我国财政支农资金的会计监督问题研究——基于工业化后期背景

●项丽霞 吴书博

我国财政支农资金的会计监督问题研究
——基于工业化后期背景

●项丽霞 吴书博

一、引言

根据市场经济理论，市场在对经济调节过程中存在着自发性、盲目性以及滞后性的特点，而这些缺陷就必然要求政府发挥其监督、调节作用，通过市场和政府的共同努力，使得经济得到又好又快的长足发展。对于农业也不例外，现代农业包含农业商品的贸易，属于市场行为，而市场自身的缺陷在一定程度上阻碍了农业的发展，加之，农业又是经济发展的重要组成部分，离不开政府的扶持。当前，我国已经把农业的稳定发展提升到一个新的高度。“农民、农业以及农村”作为“三农问题”，成为解决国家粮食安全问题、促进国家和社会稳定的重中之重。为了实现全面建设小康社会的目标和促进农业经济的发展，我国政府通过增加一系列的惠农、支农政策向其倾斜，其中增加对农业发展的财政支出是支持农业发展的重要举措，这对促进农业发展、农民增收、新农村建设具有积极作用。然而，由于具体的财政支农资金使用方面的管理体制不健全和监管滞后，根据国家审计署的审计调查结果，相关部门或单位在使用、管理财政支农资金上存在一系列的问题，致使资金利用率和收益较低，难以实现预期效果。针对此问题，笔者认为对支农资金进行会计核算是必要的，也是弥补监督的一种强有力的手段。不仅有助于规范支农资金的使用和管理，更有助于对支农资金的有效利用，进而促进我国“三农”问题的解决。

二、工业化后期背景下我国支农资金演变分析

（一）财政支农的演变过程

随着经济的发展，我国在农业上的扶持政策经历了一个由萌芽到逐步成熟的过程，特别是在财政支农政策方面。

第一阶段：社会主义改造时期的财政支农政策。此时，我国正处于建国后的经济恢复期，为了巩固国家农业基础，国家对农业进行了社会主义改造，在财政上，向农业投入较少的资金进行农业生产恢复，而由于财政资金的来源大部分仅限于农业的增收，财政支农的资金投向也只是农业的一少部分。

第二阶段：社会主义改造完成到改革开放时期。这一阶段，我国建立了高度集中的计划经济体制，实行农产品的统购统销政策。虽然，我国对人民公社投入了一些资金来发展农业，促进了农业的生产，一部分水利工程和农田建设得到了改善，但是此时的计划经济体制严重地向工业倾斜使得农业扶持并没有达到预期的效果。

第三阶段：改革开放以后到市场经济体制的建立。改革开放以后，中央作出了农业改革的决定，实行家庭联产承包责任制，极大地调动了广大农民的劳作积极性。80年代后期，为了增加农业发展的劲头，国家进一步加大了对农业的资金扶持力度，通过征收耕地占用税、设立农业发展基金，促进农业的整体发展，资金支农的覆盖范围明显拓宽。

第四阶段：社会主义市场经济体制改革实践的重要时期。随着社会主义市场经济的发展，我国经济收入得到迅速提高，财政支农的资金大大增多，农业基础设施建设、农科结合等得到极大改善。

第五阶段：2003年至今。此阶段，全党提出了科学发展观的科学论断，提出解决“三农”问题是一切工作的重中之重。继续加大对农业的扶持力度，支农惠农的举措涉及的范围更广。

（二）工业化后期支农惠农的新特点

随着经济的发展，特别是步入工业化后期，我国的支农政策经过演变、调整而呈现出新的特点。第一，投入支农资金数量更多；第二，推出公共财政对农村的投入，实现了公共财政在农村投入实践的创新；第三，支农资金加大了对农业结构的调整，把农业与科技、生态等众多领域结合起来，涉及农业更多领域的发展。

（三）建立财政支农资金会计核算监督模式的必要性

随着我国对农业发展重视程度的加深和支农资金投入的不断增多，有必要建立财政支农资金的会计核算监督模式。一方面，可以严格控制资金的运作过程，降低资金的浪费；另一方面，通过对财政支农资金的会计核算监督，有利于信息的公开、资金利用率的提高，进而惠及更多的老百姓，促进社会主义新农村建设。

三、我国财政支农资金会计监督模式的现状与问题分析

为了更有效地监督支农资金的使用、管理过程，我国相应地建立起了财政支农资金会计监督模式。该模式在一定程度上发挥了有效的监督作用。

（一）财政支农资金会计监督模式当前运行的现状

在当前的会计领域，政府及行政单位主要运用预算会计。由于市场经济的驱动，行政单位在单位的性质、内容、管理以及市场依赖度上与事业单位相比存在明显的不同，所以，新的预算会计制度出台以后，行政事业单位的会计被分别列出。所以，在对两者的会计核算过程中要区别对待，主要表现在预算过程中，资金支出的口径、会计核算的基础、会计的主客体、会计报表都有明显的不同。在对财政支农资金运动的会计监督过程中，预算会计通过拨付款过程、记录并报告的收付流转信息进行核算，这对监督财政支农资金具有一定的积极作用。另一方面，在对支农资金的会计核算过程中，始终确保与财政预算相吻合，例如，针对支农资金中贷款贴息的内容，相应地设置“贴息资金”等项目。这样，更加清晰地反映了具体的信息，并有利于对资金预算的具体执行情况进行详细了解。由此可以看出，支农资金的会计监督模式可以有效地展现支农资金的具体运行情况，但就现行的会计监督体系来看，对支农资金的具体运行情况进行全面和系统的监督存在一定的难度。

（二）会计监督模式对财政支农资金的监督存在的问题及分析

1、在财政支农资金的会计核算中主体模糊。作为会计监督体系的三个分支，财政、行政以及事业单位的主体在财政支农资金运行过程中并没有得到准确完整的记录，只是仅仅对这三者相关的划拨款项进行登记录入，而支农资金在流转出预算后的具体使用状况很少被核算，这样就使得资金的资产信息不能呈现。比如投入修建农村基础设施的一些资金仅有对支出的核算，没有对资金使用后所得结果的核算。同时，对三种主体进行独立核算，不仅不能全面展现支农资金的使用情况，而且不能有效地让使用者获取信息，更不能对支农资金的使用过程进行全面完整的监督。因此，在支农资金会计核算过程中，主体模糊，一方面增加了对基金核算监督的难度，另一方面，也无法准确地分析资金使用的效果。

2、财政支农资金的性质与会计的核算基础不匹配。在对财政支农资金的会计核算过程中，会计核算的基础并不是由资金的性质决定的，而是会计系统根据原有的主体分别采用的。收付实现制是普遍使用的会计核算基础，这对信息的真实性造成了破坏，进而难以对支农资金进行准确的会计核算。

3、财政支农资金会计核算过程中尚未形成完善的财务报告。在发达国家的财政支农资金会计核算系统中，财务报告是必不可少的。而我国的财政支农资金的会计核算监督模式既没有完善的会计理论基础，又没有成熟的应用实践，更不可能有完善的财务报告。虽说各个会计核算主体都有自己相应的会计财务报告，但不能完整地展现财政支农资金的全部信息，这样就无法形成充分的资金财务报告。具体来讲，就目前我国财政支农资金的会计核算情况，加上支农资金在会计核算过程中存在的信息不可靠性，政府无法有针对性地提供资金合并的整体财务报告和资金绩效成本信息的报告。

四、我国财政支农资金会计监督主客体重构

在会计核算过程中，监督主体和客体是不可或缺的，但财政支农资金的会计核算需要重新对其监督主客体进行界定。

（一）支农资金会计核算过程中的会计监督主体

了解财政支农资金会计核算过程中的会计监督主体，需要对财政支农资金进行界定，熟知财政支农资金运行中所遵守的原则，掌握其分类和所属机构。

1、财政支农资金及其会计监督的界定。财政支农资金是国家为了稳定农业的发展而对其进行的财政投入。在当前的政策环境下，财政支农资金专门用于解决“三农”问题，涉及农业领域的方方面面。为了确保对财政支农资金进行监督，引入了会计监督。通过财政支农资金的所属政府和机构对其进行必要的核算和监督，形成报告，才有可能发现资金运行过程中出现的问题，并针对问题，作出切实可行的措施。

2、财政支农资金运行中所遵守的原则。我国在推行财政支农政策的过程中坚守资金利用率最大化 （成本最小化）、农业科学发展等一系列的原则。同样，财政支农资金在运行过程中也要充分认识到财政支农政策原则的合理性，在遵循这些原则的基础上，进行标准化操作，从而实现资金使用的效益最大化。

3、财政支农资金的种类。我国农业涉及的范围和领域较为广泛，加上财政支农目标的多样性，决定了财政支农资金种类的不同，其中主要有：用于支持农林等行业基础设施建设的农业基本建设资金；用于农业科技研究和技术推广的农业科技推广资金；扶持农村教育的农村基础教育基金；专项的扶贫基金中用于农业的综合开发资金等。

鉴于以上内容，财政支农资金是中央解决“三农”问题的主要资金支持，按照相关的法律法规对资金的运行过程进行会计监督，是确保资金有效利用的坚实基础。而在支农资金会计监督中，主体监督是其重要的方面。这里的监督主体是限定在支农资金运行过程的实施者，即与会计核算、报告相关的单位机构或人员等。其中，政府及相关公共部门是进行财政支农资金预算的机构。而财政支农资金的种类不同，其管理机构也随之改变，例如，扶贫资金主要是由财政厅、农业厅、扶贫办公室、发展与改革委员会等进行管理。在会计核算监督过程中需要分别对支农资金业务进行必要的会计核算处理，这就决定了凡是涉及财政支农资金的相关管理机构都是会计核算监督的主体，也暴露了在财政支农资金的管理上存在重复管理的现象，更增加了会计核算监督的难度。因此需要在以后的财政支农资金完善的过程中简化管理机构并明确职责和权限，确保资金的专款专用。

（二）支农资金会计核算过程中的会计监督客体

支农资金在政府计划运行的整个过程包括：预算、划拨、使用以及决算四个相对简单的环节。而对财政支农资金的监督主要体现在后三个环节的监督上。

1、资金的预算。财政支农资金的预算是经由各级政府及相关公共服务部门结合农业发展的具体实际和支农惠农的相关政策，遵循《中华人民共和国预算法》的相关规定，按照“自下而上、自上而下”的编制方法所作出的支农资金预算。

2、资金的分配。财政支农资金的种类不同、管理机构不同决定了资金在分配上的不同。主要包括项目和非项目分配资金方式。其中项目支农资金在分配过程中遵循中央政府对下级的分配原则，按照立项申报、项目可行性报告的申请、可行性研究报告评定与审查、项目审批的程序进行分配；非项目支农资金遵循定额法等确定分配方案的原则，按照资金申请报告上报、主管部门根据实际情况分配预测资金、资金预测分配方案形成、批复等过程进行分配。

3、资金的使用。资金的使用紧随分配之后，我国国库通过分散或集中两种支付的方式对支农资金进行支付。相关部门按照相应的程序和项目申请报告使用资金。

4、资金的决算。决算是对财政支农资金使用的监督和预算执行情况的总结分析。在资金预算到期之后，财政及相关业务部门根据支农资金的使用结果进行分析做出会计审计报告，形成资金的决算表，呈现支农资金的使用效果。

图1 财政支农资金会计监督过程

由此可以看出，财政支农资金会计核算对预算、划拨、使用及决算的监督有利于提高资金的利用率和效用，针对我国现行支农资金会计核算的实际情况，资金预算并未被纳入会计监督的客体，这是待改进的地方。会计监督资金运行的整个过程是保障支农资金会计核算有效、合理的保障。

五、完善我国财政支农资金会计监督模式的对策

鉴于以上财政支农资金在会计核算监督模式中存在的一系列问题，本文有针对性地提出了一些切实合理的建议，有重要的现实意义。

（一）明确财政支农资金会计核算过程中的会计主体

我国税收收入主要的目的是取之于民、用之于民。中央用于支农惠农的资金基本上来源于税收。政府与公民的这种征交税关系，使得公民有必要对政府资金的使用状况进行监督。其中，财政会计预算制度就是一种重要的监督机制。这就要求政府依据规范的立法程序和合理的政府预算对资金的收支状况进行有效的评估，严格按照资金预算的具体要求进行资金的分配和使用。公民也要依法运用手中的监督权，做好对资金收支落实情况的监督，以保护自身的合法权益。因此，在财政支农资金会计核算中，财政支农资金为会计核算的主体，通过设置不同且唯一的账户进行核算，是在财政支农资金会计核算中明确会计主体进行有效核算监督的重要举措。

（二）实行支农资金的相关问责制，确保权责统一

针对财政支农资金在会计监督中的具体情况，引入相关的问责制，一方面有利于确保相关方在资金收支方面权利和责任的统一；另一方面有利于提高资金运转过程中的管理水平和信息的公开化程度。

（三）完善政府在财政支农资金会计核算中的财务报告

财务报告是会计核算对财政支农资金监督的有效呈现方式。财务报告的内容主要包括支农资金的拨付、使用、管理等。根据支农资金运行的实际情况，设计整体的财务报告，可以帮助相关部门监测支农资金的使用、管理情况，确保资金用到实处。同时，在报告的设计上可以列入结果性的指标以便使用者清晰地了解资金的使用情况，准确地评估资金的运用效果。财务报告与政府的预算相配合，可以形成一种有效的监督反馈机制，从而有效地防止政府对相关责任的逃避和推脱。

（四）确保财政支农资金会计核算信息的真实性

支农资金由国库实现拨款，可以全面地反映原有行政事业单位的资金使用信息，为信息的沟通提供了平台，也迎合了会计核算监督体系对支农资金核算的要求。在财政支农资金会计核算中推行国家统一拨付制度可以确保会计人员操作的规范性和独立性，降低会计核算过程中不确定因素的影响。另外，政府要制定相应的会计信息公开制度，让财政支农资金的相关信息得以公开和透明化，以便使用者对其进行了解并进行监督。

（五）建立财政支农资金会计核算监督的法律保障

在会计核算领域，虽然国家已经出台了包括 《会计法》在内的法律法规，但是还没有针对财政支农资金会计核算监督的法律，因此，我国在完善财政支农资金会计核算体系的同时，要建立健全相关法律法规，确保资金会计核算过程的合法性和操作的规范性。

（六）强化对财政支农资金会计核算相关人员的培训

虽然会计从业人员的专业技能较强，但是支农资金投资的相关单位层次较为低下，这些单位的会计人员的文化水平可能不能有效地对资金进行会计核算。因此，为了保障支农资金会计核算过程的精确性、信息的可靠性，政府需要组织会计培训机构对支农资金会计核算的从业人员进行业务知识培训，以此确保从业人员在会计核算中操作的准确性，进而保证会计核算监督的真实性。

（七）加大科技的投入，创建电子化财务信息管理系统

在当前信息爆炸的时代，互联网在会计核算中的普及和使用使得大量的财务工作得到简化。在完善财政支农资金会计核算监督模式中需要加大科技的投入，建立适用于支农惠农环境的现代化电子财务信息管理系统。这一系统的建立，使得财政支农资金运作过程中的电子档案信息和专门的财务报告都可以准确地呈现，有利于帮助管理者分析和评估财政支农资金的财务报告，进而有效地监督项目的进展状况。

综上所述，完善的财政支农资金会计监督体系，不仅需要会计系统内部采取有针对性的措施，更需要政府相关部门的协助和配合。

六、结语

本文结合我国当前财政支农资金运行中会计核算监督的具体状况，结合相关的文献资料，分析当前存在的问题和不足，有针对性地提出了规范和完善财政支农资金会计核算监督模式的对策，以期提高对财政支农资金的管理，推动我国现行的预算会计核算监督机制的改革。而随着会计领域相关理论研究的深入，依据资金类型和资金运作模式的不同，从微观的角度对财政支农资金的会计监督的研究会进一步加深，这将为监督工作打下坚实的基础。

（作者单位：河北工程技术学院）

（本栏目责任编辑：周菲）