地方政府城市建设投融资现状、问题及对策

何洪

（宜春市城市建设专项资金管理办公室 宜春市城市建设投资开发总公司）

前言

城市建设作为城市化进程发展的重要内容，不仅能够为城市居民提供基础设施服务，也是城市发展水平的具体衡量标准。然而，受到地方投融资体制不完善等诸多因素的影响，存在很多问题，在一定程度上阻碍了投融资数量的增长。因此加强对地方政府城市建设投融资现状及对策的分析，探索一条完善的投融资道路势在必行。

1 城市建设及其投融资概念

城市建设主要是指为了基于城市物质生产和居民生活需求，提供基本服务的公共物质设施及相关产业，是国民经济发展的基础，也是其在城市地域内的延伸。具体来说，城市建设内容主要有广义与狭义之分，前者主要是有形物质设施基础与文化等无形资产；而后者是指提供物质条件、工程设施等部门及行业。

城市基础设施建设投融资是指此过程中的资金筹集、经营等全过程，具体来说是融资与投资两部分，前者是投资者为投资特定的项目，在特定渠道，并采取一定方式筹措一定资金的行为；而后者是投资者为获得相关利益而将一定资金投入到项目的行为，具有完整性特点。当前我国城市建设投融资模式主要由公司化运作：融资主体具有市场化特点，能够确保城市建设资金高效运作；集权运作：将资金交由政府，建立属于市长直接指挥的城市开发办公室，实现统一管理的活动；混合运作：兼顾前两种特点的运作方式三种构成。

2 地方政府城市建设投融资现状及存在的问题分析

自改革开放以来，我国城市建设投融资体制日趋完善，尤其是在1993年国家实施分税制为基础的财政体制后，我国城市建设逐渐由传统计划经济体制下的单一模式转变为市场经济体制下的多元化、多渠道投融资模式，在城市建设上取得了较大进步[1]。就整体来看，很多地方城市建设投融资体制尚未突破资金瓶颈及体制禁锢，与城市发展要求相悖，主要是思想观念过于传统，且忽视市场机制的调节作用，难以吸引更多资金参与城市建设，投融资过程中仍然存在很多问题：

（1）投融资主体单一性。目前主要资金来源于政府资金，民间、私营等资本涉及较少，如民间资本投资城市建设存在很多隐性壁垒，如政府垄断等，一旦民间资本介入，势必会突破政府利益格局，对此政府部门采取一系列措施将各类资本拒之门外，促使民间资本望而却步，难以进入到该领域中。

（2）风险较大。城市化进程加快势必会增加基础设施建设数量，对资金需求量也将随之扩大，传统单一投融资模式滞后于城市化进程。与此同时，地方政府投融资机制不够完善，投融资主体不明确、资金利用率低等问题普遍存在。一旦出现问题，政府需要全权负责，增加了投融资风险。

（3）决策机制不健全。目前，地方城市建设投资决策仍然由中央与地方两级政府的集权式决策体制决定，而这种决策机制下的项目方案评价等方面均存在责任约束不明等系列问题。决策体制表面上属于集体负责，而事实上却无人负责。综上所述，城市建设作为一项系统性工程，对资金需求量巨大，如何更好地探索一条适合各地城市建设的投融资体系势在必行。

3 解决城市建设投融资问题的有效对策

3.1 拓展投融资渠道，构建多元化投融资体系

（1）发行政府债券。债券具有期限性、成本低等特点，因此地方政府结合公共基础设施项目发行相对应的债券，以获取资金实现基础设施建设目标。

（2）积极开展项目融资。该方法主要为了吸引民间资本。具体来说，政府可以采取债券等方式吸引民间资本，且针对一些较为成熟的产业可以开展公私合营等方面进行合作[2]。与此同时，积极引进先进的BOT、TOT等融资方式，吸引更多民间资本参与城市基础设施建设。

（3）采取土地批租融资方式。所谓土地批租融资，是指政府结合本地实际情况，对本地城市基础设施建设进行统一、全面的规划，并采取对现有土地批租管理制度进行改造等处理，最后采取拍卖土地使用权形式将土地收益纳入到财政预算体系当中，以增加城市建设资金。如宜春市北湖公园位于外环北路以北，高士北路延伸以东，高速公路以南，总占地面积达678亩，其中水面面积约300余亩。地方政府采取土地批租融资方式，将土地使用权转让给投资者，同时吸引资金2亿元。而投资者在公园周边开展一些商业活动，以此来获取更大的投资收益等。

（4）完善信用担保机制。受到传统经济体制的影响，地方中小金融机构等非公有制企业参与市场竞争过程中，难以与国有企业相抗衡，在很大程度上削弱其积极作用。对此地方政府应积极完善信用担保机制，促进中小金融机构快速发展，实现对资金的优化、重组，最终满足政府城市建设对资金的需求。从发行债券等角度入手，逐渐构建系统化投融资体系，能够拓展投融资渠道，吸引更多资金参与城市建设。

3.2 加强对风险的防范和抵抗，构建良好的投融资环境

为了避免投融资带来的风险，地方政府部门积极完善信息披露制度，促进地方政府及时公开融资平台隐性负债，提高信息披露透明度。同时构建多元化融资渠道，采取具有市场化性质的融资方式，吸引会计师、评级机构等相关机构参与到投融资全过程中，以实现投融资市场化运作，协调各利益主体关系。除此之外，地方政府不要一味吸引资金，应对融资做出详细的计划，债务规模应与政府财力相协调，避免由于债务过重，政府无力偿还，挫伤民间资本等主体的投资信心。政府还需要健全财政破产制度，一旦出现资不抵债情况，应最大限度降低对各个利益主体产生的破坏程度。风险管理作为投融资体系建设必不可少的一部分，地方政府应加强对项目资金及偿还能力等进行深入分析，并实现对资产、负债等情况的动态监控，全面掌握政府负债能力，从而更好地规避风险，确保投融资在城市建设中发挥积极作用。

3.3 明确划分职责，突破传统体制的禁锢

针对决策不科学问题，应合理分配中央、地方政府在人事、财政及决策等方面的职责，改革当前城市建设决策方法，优化具体流程，促使城市建设项目自议案提出、方案评估再到施工监理等全过程走向科学、民主方向[3]。而在此过程中，最为关键的是民主监督体制的完善及执行，促使监督部门、人民群众等形成有效监督格局，消除一切不利于城市建设的现象，实现对有限资源的合理配置，最大程度上提高资金利用率，为城市居民创建良好生活环境。

体制问题是阻碍城市建设投融资发展的根本原因。对此地方政府应摆脱原有体制的禁锢，结合本地实际情况，探索一条适合本地城市建设的投融资运行机制，将金融与市场整合到一起，形成独立的资金运行机制，转变为政府职能为导向，实现政企分开运行目标，构建各尽其能局面。同时针对独立的运行机制，应设置专门性执行机构，以吸引更多资金实现对设施的维护和保障。

4 结论

面对社会发展新时期，城市建设任务越来越艰巨。因此在城市建设过程中，地方政府要明确认识到当前城市建设投融资现状，并针对其中存在的问题，采取相应措施，细化各级政府职责，优化城市建设项目决策流程，并积极学习和借鉴其他地区投融资体制建设经验等，构建多渠道投融资体系，吸引更多资金参与城市建设，从而促进我国城市化进程又快、又好发展。

[1]何文虎，杨云龙.我国城市基础设施建设融资模式创新研究——基于文献分析的视角[J].南方金融，2013（12）：38～44.

[2]周锦华.新时期电力企业党建工作的优化措施探析[J].管理观察，2013（34）：42～43.

[3]周亮.地方政府融资风险防范研究——以南京市政府融资平台为分析对象[J].时代金融，2010（11）：76～78.