浅议县级农村合作金融机构管理体制的改革

任占伟

（陕西省农村信用社联合社，陕西 西安 710077）

一、引言

2013年5月，《陕西省人民政府关于进一步推进农村信用社改革的意见》（陕政发〔2013〕24号）拉开陕西省农村合作金融机构进一步深化改革的序幕。此轮改革要求坚持服务“三农”，坚持县域法人地位稳定，坚持市场化运作，坚持政企分开的四条原则，沿着股份制金融企业管理的方向，加快全省农村合作金融机构向农村商业银行改制的步伐。深化产权制度改革，完善法人治理结构，努力把农村信用社打造成产权明晰、资本充足、内控严密、运营安全、质量和效益良好的现代农村金融机构。

依据省联社对全省县级农村合作金融机构的改制规划，目前陕西省农村合作金融机构正稳步推进县级农村商业银行的组建工作。但随着深化改革以来全省农村合作金融机构的快速发展，无论是农村信用社，还是改制后的农村合作银行和农村商业银行，县级农村合作金融机构迅猛增长的业务经营状况与相对滞后的管控治理水平的矛盾越来越突出。

二、县级农村合作金融机构管理体制研究

20世纪80年代以后，随着现代企业管理制度的建立和公司治理机制的完善，公司治理问题受到理论界越来越多的关注和重视。公司治理被定义为包括股东、经理、员工、债权人、客户和政府等利益相关者之间有关公司企业经营与权利的配置机制。

商业银行与一般企业是存在着差异的，商业银行在经营目标、经营地位、资本结构、经营风险、存款保险、信息透明度和政府管制等方面的特殊性直接影响到其管理体制的改革是具有特殊性的。

农村合作金融机构的管理结构，存在着所有者主体缺位，地方行政干预现象突出，省联社职能定位模糊，委托代理契约不完备、信息不对称导致经营异化等缺陷。

鉴于以上情况，在分析了制度化较为完善的德法美日等发达国家合作金融机构各自在组织形式、组织结构、资本来源、法人治理、民主管理制度的特点，总结各类合作金融制度的优势之后，可以发现，他们在管理体制方面具有三个共同的特点：机构投资者在股权结构中占有多数；内部控制机制相当完善；坚持信息披露制度和外部独立审计制度的外部治理。

建议在坚持合作原则的前提下，针对我国农村合作金融机构存在的董、监事会职责不明确，高级管理层缺乏制度约束，激励机制不合理，透明度差等制度缺陷问题，提出从健全内控机制，建立激励机制，强化外部法人治理职能等三个方面入手，推进农村合作金融机构管理体制改革，从而将农村合作金融机构建设成为营利性合作金融组织。

三、县级农村合作金融机构管理体制的改革措施

（一）健全内控机制，建立现代金融企业运作模式

健全内部控制机制和完善内部控制制度是规范金融机构经营行为、有效防范金融风险的重要措施，也是衡量其经营管理水平高低的重要标志。

一是完善规章制度。实行科学严格的规范化内部管理，建立一套科学有效的业务操作规范、员工行为规范和规章制度体系，实施制度化、规范化经营，提高业务发展的效率；不断加强贷款的审贷分离、抵押担保、信贷资产质量管理责任等制度建设；建立内部稽核制度，实行严格的内部稽核监督机制和责任追究制度，从制度上杜绝各种风险发生。

二是健全岗位责任制度。明确各部门的职责权限，使其所进行的所有业务流程都有相应的内控部门来监督；每项业务完成后，都要求参与人和监督人同时签字记录，并进行复核，强化员工的自律意识。

三是严格执行问责惩处机制。对于不遵守相关法律法规和规章制度的员工，要根据规定进行严格问责和惩处，必要时移交司法机关处理，以防范金融风险，确保农村金融机构的健康发展。

（二）建立科学有效的激励机制，实现稳健经营和可持续发展

科学有效的激励机制，可以最大限度地调动县级农村合作金融机构员工的积极性和创造性，可以维持人才队伍的稳定性。

一是制定科学合理的激励依据。激励依据的制定既要有定性指标，又要有定量指标。定性指标的设计既要细化、全面，又要有可操作性；定量指标的设计要突出农村合作金融机构的经营特点和实际情况，指标要有主有次；在指标的设计上要区分不同岗位和工作性质，分别合理制定对机构、部门和员工的考核指标。

二是拓宽员工发展空间。管理职务晋升序列之外增设与之平行的业务职务晋升序列，为专业和技术人员开辟更为丰富的晋升渠道，帮助员工实现自我发展的需要，使员工真正安心工作并发挥最大潜能。

三是通过全员竞聘上岗、双向选择的方式达到优化劳动力资源配置的目的，做到“能上能下”。

四是构建企业文化。良好的企业文化有利于员工身心的健康发展，并使员工参与到经营管理中，由此把“银行的目标”变成每个银行员工“自己的目标”，形成强大的凝聚力，以提高员工对农村合作金融机构的忠诚度和贡献值。

五是完善约束机制。在注重激励机制的同时，也应建立起对员工可能出现的利用手中的权力非法谋取个人私利行为进行有效制约的、全方位的、相互补充的、完整的制度化约束体系。

（三）提升服务水平，强化省联社的外部法人治理职能

根据对目前县级农村合作金融机构法人治理存在问题的分析研究，单纯依靠完善内部法人治理结构并不足以保证县级农村合作金融机构拥有良好的法人治理模式。并且从农村信用社深化改革以来10多年的事实经验证明，强化省联社的外部治理职能对促进县级农村合作金融机构经营管理水平的发展提升成效显著。

1.强化服务平台建设。县级农村合作金融机构小法人的特点与资本运作和金融市场对规模的内生性要求之间存在客观的矛盾。省联社层面上的行业自我管理和建设有效缓解该矛盾，自然成为县级农村合作金融机构完善外部法人治理的首要保障。现代金融市场的开放性，业务经营管理的规模优势，风险防控的联动共担机制等内部法人治理难以企及的问题解决，均需要由省联社在超越县级农村合作金融机构内部法人治理层级上建设更高、更强有力的服务平台解决矛盾问题，由此省联社应该不断提升服务职能，加强流程银行后台建设。

2.弥补市场机制缺陷。县级农村合作金融机构作为金融企业，仅依靠其内部法人治理的自觉能动性能以克服单一法人治理目标的冲动，但事实上县级农村合作金融机构法人治理目的并不一定是股东利益最大化，或者是公司利润最大化，而是兼具支农、促进地方经济发展、实现部分政府职能等多重目标，时常高成本、低收益经营，甚至亏损维持运行，承担了相当大的一部分社会责任，具有明显多边公司治理特点的法人治理结构。例如在金融支农社会责任的落实过程中，省联社事实延伸了部分政府职能，保障了县级农村合作金融机构不同于商业银行因市场利益驱动而产生的“弃农”现象，成为支农的金融主力军。此外如县级农村合作金融机构高级管理人员人才市场未能有效建立，省联社基于对县级机构经营业绩的考核评比，对其高级管理人员的提名建议事实上形成对高级管理人员人才流动的约束激励机制。因此强化省联社对县级农村合作金融机构的外部法人治理，在一定程度上弥补了仅依靠市场调节带来的种种机制缺陷。

3.强化外部法人治理职能。由于县级农村合作金融机构产权制度改革并不彻底，在目前的产权制度和股权结构下，社员或股东还不能真正发挥财产所有权带来的管理、决策和监督职能，这一历史客观现实的改变是一种缓慢变革进程。在此过程中，省联社的外部法人治理必定具有积极的现实意义，对指导县级农村合作金融机构提升经营管理水平仍能够起到很大的促进作用。通过改革社员代表大会制度，扩大理事会职权，完善监事会独立行使职能制度和建立社员代表和社员诉讼制度等责权利均衡机制，可以实现强化外部法人治理职能。

四、结论

本文针对县级农村合作金融机构在管理体制方面存在的诸多问题，结合县级农村合作金融机构的特殊性和自身发展实际，提出了完善县级农村合作金融机构管理体制的合理化建议，希望在县级农村合作金融机构进一步的深化改革过程中能够有所启示。

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