残疾人托养服务体系：意涵、建构挑战及政策选择

徐 宏 ，任 涛

（1.山东财经大学公共管理学院，山东 济南 250014；2.山东大学哲学与社会发展学院，山东 济南 250100）

由于生理原因，智力、精神及其他各类重度残疾人大多数无自理能力，需要专人供养和照料，家庭承受较大精神压力和经济负担，为这些有托养需求的残疾人提供托养服务迫在眉睫。尽管2009年以来，中央财政已配套专项资金累计达6亿元，引导残疾人托养服务 “阳光家园计划”项目的实施，并带动各地财政投入20多亿元支持残疾人托养服务工作的开展，但由于我国残疾人托养服务工作目前处于初始阶段，现有托养机构还不能容纳所有有托养需求的残疾人。在此背景下，转变托养服务观念，创新托养服务模式，通过社会力量介入来化解残疾人托养供求矛盾，推进托养服务体系的建立健全，满足广大残疾人的托养服务需求，是适应我国残疾人事业全面均衡发展的客观需要。

一、残疾人托养服务体系的意涵

残疾人是社会弱势群体，是构建和谐社会必须关注的对象，为残疾人提供优质的托养服务势在必行。残疾人托养服务工作是指基于智力残疾人、精神残疾人和重度残疾人的特殊需求，提供诸如生活服务、护理服务、康复服务、技能培训、心理疏导等一系列托养服务。托养对象是处于就业年龄阶段且处于不在业状态的智力、精神和丧失劳动能力的重度残疾人。优先考虑一、二级智力残疾人、精神残疾人和就业年龄阶段的重度残疾人以及“一户多残”贫困户家庭中的智力、精神和重度肢体残疾人。建立健全残疾人托养服务体系是残疾人事业全面均衡发展的重要组成部分，是广大智力、精神和重度残疾人及其亲属的迫切愿望。它的托养理念是，在社会制度保证下，不断完善残疾人托养服务政策，把加强残疾人托养服务工作纳入城乡统筹发展和社会保障体系强力推进，全面提升托养服务水平，完善服务网络，逐步形成政府引导，残联主抓，部门协同，社会联动的残疾人托养服务工作格局。残疾人托养服务体系是一个政府主导，社会力量广泛参与，基于残疾人需求而提供多样化的托养服务的服务体系。为实现我国残疾人社会保障工作的“广覆盖、广受益”目标，必须不断建立健全残疾人托养服务体系。残疾人托养服务体系涵盖以下几方面内容：

第一，残疾人托养服务体系的运行原则是服务主体的多元化、服务性质的公益化、服务内容的丰富化、服务地区的差异化以及服务队伍的专业化。残疾人托养服务体系的主体有政府、非营利组织、企业单位、社区组织、广大居民、残疾人家庭等。政府发挥主导作用，以不断满足残疾人的基本需求、改善残疾人状况为宗旨，切实解决智力、精神以及重度残疾人的托养服务需求，不断改善残疾人生存和发展状况，减轻残疾人家庭负担，促进社会和谐发展。残疾人托养服务模式方面，要基于残疾人需求，积极创新服务模式，通过建设托养康复中心，创建寄宿制托养、日间照料、居家托养三种服务模式，由单一的机构托养服务转向机构托养与居家托养服务相结合模式；残疾人托养服务应以解决残疾人实际困难为主要目标，不以营利为目的，坚持残疾人托养服务的公益性。托养服务的内容由单纯的生活照料向家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等系列服务转变，实行医疗与托养相结合、培训与托养相结合、康复训练与托养相结合的管理方式，不断丰富残疾人托养服务内容，扩大服务范围，满足残疾人的个性化托养服务需求。残疾人托养服务要从实际出发，发挥地方优势，实现公办与民办公助相结合，建立不同性质、不同规模的残疾人托养服务机构，开展不同形式的残疾人托养服务，建立完善的残疾人托养服务体系。

第二，残疾人托养服务体系主张统筹托养服务模式的多元发展。尽管我国残疾人托养服务工作通过近年来的发展已有初步成效，但是我国残疾人工作仍然滞后于社会经济发展，托养服务体系不完善、托养资金不充足、托养政策不健全等问题给残疾人托养服务工作带来挑战。当前，我国迫切需要建构一个适合目前国情的、可持续发展的、多元化的残疾人托养服务模式来满足残疾人的多样化托养需求。通过政府主导，以公办公营、公建民营、民办公助等方式发展残疾人托养服务业，吸引各界力量广泛参与残疾人托养事业，鼓励和支持企业事业单位、慈善机构、社会团体、个人等社会力量，采取多种形式，充实残疾人托养服务机构。争取逐步搭建以居家托养服务为基础、日间照料与托养为主体、机构托养为骨干的残疾人托养服务体系基本框架，为广大有托养需求的残疾人提供多层次、满足不同特殊需求的托养服务。这不但可以有效增强已有服务设施的托养服务能力，扩大托养服务受益范围，同时可节省大量社会资源集中建立这样一个托养服务体系，最终实现残疾人托养服务事业的可持续发展目标。

二、我国残疾人托养服务情况介绍

（一）残疾人托养服务机构不断完善

随着经济发展、社会进步，我国残疾人工作取得了良好成效。“十一五”期间，我国积极探索开展残疾人托养服务工作，并取得了初步成效。自2008年7月召开全国残疾人托养服务会议至今，我国残疾人托养服务工作稳步推进，残疾人托养服务及机构建设得到良好发展。截止2012年底，残疾人寄宿制托养服务机构达到3903个，其中事业单位1107个，民办非企业1366个，其他性质的1430个，托养残疾人11.3万人。残疾人日间照料机构达到3372个，为7.4万名残疾人提供托养服务。接受居家托养服务的残疾人达到56.0万人。2012年城镇集中供养残疾人和农村五保供养残疾人分别达到12.2万和68.5万［1］。同时，残疾人托养服务设施建设得到全面发展。截止2012年底，全国已竣工并投入使用的各级残疾人托养服务设施155个，总占地面积71.6万平方米，总建设规模43.1万平方米，总投资12.6亿元。

（二）残疾人托养服务比率逐步提升

“十一五”期间，我国残疾人托养服务工作获得初步发展，一定程度上满足了残疾人的托养需求，残疾人托养服务率逐步提高，全国接受托养服务的残疾人总量从2007年的2.8万增加到2012年的74.7万。可以说随着经济的发展，社会的进步，残疾人的生存与发展状况得到越来越多的关注，残疾人的社会保障和社会福利工作取得良好发展，社会提供残疾人服务的能力越来越高，接受过各种托养服务 （居家服务、日间照料或机构托养）的残疾人的比例逐年稳步增加，尤其是召开了全国残疾人托养服务工作会议以后。在2008年接

受过托养服务的城镇残疾人比例比2007年增加了 3.3 个百分点［2］（P142-159）。 与城镇相比，农村残疾人接受托养服务的比例增长相对缓慢，但随着托养服务工作的不断完善，2010年接受过各种类型托养服务的农村残疾人的比例比2009年增加了3.3个百分点，比例是9.4%，略高于接受托养服务的城镇残疾人比例。2012年城镇集中供养残疾人和农村五保供养残疾人分别达到12.2万和68.5万［1］。这在一定程度上反映了我国对城镇与农村残疾人托养服务工作的同等重视。同时，我们应该看到，2011年城镇和农村残疾人接受过居家服务、日间照料和机构托养服务的比例分别为11.9%和11.8%［3］，还有近90%的残疾人没有接受过托养服务，托养服务需求缺口巨大，需要继续推进残疾人托养服务工作，化解需求与供给之间的矛盾。

表1 残疾人接受过各项托养服务的比例（单位：%）

（三）残疾人托养服务模式相互借鉴

根据残疾人的残疾类型、自理能力、家庭状况及各地托养机构条件，目前采取的托养方式主要有集中托养、日间照料以及居家安养等形式。针对不同残疾类型和残疾等级，实行分类服务，采取多种托养服务形式，以满足残疾人的个性化托养服务需求，努力实现残疾人困有所助、难有所帮、需有所应的发展目标。目前我国残疾人托养服务的来源主要有残联自办、整合社会资源联办、民办公助、政府购买等托养服务方式。残联自办模式又分几种情况：一是具备场地、人员、资金的市、县（区）残联，可自办具备托养服务功能的安养院；场地较小导致残疾人无法住宿的，可办庇护工场或工疗站提供日托照料服务；场地较大可搞种植、养殖业，又能解决托养服务工作人员工资福利待遇的，可办农疗站，专门托养已治愈的精神残疾人。此种模式的代表是广州市残联。可以说，通过典型经验推广，起到了示范带动作用，不断推进我国残疾人托养工作健康有序发展。

1.广州“先发先试”模式

广州模式的特点是政府主导、社会参与。由于经济发展良好，早在十几年前，广州市就开始探索残疾人托养服务的工作模式，现已形成了独特的残疾人托养服务体系。值得借鉴的是通过给予社会组织（事业单位、民非企）一定资助的方式拓展残疾人托养服务的收益面，长期以来代表着我国残疾人托养服务工作的最高水平。广州市残疾人托养服务模式有着起步较早、理念先进、多方投入、专业服务等特点，加上广州市残联与港澳残疾人托养服务界保持着密切联系，在服务理念、服务项目、服务技术、服务资金等方面获得较多支援。2007年7月在广州召开的全国残疾人托养服务工作会议上把广州模式推向了全国。广州模式的亮点主要有：一是2000年成立的广州残疾人安养院，是一个综合型安养机构，专门为智力残疾人、精神残疾人及其他重度残疾人提供终身托养服务。二是2003年成立的广州残疾人展能中心，主要目标是为智力、精神残疾人提供辅助就业和公开就业服务，目前已发展成为示范性训练和支援基地之一。2005年，广州市又成立了服务于精神残疾人的康乐农场，主要提供农疗服务。三是2010年7月5日成立的历奇重度残疾人托养服务中心，是一家由企业投资建设、政府购买服务的“民非企”残疾人托养机构，该中心采取的运作模式是“政府补贴一点、机构让一点、家庭出一点”，这为开拓具有本土特色的重度残疾人托养模式起到示范作用。

2.北京“温馨家园”模式

北京“温馨家园”模式主要靠整合本地区的社会资源（例如公共活动中心）为有托养需求的残疾人提供服务，残疾人在社区可获得医疗康复、教育培训、就业指导、法律维权服务、日常生活服务、托养等一系列服务。截止2010年底，北京市建立了1400多家“温馨家园”，其中150个温馨家园运作较好，具有示范作用。北京“温馨家园”是日间照料型托养服务模式的代表，其优势为服务项目较多，有着丰富的文化娱乐活动内容。另外，“温馨家园”为接受托养的残疾人提供职业培训和就业服务。

3.上海“阳光之家”模式

上海模式的特点是基于社区融合的残疾人安置方式，可为有托养需求的智力残疾人等群体提供稳定而安全的生活和活动场所，改变了成年智力残疾人与社会相对隔离的居家生活方式，在一定程度上提高了智力残疾人的生活质量［4］。上海模式的代表是2005年成立的上海“阳光之家”，也称上海的智障人士“阳光之家”指导中心。该中心是民办非企业组织，主要提供社会公益性服务，服务对象是16岁至35周岁之间的智力残疾人。中心为他们提供具备提高生活自理能力、社会交往能力和简单劳动能力的教育培训、康复服务和简单活动等服务，从而帮助这部分智障人士更好地融入社会。在上海市约有240个 “阳光之家”，约1200名服务人员，2400名志愿者，为11500名智障人士提供不同类别的托养服务。“阳光之家”的大部分费用由财政负担，提供的服务大多是免费的，提供的托养服务主要是日间照料服务，城区和社区是其服务的主要区域。上海模式的明显优势是具备由专家学者、社工、志愿者等构成的发达的支撑体系，从而可提供较强的专业化服务。

4.浙江“城乡统筹”模式

浙江模式的亮点是重视残疾人托养服务的城乡统筹工作，浙江省接近80%的托养服务是为农村残疾人提供的［5］。2008年开始，浙江省在全省范围开展重度残疾人托（安）养工程，通过财政出资的方式，为符合条件的残疾等级为一级且生活不能自理的重度残疾人提供集中托养、日间照料或居家安养服务，并为托养服务接受者提供补贴。浙江省为接收重度残疾人的非营利性民办托养服务机构提供一定的资金扶持。托（安）养残疾人中农业户口残疾人比例大约为75%，城镇户口残疾人比例大约为25%。可以说浙江省残疾人托养服务模式的特色是更注重城乡托养服务均衡问题，甚至很大比例的重度残疾人托（安）养在农村。另外，国家有关集中安排残疾人就业税收优惠政策同样适用于浙江省小康·阳光庇护中心。可以说，政府主导、残联推动、社会参与、统筹城乡、分类实施、狠抓服务是浙江省残疾人托养服务模式的特点。

三、建构我国残疾人托养服务体系所面临的挑战

我国残疾人托养服务工作发展趋势良好，但我们也应看到，在我国残疾人事业基础相对薄弱的背景下，残疾人工作与社会经济发展不同步，没有完善的残疾人社会保障体系和服务体系的保障，加上目前我国残疾人托养服务工作处于起步阶段，我国残疾人托养服务体系构建过程中，还存在托养政策制度不健全、设施建设不够先进、居家养护服务亟待开发、残疾人托养服务供求有缺口等一系列挑战。

（一）托养制度不完善，框架不明晰

由于托养服务工作起步晚，我国残疾人托养服务制度不健全，基础性托养服务工作比较薄弱，托养服务体系框架不明晰，导致一些地区在残疾人托养服务机构发展模式问题上陷入“盲目求全”状态，出现了“小而全”和“大而全”的残疾人托养服务发展模式。值得一提的是，由于托养资金、服务场地等因素限制，我国很多地区残疾人托养服务机构在这样的过程中不断摸索前进：建立残疾人托养服务基地，纳入所有托养服务项目，追求“小而全”；在发展过程中，托养资金充裕后，就开始扩大托养机构规模，依然纳入所有托养服务项目，追求“大而全”模式。在残疾人托养服务制度不健全和托养服务体系框架不明晰的背景下，将会不同程度地限制残疾人托养服务健康发展。

（二）托养资金不足，渠道较单一

目前，充足的资金是托养服务机构的生命之源。但是资金不足已经成为我国大多数残疾人托养服务机构发展的现实瓶颈。托养机构的服务对象大多属于贫困的残疾人群体，而大多数残疾人家庭经济不宽裕，托养服务费用是其不轻的负担。因此，托养机构普遍收费低、规模小，收支难平衡。公办、公助的残疾人托养机构可借助政府的财政支出和专项资金发展。残疾人家庭的托养费用和民间资本的支持是民办托养机构运营资金的主要来源，但这些远远不够托养机构的服务支出。民办公助残疾人托养机构的资金问题更是突出。资金是开展残疾人托养服务的基本保障，资金不足，难免出现缺服务人才、缺服务设施、缺良好服务等一系列困难。

从托养服务资金来源渠道来看，托养服务资金主要来源于财政拨款、民间资本、服务收入等。财政补贴有中央财政拨款和地方财政拨款，该项收入占了所有托养资金来源的一半以上，是托养服务资金最重要的来源。民间资本包括来自私人、企业和基金会等的捐款。虽然民间资本目前在托养服务资金中所占比重相对较小，但它对托养服务工作的推进作用不可低估。由于托养机构收费低，所以服务收入比例较低。可以说残疾人托养服务资金来源渠道单一，需要不断鼓励社会民间资本参与进来，共同开办形式多样的残疾人托养机构。

（三）托养覆盖面小，供求缺口大

近年来，随着残疾人托养机构日益增多，残疾人托养服务得到一定发展，但必须认识到我国有托养需求的残疾人数量众多，由于托养机构容量有限，残疾人托养服务覆盖面还相对较小，根本无法满足残疾人的所有实际需求，供求矛盾突出。我国处于就业年龄段的智力、精神和重度肢体残疾人约有1325万人［6］，这部分群体主要依靠家人或亲戚供养，家庭精神压力和经济负担较重，迫切希望借助托养机构改善其生活状况。我国残疾人托养服务工作仍处于亟需快速发展阶段。根据第六次全国人口普查我国总人口数以及第二次全国残疾人抽样调查我国残疾人占全国总人口的比例和各类残疾人占残疾人总人数的比例，推算2010年末我国残疾人总人数为8502万人，其中智力残疾568万人，精神残疾629万人，重度残疾2518万人［7］；有托养需求的残疾人高达两千多万，而享受到托养服务的残疾人占三类残疾人的比例仅在0.44%左右，三类一级残疾人的比例也只有1.31%。

（四）托养人才不足，专业化水平低

就残疾人托养服务工作快速发展和残疾人托养服务专业化水平提高的需要而言，目前紧缺的是专业的残疾人托养服务管理人才和服务人才。残疾人托养服务机构由于各种原因，难以找到专业管理人才，加上激励政策和机制的缺乏，现有托养机构管理者虽具有丰富经验，但和国外发达国家相比，一些管理者的管理理念落后，部分管理者没有接受过专业管理培训，制约了托养服务机构的健康有序发展。国外发达国家残疾人福利机构的工作人员大多是专业人才。例如在德国法兰克福市，所有残疾人机构管理和服务人员都接受过专业的系统培训，其学历都是本科以上。而在我国，目前尚没有残疾人托养机构管理和服务人才的国家、地方培养体系，专业服务人才例如特教老师、康复师、理疗师、心理治疗师等严重缺乏。高水平的托养服务需要专业服务人才作为依托，但现状是大多托养服务人员是半路出家，专业水平和能力欠缺。他们由于没有接受过专业培训，对托管托养理念没有清晰的认识，托养服务基本停留在基本生活照料上，服务水平不高，方式单一，缺乏特色。另外托养服务人员流动性大，人员流失严重，这将导致每个残疾人托养服务项目都不易实现专业化，专业化托养服务，不能满足残疾人的需求。

（五）托养发展不均衡，城乡、地区间差异大

由于不同区域对残疾人托养服务工作的重视程度不一，财政支出不同，导致残疾人收益程度也有差异，仍有一部分残疾人生活在最低生活保障线以下，不同地区的不同残疾类型、不同残疾程度的残疾人获得托养服务的机会、水平并不平等。目前我国残疾人托养服务发展水平在全国区域之间、城乡之间存在较大差异。发展不均衡表现之一是城乡差异大。我国农村残疾人比例高，由于“城乡二元化”限制，农村残疾人社会保障制度滞后于城镇，残疾人的保障项目不丰富，托养服务层次低。2007年接受过托养服务的农村残疾人比例与城镇残疾人比例相差1.6个百分点，2008年相差3.4个百分点［8］；随着对农村残疾人托养服务工作的不断重视，城乡残疾人托养服务工作的差距在2009年至2012年不断缩小，接受过托养服务的残疾人比例基本相等，但不可否认的是在残疾人托养服务质量上城乡间仍有巨大差距。

发展不均衡表现之二是地区差异大。在经济发达地区开展托养服务工作较早，托养制度和规范也相对完善，其托养服务机构相对完善。据中国残疾人联合会数据显示，2009年全国共有3474个托养机构，主要分布在发达地区，上海、浙江、北京三地的残疾人托养机构相对较多，分别有681个、654个和408个；而经济落后的西部地区托养机构数量偏少，青海、西藏、贵州、宁夏、广西等地不足10个残疾人托养服务机构。接受托养服务的残疾人数量也存在较大地区差异，2009年全国共托养11.05万残疾人，而上海、浙江、北京三地接受托养服务的残疾人分别是19098人、10852人和8645人，三地托养的残疾人总数占了全国托养残疾人总数的1/3；而在欠发达的西部地区，青海、广西、宁夏三地托养服务的残疾人分别是49人、179人和311人［9］。这充分说明我国残疾人托养服务在地区间发展不平衡，需要在区域协调、城乡统筹的原则基础上，不断完善残疾人托养服务工作。区域间残疾人托养服务政策的差异也导致发展不均衡。广东、浙江、江苏、福建、北京等地由于经济发达，残疾人托养服务政策相对较完善，残疾人托养服务机构及设施相对完善，这些发达地区在一系列政策扶持下基本形成了各具特色的残疾人托养服务模式。而西部地区由于经济欠发达，残疾人托养服务工作起步晚，政策支持力度小，与经济发达地区、先行发展的区域相比，残疾人托养服务机构和服务质量都有一定差距。

（六）托养服务标准化程度低，服务不规范

随着政府对残疾人工作的日益重视，残疾人托养服务质量不断提升，标准化、市场化和社会化是残疾人托养服务发展的趋势。残疾人托养服务是一项系统性工作，涉及到法律、规划、人员、规范标准、技术资金支持等诸多问题，如何把残疾人托养工作做好，为残疾人提供优质的服务，标准化服务和规范化管理是必不可少的重要环节。我国残疾人托养服务规范化工作开展较晚，目前没有出台科学合理、符合实际的残疾人托养服务管理规范和服务标准，也没有实现“标准化、市场化和社会化”的残疾人托养服务工作。一些残疾人托养服务机构各自为政，托养机构既有事业性质又有民办非企业性质，属于不同的机构性质和所有制性质，加上管理规范不统一，就难免出现服务责任不明确、服务标准不统一、随意性较强等现象。目前绝大部分残疾人托养服务只是处于简单的生活照料阶段，托养服务的标准化程度不高，规范化服务水平也不高。尽管，大部分残疾人托养服务机构都制定了一些规章制度，但是不可否认的是操作性强的技术标准不够丰富。

另外残疾人托养服务机构市场化运作程度不高。目前，基本是由残疾人联合会直接管理我国现有的残疾人托养服务机构。由于缺乏独立的市场主体，托养服务机构的管理体制不够灵活，就出现托养服务资源配置不合理、激励机制不完善等现象，从而导致托养从业人员的积极性、主动性和创造性不能得到最大化调动，服务人员的服务意识不强，托养机构不能很好地适应市场的变化，最终影响到残疾人托养机构的健康有序发展。托养服务机构和服务人员之间的沟通和合作较少，托养机构服务功能的充分发挥在一定程度上也受到影响。

四、建构我国残疾人托养服务体系的政策选择

当前，我国重度残疾人的托养需求量大、迫切性强，而各地区的残疾人服务事业发展极不平衡，亟需政府和社会各界重视。可以说尽快建立符合我国实际的重度残疾人托养体系，是当前残疾人事业发展中重大战略问题。当前及未来一段时期，也是加快发展残疾人托养服务工作的战略机遇期，国家“十二五”规划和残疾人事业“十二五”发展纲要都明确指出：实施残疾人托养工程，建立残疾人托养服务体系。未来，我们应该抓住机遇，创新服务，建立健全以省、市各级托养服务机构为骨干、社区日间照料服务和托养服务为主体、居家安养服务为基础的残疾人托养服务体系，为有特殊托养需求的各类重度残疾人提供生活服务、职业服务、康复服务及其他方面的服务。为进一步建立健全残疾人托养服务体系，提出以下几方面政策建议：

（一）普惠+特惠，探索残疾人托养服务体系构建路径

建构完善的残疾人托养服务体系，必须加强政策引导。要持续关注政府出台的各项民生政策，加强沟通，把残疾人托养服务设施建设纳入当地政府基本建设计划，统筹安排，优先实施。“普惠式”的法律法规政策和“特惠式”的服务机构、服务标准是残疾人服务体系建设完善与否的评价标准。对我国而言，由于残疾人福利资源有限，因此，发展残疾人托养服务机构实施 “普惠+特惠”模式，应该重新构建残疾人社会保障和社会服务的理念和原则，在“普惠式”保障基础之上实现“特惠式”保障。

首先必须在“普惠式”的法律法规政策支持基础上建立长效的以政府为主导、社会协同、市场运作、全民关怀的残疾人托养服务机制。构建残疾人托养服务体系，残疾人托养服务工作必须走“制度化”道路，必须强化政府在立法、财政、组织管理调控等方面的责任，不断建立健全残疾人托养服务政策法规，通过政策支持及引导，整合社会力量，积极发展残疾人托养产业，规范残疾人托养服务机构，确保为残疾人提供完善的、符合实际需求的托养服务，实现残疾人托养服务“广覆盖、广受益”的目标。

其次，构建残疾人托养服务体系必须基于这样一个现实：有托养需求的残疾人数量多、分布广、需求个性化。在此基础上，探索构建服务对象侧重点不同、服务主体多元化、服务性质公益化、服务内容丰富化、服务地区差异化以及服务队伍专业化的残疾人托养服务体系框架，不断丰富残疾人托养服务内容，扩大服务范围，满足残疾人的个性化托养服务需求。既有以政府支持、在家接受社会化托养服务的居家托养服务，也要发展以社区为载体的残疾人社区日间照料和托养服务机构；另外，必须建立健全一批服务专业、管理规范的骨干托养服务机构。争取尽快搭建以居家托养服务为基础、日间照料与托养为主体、机构托养为骨干的残疾人托养服务体系基本框架，为广大有托养需求的残疾人提供多层次、满足不同特殊需求的托养服务。

（二）渠道整合，加大残疾人托养服务资金投入力度

持续稳定的投入机制是残疾人托养服务持续稳定发展的保障。为保证尽快建立健全残疾人托养服务体系，必须拓宽筹资渠道，不仅要将残疾人托养服务工作的资金投入纳入各级政府的财政预算，还要鼓励残疾人托养服务机构的建设和管理服务充分利用社会资金，建立“财政为主、民间补充、稳定增长、分级负担、城乡统筹”的残疾人托养服务资金投入保障机制，确保托养服务财政投入增长幅度高于经常性财政收入增长幅度，形成多层次的残疾人托养服务资金筹集渠道。

首先，进一步加大财政投入。残疾人托养服务作为我国一项基本公共服务，政府发挥主导作用，承担更多的资金投入责任。财政投入应是残疾人托养服务资金的主要来源。各级财政投入是建设残疾人托养服务机构和残疾人托养机构的运行保障以及残疾人托养服务补贴的主要依靠。值得一提的是，地方财政的投入应该是残疾人托养服务资金的主渠道，中央财政的投入主要是发挥扶持和引导作用，在此基础上区别不同残疾人托养服务项目，分别确定中央财政和地方财政的分担办法。

其次，发挥残疾人就业保障金的补充作用。由于残疾人托养服务内容丰富，涵盖残疾人教育服务、康复服务、辅助性劳动就业服务等方面，为此，可考虑为这些领域提供相对稳定的资金支持。目前，残疾人就业保障金是可以在残疾人托养服务、辅助性劳动就业服务、技能提升等方面发挥一定的作用，所以要专款专用，进一步挖掘残疾人就业保障金的支持作用。

第三，积极吸纳民间资本的投入。残疾人托养服务工作资金需求量大，单靠财政投入不能满足托养服务工作的资金需求，我们要以政策引导、税费优惠等措施，鼓励民间资本投入残疾人托养服务工作领域，进一步加大对经济欠发达地区、贫困残疾人及残疾人家庭的政策支持和资金扶持力度。基于实际情况采取有偿或低偿托养服务等措施，多渠道、多方式化解残疾人托养服务资金矛盾问题。

建立“财政为主、稳定增长、分类保障、分级负担、城乡统筹”的人口和计划生育投入保障机制，确保人口和计划生育财政投入增长幅度高于经常性财政收入增长幅度；按照“费随人走”的原则，以常住人口为依据进行中央财政对地方的转移支付；完善绩效挂钩、以奖代投(补)激励机制。鼓励民间资本投入人口发展领域。进一步加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区人口发展的资金支持力度。

（三）掌握需求，建立健全残疾人托养服务标准化体系

针对我国残疾人托养服务缺乏技术标准、管理标准和工作标准的问题，残疾人托养服务体系构建的重点之一是：在明确服务群体、服务需求的基础上，根据残疾人托养服务机构的特点，因地制宜、科学合理地制定残疾人托养服务管理规范和服务标准，建立健全残疾人托养服务标准化体系，以标准管理促进持续发展，以科学标准促进残疾人托养服务水平的提高［10］（P19-25）。

首先，要实施残疾人托养服务机构的标准化建设。按照残疾人托养服务管理的标准化要求，根据残疾人托养服务机构的不同特点，基于不同的残疾人托养服务形式，对居家照护、日间托养与照料、机构托养等都应实施科学的工作规范化管理和标准化服务，力争形成协调发展、自我完善的残疾人托养服务机构管理体系和运作机制，达到促进残疾人托养服务工作良性运转、维护残疾人尊严的目的。

其次，要制定并实施《残疾人托养服务质量等级划分及评定》标准。推广残疾人托养服务质量标准，确定残疾人托养服务质量等级概念，根据不同残疾类型、不同残疾等级、不同经济状况、不同托养需求的残疾人提供差别化、个性化的托养服务，使残疾人获得质量较高的基本保障和服务。

第三，要统筹残疾人托养服务标准化工作的城乡一体化发展。托养服务是残疾人及其家庭的最迫切需求之一，要全面推广残疾人托养服务标准化工作的开展，要统筹城乡，逐步形成覆盖面广、城乡一体、服务规范、管理科学的残疾人托养服务网络，形成持续、有效、可行性高、社会效益大的残疾人托养服务标准化体系。

（四）社会参与，引导托养服务多元化发展

由于政府的服务是有限的服务，政府不可能充当管家，包办一切事务。残疾人托养服务应该是一项在政府主导下，社会力量广泛参与的工作，要逐渐将残疾人托养服务工作融入社会发展大局。这样做，不仅可以充分利用政府资源，将残疾人服务体系建设纳入公共服务发展大局，也有利于残联组织有效发挥监督和管理职能。可以说，构建残疾人托养服务体系，就是要利用社会化工作模式，形成以政府为主导、社区专业机构为载体、社会力量共同参与的残疾人托养服务机制，以政策引导并鼓励社会力量开办残疾人托养服务机构，开展广覆盖的社区服务［11］（P31-32），积极培育残疾人托养产业。要打破以往残疾人服务纯公办的模式，以市场运作的理念将残疾人的机构托养服务、居家托养服务、日间照料服务、职业康复等服务向社会全面开放，针对不同残疾类型、不同残疾人等级、不同经济状况的残疾人提供不同层次的托养服务和产品；通过多种途径，诸如公办民营、民办公助、购买服务等，达到增加民办社区服务机构数量的目的，从而提高残疾人托养服务的水平。民办的残疾人托养机构灵活，政府也不会因为残疾人托养机构的运行不佳而增加负担，同时也规避了残疾人托养服务体系建构进程中出现的资金来源单一、专业人才匮乏、项目用地限制等问题的制约。另外，要充分发挥现有福利机构的作用，将智力、精神和重度残疾人按不同类别的服务需求，送入相应的福利机构进行托养。总之，社会各界都应共同支持残疾人托养机构的发展，政府也应鼓励社会力量适度开办形式多样的残疾人托养机构，通过民间资本的投入建起一定数量的专业托养机构，满足不同层次、不同类别残疾人托养服务的需求，更加全面开展残疾人托养服务工作。

（五）加强培训，提升残疾人托养服务专业化水平

残疾人托养服务体系的建立健全需要专业残疾人托养服务人才作保障。残疾人托养服务具有特殊性和复杂性等特点，为保证残疾人托养服务的质量，必须加强专业托养服务人才队伍建设，努力提高残疾人托养工作管理和托养服务水平。

首先，要把残疾人托养服务岗位纳入国家标准职种范围，扩充残疾人托养服务工作人员队伍。按照2013年民政部发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》要求，组织实施残疾人托养服务人才职业能力建设工程，重点对城乡基层居（村）民残疾人托养服务工作人员进行大规模、系统化的专业知识培训，切实提高残疾人托养服务工作人员的职业素质和专业水平。实施高层次残疾人托养服务专业人才培养工程，培养一批高层次残疾人托养服务专业人才，发挥他们在残疾人托养服务专业教育、研究与督导等方面的重要作用。

其次，要实施残疾人托养服务工作人员持证上岗制度，抓好残疾人托养服务工作人员业务培训。为残疾人提供托养服务，有一定的特殊性和复杂性，要提高服务质量，残疾人托养服务从业人员必须达到 “职业化”标准。因此，要对现有及未来从事残疾人托养服务的工作人员进行业务培训。基于残疾人需求，要重点进行专业知识和职业技能培训，同时兼顾职业道德培训，增强残疾人托养服务工作人员的社会责任感和职业认同感，最终通过不断优化残疾人托养服务人员队伍结构，提高残疾人托养服务人员队伍专业化水平。

第三，要充分利用志愿者队伍的补充作用。志愿者队伍是开展残疾人托养服务的重要补充力量，为更好发展残疾人托养事业，要面向全社会，鼓励志愿者支持残疾人托养服务工作，培育一支积极热情、有示范效应的庞大志愿者队伍。建立残疾人托养服务人才与志愿者相互协作、共同开展服务的联动服务机制，从而丰富残疾人托养服务人才资源，拓展残疾人托养服务范围，增强残疾人托养服务的专业效果。

（六）城乡统筹，推进地区间残疾人托养服务同步发展

要按照残疾人托养服务一体化建设的总体要求，本着因地制宜、量力而行的原则，以点带面，逐步拓展，加大城乡区域统筹力度，促进城乡统筹的残疾人托养服务体系建设。为实现“托管托养全覆盖”这一目标，未来要进一步扩大保障范围，争取有更多的康复项目纳入基本医疗保障范围。要加快建立重度残疾人的特殊生活补助制度，落实残疾人参加城镇居民医疗保险、养老保险以及新农合、新农保等各项优惠政策。将符合条件的残疾人全部纳入托管托养范围，逐步形成以机构托养为骨干、社区日间照料和托养为主体、居家安养服务为基础的覆盖城乡的残疾人托管托养服务体系。要重点做好残疾人扶贫工作，确保各项保障和改善民生、公共服务政策措施向农村残疾人倾斜，促进城乡残疾人托养服务体系建设协调发展。为推进区域间残疾人托养服务工作的均衡发展，各地区要整合资源，制定托养服务发展规划，建立健全各项残疾人托养服务管理制度；要建立健全残疾人信息档案，按不同残疾类别、不同需求服务愿望、不同家庭情况等信息落实残疾人服务对象，按一体化原则分门别类地开展残疾人托养服务工作，使有托养需求的广大残疾人真正受益于托养服务优惠政策。

［1］中国残疾人联合会.2012年中国残疾人事业发展统计公报 [残联发 （2013）3号][EB/OL].http://www.cdpf.org.cn/ggtz/content/2013-03/26/content_30440283.htm,2013-03-26.

［2］杨立雄，兰花.中国残疾人社会保障制度[M].北京：人民出版社，2011.

［3］中国残疾人联合会.2011年全国残疾人状况及小康进程监测报告 [EB/OL].http://www.cdpf.org.cn/lilun/content/2012-09/27/content_30415781.htm,2012-09-27.

［4］曾凡林,王霄,张晓昕.上海市“阳光之家”智障人士生活质量调查[J].中国特殊教育，2008,(7).

［5］吕明晓.浙江省残疾人托养照料模式：评估、比较与展望——基于浙江省为例的分析[J].社会保障研究，2010,(5).

［6］第二次全国残疾人抽样调查领导小组，中华人民共和国国家统计局.第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报(第二号)[EB/OL].http://www.gov.cn/fwxx/cjr/content_1311943.htm,2007-05-28.

［7］中国残疾人联合会.2010年末全国残疾人总数及各类、不同残疾等级人数 [EB/OL].http://www.cdpf.org.cn/sytj/content/2012-06/26/content_30399867.htm.2012-06-26.

［8］中国残疾人联合会.2010年全国残疾人状况及小康进程监测报告 [EB/OL].http://www.docin.com/p-117045067.html，2010-11-16.

［9］刘婧.残疾人托养服务网络模式研究[D].重庆：重庆大学，2014.

［10］ 杨立雄.中国残疾人托养服务标准化研究[J].残疾人研究，2011，（4）.

［11］杨立雄.残疾人服务设施利用率低的原因分析及对策建议[J].甘肃社会科学，2013，（l）.