正确把握好《人民警察法》的修订与全面深化公安改革的衔接

江西警察学院院长 程小白教授

《人民警察法》的修订恰逢全面深化公安改革推进之时，如何正确认识和处理好两者的关系，关系到如何实现法治公安与全面深化公安改革的内在统一，是公安工作改革与发展顶层设计的一体两面，是运用法治思维和法治方式深化、推动公安改革的具体表现。“在法治下推进改革，在改革中完善法治”“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”等习近平总书记的重要论述和十八届四中全会的决定为处理改革与法治的关系提供了基本原则和正确路径，这也宣告了靠打擦边球、踩法律红线的“良性违法”来推动改革的这种草莽式改革思路和作风的终结。因此，正确把握好《人民警察法》修订与全面深化公安改革的衔接不仅是重大的理论问题，更是重大的实践问题。

一、通过警察法的修订引领公安改革

警察法的修订如何引领公安改革，如何根据国情，从中国警务实践出发，借鉴国外警察管理的先进经验，把握公安工作运行规律，提高立法质量，这是首先要解决的问题。例如在推进法治中囯建设中，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，在法治社会建设中如何处理好警察与非政府组织的关系，尤其是如何健全对境外非政府组织的管理服务体系，这也是中央赋予公安机关的新的职责，在修订的警察法中要设专条阐述这个问题，明确管理的原则、机构以及登记备案、背景审查、动态管控与依法打击的程序，以实现保护合法、打击非法、提供服务、抵御渗透的目的。还有我们常讲“警力有限、民力无穷”，对于治安志愿服务者他们自愿来协助服务和维护社会治安的行为如何来规范，在 《新加坡共和国警察法》第68条对招募自愿者进行了专门规定。还有警务保障中如何通过购买服务的方式来完善等，这些都涉及法治社会建设中警察职能的调整与定位。

在法治政府建设中的警察如何定位，在修订的《人民警察法》中要从两个方面来进行规制，一是要规定公安机关人民警察的权力清单和责任清单，通过职责与职权的明晰，进一步确定公安机关人民警察权力清单，对公安机关人民警察的权力在修订的警察法中分类分条进行规范，按照政府公权力法未授权不可为的原则，警察的权力以维护社会治安秩序和公共安全为限，清单之外警察没有权力，由社会组织与市场主体自行治理，从而明晰警察的权力边界。二是法治政府中的警察与其他行政执法机关的关系问题。我很欣喜地看到《人民警察法（草案征求意见稿）》第14条对此有原则规定。这里关键是要明确其他国家机关因依法履行职责的需要请求公安机关提供协助的条件。法律赋予公安机关最严厉的管理权力，公安机关是带武装性质的治安行政执法和刑事执法力量，它表现为公安机关可以依法对人、对物、对环境实现强制，在特殊的法定条件下甚至可以直接使用武器。只有在其他行政执法机关履职遇到严重障碍时，公安机关才予以协助，并以排除严重障碍为限，这种严重障碍行为是以构成了治安违法和刑事犯罪行为为标准，例如收税是税务机关的职责，只有遇到暴力抗税，公安机关才予以协助。通过法律来明晰公安机关对其他行政机关协助的条件与程序，从而达到对社会的协同管理。

二、通过警察法的修订确认公安改革成果

通过《人民警察法》的修订，对实践证明已经比较成熟的公安工作改革经验和行之有效的改革措施，及时纳入人民警察法之中，使之上升为法律规范，成为具有普遍约束力的国家意志。改革成果上升为法律规范是有条件的，一是该成果通过理论总结概括形成了具体运行制度，运行效果好且反映了公安工作运行规律；二是通过民主凝聚了共识，通过立法程序升华了认识。例如：公安机关执法资格等级考试制度；执法过错责任追究制度；中央对经济困难地区警务工作的财政转移支付制度；警务督察制度；人民警察的抚恤、优待和保险保障制度等等，这些改革成果具备了纳入警察法的条件。

三、通过警察法的修订预留公安改革空间

在公安工作中对有些正在探索推进的改革，改革的原则与方向有共识，但具体改革制度和措施设计还不成熟，需要进一步积累经验，凝聚共识，这在《人民警察法》修订中要做出原则的规定，从而使警察法的修订具有一定的前瞻性，为将来的进一步改革预留空间。例如如何逐步理顺中央和地方公安事权，合理划分中央和地方共同事权，以建立权责统一的公安机关管理体制，这是公安改革中最本源性的问题，我把这个问题称为 “全面深化公安改革的纽结”。公安事权如何划分我在2015年《江西警察学院学报》第三期“全面深化公安改革”的笔谈中已做阐述，此处不赘述。但对公安事权如何划分，尤其是中央和地方共同事权的划分认识不尽一致。我很高兴地看到在《人民警察法（修订草案征求意见稿）》中对公安事权划分作了原则的规定，同时明确对中央和地方共同公安事权的划分，由国务院公安部门会同有关部门确定，与人民警察事权划分相适应的机构、编制和人亊管理办法，由国务院另行规定。应当说，我国不少现行法律法规中都有类似的制度安排，法律授权国务院就调整某一方面的事项制定行政法规，这是比较典型地体现了立法预留改革空间的制度安排，是具有中国特色的立法方式。

四、按照立法程序由有权机关授权进行改革试点

党的十八大之后，立法授权改革试点的方式正在成为一项改革决策与立法决策相统一、相衔接的重要立法方式。也就是说对实践条件还不成熟、需要先行先试的改革，要按照立法程序作出授权，不允许随意突破法律红线，搞“良性违法”式的改革，在过去的公安改革实践中存在这种现象，如有的地方公安机关在改革中撤销派出所成立所谓“警务局”或擅自设立“警署”等，这些都是与法治精神和法律相悖的。