让(土地增值收益为ΔI2)，进行房地产二级开发后(土地增值收益为ΔI3)继而逐步推进土地再开发工作(土地增值收益为ΔI4)。对于深圳原农村土地，由于没有本质上完成国有化过程，部分土地名义虽已国有，但是没有彻底履行完成部分土地的补偿工作，实际由原农村占有使用，这部分土地形成了形式上国有实际上集体控制并使用的局面(土地增值收益为ΔJ1)，其后通过城市更新等方式直接进入土地二次开发过程(土地增值收益为ΔJ2)，这个过程中土地经二次开发后实现真正意义上的国有化，之后推进土地再开发工作将和一般国有化土地的增值收益保持一致(土地增值收益为ΔI4)。从以上土地增值收益的对比可以看出，由于深圳原农村土地没有实现完全意义上的国有化，所以，土地性质对土地增值收益的形成影响较大。一般而言，国有化土地经历3个阶段形成并获得增值收益，对于原农村而言通过2个阶段获得实现。其中，第一个阶段就是城市地区的集体土地在已建的状态下被动纳入城市国有土地过程，这个阶段土地增值收益的形成主要来自城市土地整体价值的提升，由于这部分土地非完全国有化，所以市场价值与国有储备地存在一定差距。第二个阶段就是原农村土地在产权关系尚未完全厘清的情况下直接进入存量一级开发和存量二级开发联动的过程，这部分土地增值收益巨大。在深圳原农村土地增值收益调控中，ΔJ1和ΔJ2是最主要的调控内容。

图1 城市土地增值收益的形成Fig.1 The formation of urban land value

1.2 土地增值收益的分配

1.2.1 现状利益分配。在现实情况下，基于原农村土地所建房屋主要以出租经济为主，土地增值收益主要表现为租金的提高，同时，由于原农村土地隐形市场的存在，部分可通过非法交易获得一定的增值收益。在这一过程中，政府对原农村土地增值收益的调控主要来自对违法建筑的处理。由于深圳执行的是“房地合一”的登记制度，在用地区分合法性的基础上，政府对原农村土地上涉及的违法建筑处理提出具体政策，通过罚款和补缴地价后，可以予以办理产权确认。但是，由于违法建筑存在与现行规划不符、位于重要生态敏感区比如一级水源保护区、地质灾害易发区等因素，且由于部分土地房屋经确认后在利益预期方面的不明显也影响了申请处置的积极性，可以通过相关政策处理或愿意接受处置的数量非常有限，大量的现状违法建筑处于尚未确权的状态，也就是说不论是原农村合法用地还是合法外用地，政府通过处理违法建筑等相关规定对其土地增值收益的调控极为有限。

1.2.2 土地二次开发后的利益分配。进入土地二次开发后，政府通过划定非农建设用地或者征地返还等方式留给原农村使用的合法用地，政策上按照划拨用地或者协议出让用地来考虑，这部分土地的增值收益大多为原村民和原村集体所享有。而原农村在城市化过程中除政府规定的合法用地之外，大量兴建住宅和厂房等，其土地增值收益分配更复杂。深圳2004年进行宝安、龙岗城市化转地时对已建成区均未予以补偿，这样，位于已建成区范围内的原农村合法外用地在现实情况下土地增值收益分配目前有3种选择。一是政府实施补偿，土地收归国有，土地增值收益由政府调控;二是该部分土地由原村集体申请后上市交易，所产生的土地增值收益由政府和原村集体共同分享;三是政府收回部分土地的同时再划定或保留部分土地给原农村，划定或保留给原农村的土地增值收益由原村民和原村集体享有，但政府使用公共政策管理工具予以调控。第一种选择在土地价值凸显的今天实施起来非常困难，面对原农村土地中超过一半以上的合法外用地，政府也没有这样的财力予以全面补偿。第二种选择是政府目前仅仅打开原村集体部分工业用地上市这一途径。深圳市于2013年出台了促进产业升级转型的“1+6”文件，其中对于原农村工业用地提出可以上市交易和土地收益分享。第三种选择中，对于保留土地的情形在城市更新中已有实践的案例，对于划定土地的情形是政府目前“整村统筹”土地整备过程中探索的一种方式，但两种开发模式对土地利益的调控存在差异，仍有各自完善及统筹协调的需求。

2 二次开发对土地增值收益分配的影响

在深圳存量土地二次开发中，基于不同开发模式的需要，对土地增值收益分配产生了不同的影响。目前，深圳推进的涉及土地二次开发的主要方式有城市更新和土地整备2种，其中城市更新包括综合整治、功能改变、拆除重建3类更新模式。本研究将重点比较在拆除重建情形下不同开发模式对原农村土地二次开发过程中土地增值收益分配的影响。

2.1 调控要点

根据深圳市城市更新管理的相关政策，对于涉及原农村土地进行城市更新的有2项特别规定:一是改造范围内五类合法用地的数量需占整个开发用地面积的60%以上，这五类用地包括国有已出让用地、非农建设用地、征地返还地、旧屋村用地和“两规”处理用地。这个规定的主要作用在于设定了进入城市更新的原农村合法外用地的门槛。二是对于已纳入改造计划的原农村合法外土地(即前面五类用地以外的那40%的合法外用地)处置，采取利益共享的处置方式，这部分土地中的80%由原农村集体进行城市更新，其余20%由政府进行土地储备后调控土地增值收益。除以上特别规定以外，城市更新还规定了土地贡献、公共服务空间提供、创新性产业用房以及保障性住房建设等基本要求。从以上政策规定可以看出，深圳城市更新主要通过控制进入城市更新的门槛、用土地面积切分土地利益以及增加公共利益贡献水平调控的主要手段，来调节原农村土地增值收益的分配。

土地整备是深圳于2011年提出的另外一种土地二次开发模式，主要是基于产业用地需求而实施的一定单元范围内土地一二级联动开发。在目前相关探索中，土地整备对原农村土地利益调控的基本依据来自2013年3月出台的《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》，其中对原农村土地涉及拆迁补偿方面制订了明晰的规则。主要做法为根据现状房屋产权状态来实施差别化处置。对于有房地产证的情形(一般经过深圳处理违法建筑的2个规定办理了房地产证的)，会区分主体以限定产权调控面积为基本要求，超出面积部分实施货币补偿;对于无房地产证的情形，均采取分类处罚、分类补缴地价以及一定规定情形下实施建筑物重置补偿的方式，对原农村土地房屋增值收益进行调控。由于该办法主要针对的是基于公共利益需要实施的房屋征收与补偿工作，土地整备完全执行这一办法的难度较大。因此，目前深圳正在推进“整村统筹”土地整备工作，其主要思路是通过政府和社区“算大账”的方式从而明晰并确定各自的利益。

2.2 分配差异

从以上对城市更新和土地整备涉及的原农村土地增值收益调控的具体政策规定可以看出，2种模式对土地增值收益空间调控的着力点有明显区别。一是在深圳当前已有案例实践中，通过城市更新产生的土地增值收益基本大于通过土地整备产生的收益。这是因为目前城市更新涉及原农村改造的规划用地多为居住用地和商服用地，产业用地较少，改造后容积率基本上达到改造前的2倍以上，土地增值空间大;而土地整备项目改造后除必要的安置房用地和配套设施用地以外，其他用地将主要用作产业用地，与居住用地和商服用地相比，土地增值空间较小，改造后容积率升幅也有限。显而易见，两者在二次开发中所创造的利益蛋糕大小不同。城市更新的利益蛋糕大，加之市场驱动模式下开发商关心的是改造前后的利益空间。这种情形下，开发商对相关主体的补偿相对宽松;土地整备的利益蛋糕小，加上政府主导模式下会严格区分土地房屋合法类型，补偿标准相对严格。这样原农村土地在进入二次开发过程中，二次开发模式的不同极大地影响了原农村相关利益主体可获得的利益。二是两者对利益调控的着力点有着明显区别。城市更新侧重对原村集体土地增值空间的调控，不关注对原村民和非原村民使用的土地增值空间的调控，这样情形下原村民和非原村民不会特别显著地因土地及房屋合法问题而影响到土地增值收益享有的份额;而土地整备侧重对原村民、非原村民和原村集体拆迁补偿可安置面积和可以分享土地增值收益的调控。2种模式下调控的对象不同，因此，对土地增值收益分配产生了重要的影响。在城市更新模式里，基于市场运作的定位，政府没有制定明确的拆迁补偿政策，开发商自由度较大，出于商业利益、开发周期以及周边项目影响，对于房屋拆迁安置面积一般不显著区分合法内和合法外，这样原村民、原村集体和相关利益主体均可分享到较大的利益。尽管政府规定了土地面积切分和土地贡献率的利益调控要求，但原村集体的利益在改造后容积率大幅提高的情形下也不会影响过大，加上开发商获利水平的相对稳定，城市更新政策体系的日益完善，所以，城市更新得到了市场各方的认同。土地整备模式中，在本身产业升级转型后增值空间有限的条件下，政府又加强了对用地主体的利益调控，这必然会导致土地整备实施起来会面临大量困难。加上当前土地整备政策体系的不健全，土地整备对土地增值利益的调控还没有凸显出其应有的价值。

总结以上分析，原农村土地在进入二次开发过程中，二次开发模式的不同极大地影响了土地增值收益的分配，具体表现为以下突出问题。一是原农村土地二次开发增值空间的大小问题——决定了可分配的利益总量。突出症结表现为，当前城市更新项目改造后容积率可以突破法定图则规定的法定容积率，局部开天窗的做法使得利益空间突破较大，缺少从城市整体全局、原农村土地二次开发利益调控全局而进行的基本总量调控。二是原农村土地及房屋合法性的认定和补偿问题——决定了公平补偿的基线。从公平、公正、合理的角度出发，原农村土地二次开发中对利益主体合法性的认定及赔偿标准的制定应是全市统一的政策，但是，当前在城市更新里面未做严格区分，这样市场主导下忽视土地房屋合法性认定基本规则的做法对补偿公平性的冲击非常大，助长了不良的社会效应。三是原农村土地二次开发模式的统筹问题——决定了调控手段的综合运用和平衡使用。当前政府尝试将城市更新和土地整备通过划定各自的使用范围来保障彼此的可实施性，但是，由于在原农村土地增值收益分配的规则制定方面存在缺陷，需要正确使用并综合平衡各种调控手段的应用。

3 原农村土地二次开发模式统筹策略

3.1 实施利益总量调控

搭建基准容积率和奖励容积率体系，形成原农村土地二次开发利益空间的分级管控机制，实现利益总量的科学调控。原农村土地二次开发利益总量中既有刚性的组成(即基准容积率产生的利益总量)、也有弹性的组成(即奖励容积率产生的利益总量)，刚性与弹性的结合使得原农村土地二次开发可以充分根据项目的特点、运作的模式以及特殊的情形等进行更具有差别化、针对性的调控，适应城市发展的多样性需求。具体来讲，基准容积率的制定可借鉴台湾都市更新中改造后容积率为改造前容积率的一定倍数。通过基准容积率的设定，可有效避免出现局部项目开天窗、损害城市整体利益的情况出现。奖励容积率可通过开发规模奖励、生态清退奖励、综合整治奖励等来逐步累加实现，也就是说负载的综合功能越多的二次开发项目奖励容积率越高，当然，奖励容积率也需要有上限的规定。通过基本利益空间与奖励利益空间的叠合形成整个开发项目的利益调控总量。吸取台湾都市更新容积率奖励的经验教训，在原农村土地二次开发过程中搭建基准容积率和奖励容积率需设定较为严格的适用条件和操作规程，建议可先行在“整村统筹”土地整备中予以积极探索。

3.2 统一拆迁补偿指导标准

在《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》建立的统一政策平台上，根据土地产权性质、建筑物使用用途、区位、建筑质量、环境配套等的差异，科学制定原农村土地房屋拆迁补偿指导标准。其中，对于依据土地产权性质制定的补偿标准方面需要全市统一，其他可由市场调节的补偿因素实施弹性调控。这样，在产权方面，无论原农村土地进入城市更新还是进入土地整备，土地相关利益者基于产权合法性可以获取的土地增值收益是相同的，这是刚性要求，既体现了政府维持市场秩序的规范性和严肃性，也体现了政府维护土地增值收益分配的公平公正。

3.3 统筹平衡调控手段

3.3.1 总体利益调控。探索建立开发单元统筹、开发模式综合的总体格局。以行政村(或自然村)作为一个基本的利益平衡单元，在该模式下，一个行政村(或自然村)内可根据需要灵活选择城市更新或土地整备方式。在开发模式选择方面，应推动原农村土地拆除重建、综合整治、功能改变和建设用地清退并行开展，其中建设用地清退是根据生态恢复以及城市化历史遗留违法建筑处理的需要对一定区域内的用地实施清退。在一个利益平衡单元内，需要综合考虑以上4种类型，将综合整治以及建设用地清退区分不同情形与拆除重建进行利益捆绑操作，政府通过容积率奖励提供利益输入，这样，在一个利益平衡单元内达成各项诉求之间的有机平衡，有效推动原农村土地整治和开发的有机协调。

3.3.2 开发强度调控。积极探索实施容积率转移和容积率奖励。一方面建立容积率转移制度。对于原农村土地采用城市更新方式进行二次开发时，改造后容积率大于改造前规定倍数的情形，可以向基本利益平衡单元内土地整备项目购买发展指标，以此来保持一定区域内发展的平衡。另一方面建立容积率奖励制度。制订鼓励政策推行综合整治和建设用地清退，城市更新中将拆除重建和综合整治同步考虑的项目可以考虑一定的容积率奖励政策，从降低社会成本的角度考虑拆除重建和综合整治类项目收益的综合平衡;对于配合建设用地清退工作实施拆迁安置的，该部分新增的建筑面积作为容积率奖励，这一部分涉及的违法建筑处理工作也可以同步解决。容积率转移和容积率奖励政策的创新探索，其本质目的在于通过捆绑负载的操作方式在发展中解决现有利益矛盾，同时实现容积率策略性调控。

3.3.3 利益分配调控。综合使用准入门槛、留用面积、合法指标使用等调控手段。在准入门槛方面，应进一步明确不同开发模式的适用范围。在负载综合整治、建设用地清退等多项工作后，存量土地二次开发中当前对原农村合法内用地面积的准入门槛可由60%降低一定程度，但对于低于一定程度的政府可以强制规定必须通过土地整备来实施。在留用面积方面，合理确定城市更新和土地整备中原农村土地保留使用土地的面积。依据城市更新中区分合法用地和未办手续用地贡献土地比例的不同，在土地整备中设置合理的贡献比例，确定原农村保留土地的合理面积，并通过该保留土地规划用途的合理配置，积极扶持原农村集体推进产业升级转型，结合集体股份合作公司土地房屋产权、股权、社区治理结构的改革，逐步走向现代企业之路。在合法指标使用方面，建立规则有序指引相应指标的使用。对于非农建设用地指标的使用可根据项目改造用地面积占二次开发单元面积的比例来折算可使用优惠地价的非农建设用地指标的数量，减少先开发区域对后开发区域的利益空间的侵占，对于旧屋村指标的使用，需制定统一的认定规则，旧屋村用地带来的地价优惠可要求专门用于历史风貌保留、社区文化传承等方面。

在以上调控手段协同运用的基础上，推进基础地籍信息的统一更新管理和土地总登记的逐步实现，在市场力量和政府力量各自发挥优势的情况下，用城市永续发展的过程逐步消化改革开放以来积累的历史遗留问题，实现原农村片区居住环境改善、公共配套的提升以及产城融合发展的局面。

4 结论和讨论

深圳的实践表明，虽然原农村土地二次开发中土地增值收益分配依然存在很多问题，探索过程中也面临一定的困难，但是在快速城市化过程中深圳对于原农村留地安置模式的探索为城市地区集体土地完全国有化和深度城市化提供了可行的路径，改革意义重大。深圳当前基于不同的二次开发模式在原农村土地增值收益分配方面存在的差异，需要加强二次开发模式统筹协调，

积极利用土地增值收益调控的若干手段予以平衡，制定一系列的调控举措并协同使用，促进原农村土地增值收益更加公平合理，有序推进原农村土地的二次开发。深圳原农村土地问题产生原因的多样性使得现状情况相当复杂，政府在制定相关政策时面临的挑战和困难非常突出，对政策的可行性、规范性、稳定性、可控性都会提出非常高的要求。另外，每项土地政策都有明确的利益指向，即每项土地政策都有特定的获益群体或个人，同样，也影响了特定群体或个人的土地收益［11］，本研究虽然针对深圳原农村土地提出综合运用利益平衡分配、手段互相支撑的做法来实施调控，但在土地利益调控方面平衡点的掌握以及调控点的确定等方面都还有很多需要斟酌之处，实现这样的调控可尝试的路径可以很丰富，这些都需要在实践过程中不断予以优化完善。

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