城镇化建设中的户籍制度及其改革*———对汉中市户籍制度改革的制度分析

周庆智

政治

城镇化建设中的户籍制度及其改革*
———对汉中市户籍制度改革的制度分析

周庆智

户籍制度的本质是社会不平等的制度化。城镇化建设中的户籍制度改革涉及社会保障、居民身份、产业转型等制度性和政策性问题，户籍制度改革必须与教育、医疗、卫生、社会保障等政策体系的改革同步推进。现实的问题是，户籍制度的制度瓶颈，诸如人口城镇化难以推进、相关政策体系改革滞后、城乡社会福利待遇不公平等等，也成为城镇化建设的制度瓶颈。如果户籍制度改革不能在农民身份、农民权利、就业发展机会等社会不平等方面进行突破，那么城镇化建设就不能成功，就不能实现城乡居民的分配公平和分配正义。

户籍制度改革；城镇化；社会平等；城乡治理体系

城镇化建设是城乡一体化建设，涉及的制度改革领域包括城乡二元结构、户籍制度、社会保障、居民身份、产业转型等问题，也就是说，城镇化是一个系统的制度建设与社会建设问题，或者说，城镇化是一个城乡治理体系和治理结构的重建问题。

但是，推进城镇化或城乡一体化发展的制度改革的实质性突破口就在户籍制度，也就是说，户籍制度的改革与其他制度改革具有内在关联性并产生互赖效果。理由有三：第一，户籍是一种身份。户籍制度使城乡居民区分为两种权利不平等的身份：市民与农民。而这两种身份的权利与义务由一系列歧视性的制度来规定。第二，户籍是一种权利。户籍与教育、社保、福利等连在一起，市民与农民成为利益不平等的社会阶层，形成身份等级制度。第三，户籍制度与迁徙自由、就业自由、公共服务均等化等关联在一起，本质上体现的是分配公平和分配正义问题。

一、户籍制度的社会身份含义

户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套行政和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配，因此，户籍制度的社会本质是公民权、财产权和公共服务的不平等。

新中国成立后，国家试图通过一种有效的制度安排，在社会中建构一种“人工维持的秩序”①。从建国初到第一个五年计划（1953—1957）结束这一段时期内，户籍制度的基本功能主要是“搞好社会治安，保障安全”，为国家的管理和建设提供人口资料。②在计划经济体制下，发展重工业的资金主要靠农业积累，发展轻工业的原料主要靠农村供应，因此，为避免农业劳动力流失和城市人口增多所带来的压力，控制乡村向城市的人口迁移量，使国家资源有计划地配置，户籍制度当初的人口注册登记和人口数据统计等管理功能逐步演变为控制公民个人的迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利的制度安排。

1958年的《户口登记条例》使户籍制度成为城乡分治的制度基础。该条例以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度———户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度。《户口登记条例》颁布的目的，是为了控制农村剩余劳动力过多流入城市，缓解城市粮食供求矛盾和城镇住房、交通、就医的压力。但作为国家工业化、现代化发展战略一部分的户籍制度，其本身存在“一种逻辑的悖论，一方面，国家极力希望更快地在城市发展工业，另一方面，户口政策又试图限制工业劳动力增长，控制农民进城；国家只关注农业增长，而限制了农民在农村外的发展机会”③。户籍制度本身内含着反城市化取向，这能够部分地解释其后发生的几次反城市化运动，比如1961—1965年遣送解雇职工回乡，以及“文化大革命”时期的知识青年“上山下乡”等。

户籍制度从最初的人口注册登记和人口数据统计等管理功能到最终以行政和法律的方式固定下来的城乡二元利益格局体系，进而形成城乡居民身份等级制度。这种身份性等级以国家法律的方式来强制推行，且涉及到社会中几乎所有的人，具有一种“前现代”的农耕社会性质，并且这个制度又很明显地具有国家资本积累的功能，这在近代化以来的国家发展历程中并不多见。具体讲，户籍制度所具有的社会等级、社会分层和社会身份含义，大致包括如下方面：

第一，户籍制度以城乡为界将全国户口划分成农业户口、非农业户口两种类型，城乡人口被分成两个经济社会利益不平等的社会阶层，形成事实上的身份等级制度。不仅如此，户籍制度具有由先赋因素决定阶层地位的社会身份意义，以及基于地位、财富、权力、威望、知识等社会资源分配的阶层之间的社会不平等意义。最后，具备权利本位主义（即不同种类的户口具有不同的权利）特征的户籍制度，成为中国社会的基本结构形式。

第二，户籍制度构成城乡二元结构——由市民组成的城市社会与由农民构成的农村社会——的制度基础。与国家工业化的资本积累和计划经济体制、等级社会相适应，城乡二元结构和户籍制度有利于社会的稳定和管理，有利于加强国家财税汲取和社会控制能力。在这里，城里人与乡下人的户口簿（“城市户口”和“农村户口”）不仅成为一种身份的体现，更是一种资源享有权的确认。比如，户籍制度与粮食供应、劳动就业、福利保障、义务教育等等具体社会制度紧密结合在一起，户籍制度衍生出固化公民迁徙、区分城乡居民身份、分配城乡居民利益享有、确定城乡居民负担承受等等附属功能。

第三，户籍制度造成公民事实上的权利不平等。一是农民的政治权利无法得到平等保障。政治生活基本上只对城里人开放，对农民基本上不开放，也就是说，农民基本上没有诸如选举权和被选举权以及担任国家公职的权利。二是违背了现代民主社会的基本权利原则，诸如人人生而平等的原则、迁徙自由的原则等等，农民的权利受到制度性的剥夺和歧视。三是对农民经济权利的剥夺，这包括财产权、平等竞争权利、就业权利等等。概言之，户籍制度内含着的公民基本权利、政治权利、经济权利、社会权利的不平等，无不受到一系列社会制度体系的支撑而固化下来。

总之，户籍制度体现的是公民身份的不平等。公民身份的本质就是国家要保证人人都能作为完整的和平等的社会成员而受到对待，而要确保社会成员的公民身份感和国家认同，就要把日益增长的公民权赋予每个人，包括农民。马歇尔指出：“公民身份是一种地位，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是平等的。”④概括地讲，没有平等的公民权利就不可能有公民身份感，也就不能建构国家认同。

二、户籍制度与城镇化

户籍制度依靠行政和法律方式来控制城市和城镇化发展。布莱切和许惠文在20世纪末通过对河北束鹿县（今辛集市）经济社会发展的考察指出：“这种划分（指户口划分）的目的是防止农民向市镇迁移，以至给本来就稀少的城市就业机会、住房和设施带来压力，这种制度把农村人控制在耕地上，收效很大，但是在像束鹿县那样的工业化地方，它制约了必要的城市劳动力规模的扩大”⑤。当初户籍制度出台的政策指向是要两边（工业发展和农业现代化）都能得到发展，亦即，城乡分治和控制城市规模策略的目标，一方面，是为了避免农业劳动力流失和城市人口增多所带来的压力，另一方面，农业是工业的重要市场，只有扩大农业生产规模，才能促进工业的进一步发展。但历史的发展是，户籍制度既阻碍了城市的发展，也阻碍了农业现代化。

户籍制度阻碍城镇化发展的深层社会原因，是城乡居民的权利不平等，这种权利不平等既源于以户籍制度为基础建构的城乡二元分治体系，也是户籍制度本身所造成的社会身份不平等的直接后果。

第一，户籍身份限制了城乡居民之间资源的平等分享。户籍制度将城乡人口分成两个经济利益不平等的社会阶层，形成身份等级制度，并且以（血缘）家庭世袭的方式承继下来。城乡居民的权利不平等体现在如下方面：在教育上，城镇教育设施远比农村优越，但农业人口无法享受；在福利上，城镇居民福利由地方财政负担，农民则没有这种福利；在医疗和社保上，城市凭借户籍制度构建住房、医疗、教育、养老等一系列排他性的城市福利和保障城市劳动力全面就业的城市就业制度。事实上，户籍制度造成的城乡居民权利不平等和贫富差距，在当前的城镇化建设中不是在缩小，而是在进一步扩大。

第二，户籍制度造成城乡居民在生活方式、社会习惯乃至价值层面的互斥和对立。从农民转型为市民，从农业转型为工商业，从农业文明转型为城市文明，现代城镇化既是一种社会关系和经济关系，也是一种文明形式，并且是一种现代生活方式。由于户籍制度具有的地缘社会特质，一方面，农民需要就业，但来到城市的农民对城市却没有归属感，他们是流民，而不能成为移民。另一方面，城市也需要农民来从事建筑、餐饮服务、保安、保洁等工作，但城市却不愿甚至抵制与农民共享如医疗、教育、养老、社保、就业等方面的城市福利。“城市对农民工是‘经济性接纳，社会性排斥’。‘经济性接纳’是市场和城市生活需要，是不得不如此；‘社会性排斥’是原来体制造成的”⑥。另外，异质性很强的城市社会，也没有乡土文化的安身之所，历经半个多世纪的城乡分治造成农民工或“外来人口”在生活方式和文化价值观上与市民格格不入，这使得他们不能融入城市社会中。

第三，户籍制度造成城乡阶层化和等级化。户籍制度具有反城市化取向，阻碍城镇化进程，农村人成不了城里人。“有城市户口身份的人除了可以享受现代物质文明以外，还可以享受到很多优惠：就业优惠，城市户口可以得到就业指标；经济优惠，买东西可以得到种种物价补贴。有城市户口的人，可以得到‘城乡差别’‘工农差别’所带来的利益，而这种利益是世袭的。”⑦户籍制度反城市化的结果是，不仅没能带来城市的发展和繁荣，而且造成城乡发展、工农业发展的严重不协调，最终导致社会经济结构的严重失衡，城乡差距与贫富差距不断扩大。户籍制度造成了两个等级差别很大的社会阶层，造成两个阶层的社会不平等，成为建构等级结构的价值基础，从而将城乡居民的身份制度化、法律化。

总之，城镇化的本质特征之一就是乡村人口向城市聚集以及城市不断发展和完善，或者说，人口和资源向城市集聚是城镇化发展的自然趋势。户籍制度的反城市化取向，在于户籍制度使城乡差别具有了制度性的意义，包括城乡社会身份差别、社会权利差别、政治权利差别、经济权利差别、文化权利差别，表现在教育、医疗、就业、养老、社保等方面，市民与农民身份具有了分配不公平、社会不平等的实质差异和社会性排斥的制度化意义。

三、户籍制度改革的制度瓶颈

户籍制度改革在今天变得非常迫切，是因为中国农民工群体的不断扩大和城镇化过程的不断推进。城镇化建设既表明人们的生产方式、生活方式、居住方式从农业和农村向工商业和城镇的转变，又意味着经济产业结构、社会组织体系、人居空间状态、公共管理服务、文化习俗传统方面的深刻变化。也就是说，城镇化势必要求城乡发展一体化，实现城乡生产要素和各种资源的自由流动。这就要求首先破除长期横亘在城乡之间的体制障碍，真正消解城乡二元结构。下面，以汉中市汉台区户籍制度改革为例，来说明当下户籍制度改革都做了什么，还没有做什么，以及取得了什么效果。

汉中市汉台区常住人口57.2万人，流动暂住人口约12万人。57.2万常住人口中，城市居民（原非农业人口）30.55万人，占总人口的53.4%；农村居民（原农业人口）26.65万人，占总人口的46.6%。2010年以来，汉台区进行户籍管理制度改革，建立城乡统一的户口登记管理制度，就是取消农业人口、非农户口，统一登记为“居民户口”，从而实现了城乡户籍一体化管理。几年下来，明显的变化是“农转城”数量增多。以2014年为例，全区农村居民（原农业户口）转为城市居民（原非农业户口）9138人，其中户口迁入2990人，占转入总数的32.7%。⑧

从汉中调研情况看，虽然取消了城乡二元制户籍管理制度，但是，因为没有其他相关制度改革的跟进，“农业”、“非农业”的本质差异难以彻底消除，农村居民进城落户工作效果不彰，甚至出现了一些城市居民“非转农”现象。

第一，中小城市户口与农村户口“含金量”的利益权衡。与大中城市相比，汉中这类小城市户籍上附着的社会福利待遇不高，基础设施、卫生、医疗、教育等资源不够充足，也就是说，城乡发展水平差距相对不大。原因是，其一，随着农业直补等惠农政策的落实、农村合作医疗等制度的建立完善，农村集体和农民个人收入日渐丰厚，甚至个别农村地区的生活条件优于城市。特别是近年来，随着国家对农村的政治、经济、社保、民生等各方面的扶持，很多已经是“非农业户口”的人纷纷要求“非转农”。其二，城市周边地区土地大幅增值，土地资源的稀缺性导致土地价值越来越高，原来农村的“土地福利”已经异化成为“土地资本”。在这些地区，户籍改革的难题不是农民变市民，而是农民普遍不愿意把户口转为市民，甚至已经转出去的也纷纷要求迁回农村，这人为地延缓了城市化进程，与国家的城市化政策相左，造成大量的人户分离现象。

第二，“农转非”的相关制度障碍。也就是说，农民普遍担心转户进城会丧失自身的相关利益。比如，在计划生育方面，农村户口夫妻第一胎生育一个女孩的，经过规定年限后均可申请生育第二胎，而夫妻双方均非独生子女的城市户口居民生育第二胎须缴纳高额社会抚养费，这导致多数育龄农村人口不愿放弃农民身份。另外，农民转户进城后，在农村的宅基地、责任田、承包林的权益得不到明确的政策保障，因担心失去相关利益，部分农民即便已在城市买房常住也不愿意将户口迁至城市。

第三，进城农民不能真正享受与城市原居民完全同等的福利待遇。在推进农民进城过程中，相关部门依附在户口管理上的职能和利益没有彻底剥离，使户籍管理制度改革举步维艰。除了公安机关外，户籍制度改革涉及到的劳动保障、人事、民政、教育、计生、土地、农业等多个部门中，至今大多数仍未出台相关的配套政策，这大大降低了“农转城”的吸引力。例如，在城市户籍上附着的福利待遇往往与居住年限有关联。如在经济适用房、廉租房等保障性住房配置方面，申请条件大都要求在城市居住时间达到一定年限。而农村进城务工人员就业技能不高，在城市大多从事低端低薪行业，就业岗位不稳定，工资收入无保障，无力承受城市的高房价，又无法享受政府提供的保障性住房，造成多数农村进城务工人员“城里挣钱，农村养老”的现象。

从城镇化建设上看，户籍制度改革的逻辑应该是：城镇化首先要打破城乡二元体制结构，打破城乡二元体制结构则必须进行户籍制度改革，户籍制度改革又必须要有其他相关制度改革的配套，而相关制度改革涉及到城乡之间卫生、教育、医疗、社保、土地权益等制度改革的系统推进，因此户籍制度改革必须要与其他相关制度改革协调推进。从汉中户籍制度改革存在的问题来看，第一，只是以利益的局部性变化来解释所谓的农村户口比城市户口优越并不可信。事实上，农村户口比城市户口优越现象的发生，恰好是户籍制度所附着的社会福利的差别性对待的结果，不仅如此，也恰好证明户籍制度所造成的社会身份不平等所具有的反城镇化本质以及对农村居民不平等意识的深远影响。第二，“农转非”遇到的制度性障碍表明，户籍制度背后的政策偏好和权利差异阻碍了城镇化发展，或者说，户籍制度与其他制度体系密切相关，所以户籍制度的改革需要平衡许多政策体系和利益关系，反过来说，只要相关政策不改变（比如城乡区别对待的计划生育政策），户籍制度就会引来无穷无尽的利益博弈甚至利益冲突，直接影响城镇化建设。第三，户籍制度不只是一个户籍类别或户籍形式的改变问题，它涉及教育、医疗、就业、养老、社保等诸多政策系统和法律系统，体现的是城市与农村之间、市民与农民之间的分配不公平和社会不平等的实质差异和制度意义。因此，户籍制度的改革需要劳动保障、人事、民政、教育、计生、土地、农业等多个公共部门出台相关的配套政策和措施，才能真正推动人口城镇化，最终实现城乡居民之间的分配公平与分配正义。

总之，从实地调研看，由于没有其他相关制度改革的跟进，户籍制度改革陷入背离城镇化发展政策目标的境地，比如导致一人两户或人户分离，甚至出现了所谓农民不愿意进城的现象。也就是说，户籍制度改革不能取得实质性突破的根源就在于，与户籍制度改革密切相关的其他制度没有作出相应调整，换言之，如果不能本着城乡一体化原则去打破城乡分割、分治结构，户籍制度改革的单兵推进就不可能取得成效，甚至会出现新的问题，成为城镇化发展的新阻碍。

从地方实践上看，户籍制度改革难以推进，盖因城镇化建设并没有与重建城乡基层治理体系协调推动，对打破地缘社会、实现分配公平和分配正义意义不大。因为，户籍从来就不只是一个法律条例的问题，它在社会系统中的功能与各种政策和制度体系联系在一起，或者说，它是一个体现在各种政策和制度体系之中的社会问题和社会现象。因此，需要把户籍制度改革放到一个涉及制度建设和社会建设的城乡治理体系重建的层面上来统筹改革的规划和目标方向。

四、户籍制度改革与城乡治理体系重建

城乡治理体系是新中国成立以来逐步建立起来的城乡基层治理体系，是城乡治理的一整套制度形式和规则体系。在农村，改革开放前，是政社合一的人民公社体制，改革开放后，村实行村民自治，形成了“乡政村治”的治理体系。在城市，一直是单位制式管理模式，这是一种以“单位制”为主、以“街居制”为辅的社区管理体系。城乡基层治理体系互不关联，自成一体，城是城，乡是乡，但在不断发展的城镇化过程中，乡村治理体系处于结构性变革之中，而城市社区治理体系则仍然是过去单位制管理思维和管理方式的延续和强化。上述治理体系带来两个问题：一方面，城市基层治理体系具有排斥乡村人口市民化的内在倾向；另一方面，乡村人口涌入城市，不断冲击城市基层治理体系。前者是单位制式的管理思维和管理方式所致，后者是城乡人口、资源等要素流动所造成的压力所致。这两个治理体系内在地具有封闭性和排他性，在教育、医疗、卫生、就业、社会保障等等方面，各自自成体系。由此形成的城乡二元体系提高了农村劳动力市民化的制度成本，城乡两个体系体现的是城乡之间的分配不公和权利不平等。再者，这两个体系的治理结构都是单中心，即一元化权威（政府）治理体系，社会自治水平低下，城乡基层民众被排斥在政府决策之外。因此，城镇化要打破城乡二元治理体系，重建城乡基层治理体系，必然要涉及一系列制度领域和社会领域的改革。

重建城乡治理体系，突破口就在户籍制度。现行城乡户籍管理制度将身份与资源权利相结合，它强化的是身份价值等级性。同时，资源的高度集中控制，导致了城市与农村鲜明的分割、分治，社会结构呈现出层次化特征。分治、分割的社会结构增加了社会整合的成本，制约了城乡一体化的协调发展。因此，应从城镇化战略高度来认识和推进户籍制度改革。

第一，从基层治理体系重建的角度来看待户籍制度改革问题。户籍制度承载着与个人生存息息相关的各种利益分配，从计划生育政策、妇幼保健标准到教育、医疗、就业、失业、社会保险、意外伤害赔偿等等，都是以城乡二元户口为依据来区别对待的。户籍身份不仅拉大了收入差距，还有可能影响到几代人。因此，必须从基层治理体系改革的角度去看待和推进户籍制度改革，换句话说，不能采用前后矛盾的、没有连贯性的局部政策调整来进行户籍制度改革，这样做的结果，经常看到的是，用一个错误的政策去修正或掩饰另一个错误的政策，不能取得多大成效，也难有作为。

第二，建立城乡统一的户籍登记管理制度。户籍制度改革的价值要求在于促进全体公民发展机会的平等化。让农村居民和城市居民共同享有均等化的基本公共服务，公平地参与市场竞争，将会对城镇化的发展带来强大的动力。建立统一的城乡户籍管理制度，可使社会成员合理流动，消除社会矛盾和城乡差别，促进整个社会人力资源的优化配置。城乡统一户籍管理制度的建立，不仅要消除阻碍迁徙自由的行政干预，更深层次上是要使城乡居民提高公民意识，树立平等观念，消除户籍制度带有的权利本位主义，让农民有更多发挥自身创造性、获得更大价值的机会，最终让农民尤其是游走于城乡之间的农民工成为平等的公民。户籍制度的城乡统一体制确立至少能够排除对农民的制度性歧视，让农民和市民同处于平等的公民地位上。

第三，保障转户进城农民的切身利益。从中西部城镇化发展来看，现实的稳妥的做法是，明确保障农民农村宅基地、责任田、承包林等既得利益。同时，相关职能部门应逐步制定出台相关配套制度，将工作重点放在如何确保转户进城农民就业、住房、养老、医疗、教育等保障措施落实到位，要明确规定农民转户后在承包期内的承包地、宅基地及山林的使用权和收益权，确保农民落户进城后即能享受完全的“市民化”待遇。

第四，消除农民转户进城的政策壁垒。要以推动符合条件的农民工及新生代农民工转户进城为重点，引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制性障碍，推进城乡资源要素合理流动。比如，构建城乡平等的计划生育等政策制度，逐步剥离附着在户口上的福利待遇，统一农民合作医疗和城镇居民医保，统一城乡养老保险制度，最终要实现户籍主要用于反映居民个人身份、家庭关系、住址及变动情况，为公共管理服务提供真实、准确人口数据的本来功能和作用。

第五，改变身份限制条件，推进城乡一体化。目前，农民依然无法取得合法的市民身份，不能与城市居民获得同等的发展机会，在社会地位和公民权利上都不能与市民处于平等地位。当下对农民全面开放的大体上都是小城镇户籍，并且还有较多的限制条件。比如，要想获得城镇户籍必须要有稳定的职业或者稳定的生活来源以及合法的固定居所。而大多数大中城市的户籍则设定了“高租金收入者”准入的入户条件，也就是说，对入户者提出了“购房入户”、“纳税入户”、“投资入户”、“高学历入户”等高租金收入准入条件。

第六，实施户籍登记制度改革。户籍制度改革既关系到国家如何对社会进行治理和如何促进经济发展的大问题，又关系到每个家庭的得失，与任何一个公民的切身利益都密不可分。也就是说，户籍制度改革是一个系统而复杂的工程，涉及社会各阶层的利益，承载着国家与社会、个人与集体、城市与农村乃至不同地区和职业之间各种错综复杂的利益关系。因此，户籍制度改革最重要的就是要结合实际情况，不能按照统一的模式进行，应该允许各省区从自己的实际情况出发，因地制宜地制定不同的户籍制度改革方案，并在本省区内进行实施，逐步建立有利于城乡一体化协调发展的新型户籍体系。

中国农民身份的改变，不是一个户口簿（户口类型或户口形式）的问题，而是一个关乎公民权利平等、社会分配公平和分配正义的问题，需要从社保、教育、医疗、养老等政策体系或法律体系进行系统改革，重建城乡基层治理体系。比如，城乡居民所享受公共服务的巨大差异主要由于“城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，而农村公共产品和公共服务的供给主要不是靠公共财政，而是靠农民自己”⑨；比如，人口城镇化意味着农民市民化，而不是一群居住、生活在城镇里的具有农民身份的人。所以，户籍制度改革关涉由传统的乡村社会向现代的城市社会、由农业文明向工业和城市文明转型的问题，是人的现代化转型问题。归根结底，户籍制度改革的目标就是农民公民权的实现、财产权的法律保障、公共服务均等化的治理体制重建。

五、结论与讨论

户籍制度的本质是公民权、财产权和公共服务不平等的制度化。在计划体制下，户籍制度带有配给制的所有特征。在这个意义上，城乡分治是配给制的放大，体现的是市民与农民的权利不平等，并具有家庭世袭性、社会等级性，具有社会身份不平等和社会权利不平等的制度意义。这个制度具有“前现代”农耕社会的性质，与文明社会发展的主流不相符，与人类社会城镇化发展的趋势不相符，当然与社会主义制度的理想更不相符。

户籍制度改革不是今天才开始的，从1990年代的“属地化管理”（户口地址为现居住的房屋地址）到其后的“蓝印户口”（介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因公安机关加盖的蓝色印章而被称为蓝印户口）、从暂住证（外地人在城市临时居住的合法身份证明）到今天的居住证（附加了诸如文化程度、职业技能、语言能力等方面限制条件的所谓“技术移民”办法），户籍制度改革一直没有停止过。但诸如此类的户籍制度改革都附加了有利于城市政府和城市居民的、一般农民或外来人口难以跨越的“准入条件”，带有区别对待的针对性和选择性，把农民或农民工群体几乎全部挡在了城市之外，比如投资、购买商品住宅或者被该城市的单位聘用等等“准入条件”，使权利先天不足的农民处于如此户籍制度改革的范围之外。更深层次的问题是城乡之间因户籍身份所形成的封闭性社会关系，这种社会关系的封闭性在于“根据它的主观意义和它的约束规则，有某些特定的人群被排除在外了，或者其参与是有限的，或者其参与是附加了条件的”⑩。因此，上述户籍制度改革对广大农民或农民工没有什么实质性意义，这样的户籍制度改革对农民的身份来说一直没有改变什么。反过来说，户籍制度改革一直没能触及到户籍制度背后的东西，那就是，公民权的歧视性制度安排、社会身份的不平等、财产权的不明确、城乡公共服务的不均等。如果这些制度性的障碍不清除，就不能打破城乡之间封闭的社会关系，户籍制度改革就难有作为。

但是，今天的户籍制度改革，具有非常紧迫的现实性：其一，2.7亿之多的农民工游走于城乡之间，他们的生产剩余价值基本留在了城市，但他们却不能享受城市的社会保障和公共服务，问题是，不能在用他们时候，让他们留在城市，不用他们时候，让他们回到农村，使他们总是流民。当这个庞大的社会群体逐渐意识到背负在他们身上的体制性和制度性不公正和不平等时，就会不断激发他们的权利意识和积累起对现行体制和制度的不满和对立情绪。其二，2015年4月30日，国家统计局发布2014年全国农民工监测调查报告。报告称，2014年全国农民工总量为27395万人，比上年增加501万人。其中，50岁以上的农民工已超过4600万，其养老保障和社会保障问题日益严峻。而新生代农民工受教育程度不断提升（高中及以上农民工占23.8%，比上年提高1个百分点），与其父辈比较，他们的权利意识和参与意愿会越来越强地凸显出来，如果不能及时改革进城落户的制度限制，满足进城农民对城镇公共服务的期待，那么，这部分农民影响社会稳定的风险就会大大提高，对城乡基层治理体制带来冲击和压力。

也就是说，城镇化建设中的户籍制度改革涉及社会保障、居民身份、产业转型等制度性和政策性问题，户籍制度的改革必须与教育、医疗、卫生、社会保障等政策体系的改革同步推进。现实的问题是，户籍制度改革的制度瓶颈，诸如人口城镇化难以推进、相关政策体系改革滞后、社会福利待遇不公平等等，也是城镇化建设的制度瓶颈。反过来讲，如果户籍制度改革不能在农民身份、公民权利、就业发展机会等社会不平等方面进行突破，那么，城镇化建设就不能成功，就不能实现城乡居民的分配公平和分配正义。

第一，推进城镇化建设是一个消除农民权利不平等的问题。目前，中国2.7亿农民工中有4千万到5千万农民工举家全迁，他们事实上处于不公平和不平等的地位。城镇化必须从政治的高度去看待这个群体的生存状态和人权状况，也就是说，不能让这样一个庞大的社会群体处于“相对剥夺感”的愤懑之中。而城镇化就是要消除城乡壁垒、变革社会身份、逐步健全国家与社会的社会保障、实现基本公共服务均等化，最终消除公民身份差别，并使城乡融合和一体化。

第二，户籍制度改革涉及相关政策体系。城镇化是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果，是乡村人口向城市聚集以及城市不断发展和完善的过程。而城镇化率不仅是城镇化发展水平的指标，也是工业化、现代化及经济社会转型的重要标志。也就是说，城镇化要适应这种变迁，地方政府要从国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识城镇化问题，并在制度建设和社会建设方面统筹安排、协调推进，比如一些制度的改革必须着眼于消除体制和制度上的矛盾和相互冲突，不能单兵推进，更不能在体制上制度上不作任何改革就指望一个城镇化时代的到来。

第三，户籍制度改革是农民获得市民地位和身份的第一步。现行城乡二元分割、分治是阻碍农民获得市民地位和身份的体制根源，束缚了城镇化进程和城乡一体化发展。如果不彻底改革城乡二元治理体制，就无法推进城乡经济社会的持续发展。比如，由于城乡二元治理体制的约束，汉中城乡资源要素难以自由流动和合理配置，人口不能合理集聚，导致其城镇化严重滞后于工业化水平。但是，现在各地的所谓户籍制度改革，制造了很多人为的人口城镇化率，对城镇化建设没有多少益处。比如，汉中高达41.53%的城镇化率数据明显高估了实际的城镇化水平，因为它将居住在城镇半年以上的本地农村人口和外来农民工都统计为城镇人口，尤其是地方政府为完成农村居民进城落户任务，会采用行政方式和行政手段“制造”城镇化人口数字。⑪也就是说，这样的人口城镇化率只具有统计学意义，这样的农村进城人口并不是真正意义上的城市居民，他们即使住在城里，也大多（租）住在城中村、城边村，并没有真正融入城市，更不能成为城市人。

注释：

①科尔曼：《社会理论的基础》（上），邓方译，社会科学文献出版社1990年版，第92页。

②刘光人：《户口管理学》，中国检察出版社1992年版，第94页。

③陆益龙：《1949年后的中国户籍制度：结构与变迁》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2002年第2期。

④托马斯·H·马歇尔：《公民身份与社会阶级》，刘训练、李丽红、宁睿英译，载马德普、威尔·金里卡主编：《中西政治文化论丛》第5辑，天津人民出版社2006年版，第529页。

⑤Marc Blecher，Vivienne Shue，Tethered Deer：Government and Economy in a Chinese County，Stanford University Press，1996，p.196.

⑥⑦杨继绳：《中国当代社会阶层分析》，江西高校出版社2013年版，第168、20页。

⑧数据来源于2015年4月中国社会科学院政治学研究所“地方政府治理与社会治理现代化研究”项目组对陕西省汉中市城镇化发展的调研。

⑨韩俊等：《中国农村改革（2002—2012）》，上海远东出版社2012年版，第181页。

⑩格伦斯基：《社会分层》，华夏出版社2005年版，第123页。

⑪比如，根据省委政府和省进城办的要求，为确保汉中市“十二五”期间60万有条件农村居民进城落户和2015年转移10.1万农村居民进城落户的目标圆满完成，市人力资源和社会保障局、市公安局联合发文，2015年向汉台区下达了10500人的农村居民进城落户任务。

（责任编辑刘龙伏）

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1003-854X（2015）11-0060-07

周庆智，男，1960年生，内蒙古赤峰人，法学博士，中国社会科学院政治学研究所研究员、博士生导师，北京，100028。

*本文系国家社会科学基金项目“我国县级政府公共产品供给体制机制研究”（11AZZ006）的阶段性成果。