县级人民银行的功能定位及其发展新视角

徐浩鸿

（人行文山中支，云南 文山 663000）

一、县支行的角色定位：五位一体“扁平化”

近年来，通过系统上下联动和内外实践摸索，县支行的角色定位和职责使命更加清晰，作用发挥和履职边界日趋明显，管理与服务的扁平化态势日益凸现，五位一体的格局已初见端倪。

（一）县域经济发展的推动者

党的十八大吹响了全面建成小康社会的进军号角，小康社会能否全面建成关键在县域。从这个意义来说，县域经济的发展速度、发展质量、发展方式直接决定着整个经济发展走向和小康社会能否全面建成。因此，作为管理货币政策的最基层派出机构，县支行在新一轮县域经济改革发展的浪潮中，要主动承担起推动县域经济结构调整和发展方式转变的历史重任，着力发挥金融推动者的作用，引导和推动县域金融更好的服务县域经济，运用金融服务手段和金融信贷资源破解县域经济发展的难题和瓶颈，使之成为县域经济建设的助推者。

（二）县域金融管理的协调者

现行的金融监管体制决定了县支行在县域金融管理中的特殊地位。在县域市场化和城镇化加速发展的推动下，县域金融步入了发展的黄金期和矛盾集中的凸显期，要解决县域金融发展中的各种重大复杂问题，不论从地方党政还是从金融发展角度来说，县支行自然成为县域金融管理的主要协调者，而且注定成为这种角色的首选和必需。只有县支行顺应时代，主动加强地方金融事务协调，承担起金融管理协调者的角色，县域金融才能实现全面协调健康发展。

（三）县域金融服务的组织者

组织和提供基础金融服务是县支行法定的职责。目前，县支行主要承担着县域支付清算、经理国库、账户管理、征信管理、人民币管理、反洗钱管理、金融统计、金融知识宣传及金融消费权益保护等职责，这些基础性金融服务的提供，既为商业银行和社会经济活动开展提供运行平台，又为整个县域经济发展提供后台服务和技术支撑。因此，必须全方位强化县域金融服务组织者的角色定位，全面增强县支行基础金融服务的供给能力，着力提升金融服务实体经济的渗透力，扩大基层央行服务的覆盖面和影响力。

（四）县域金融建设的主导者

当前县域经济发展方式亟需转变、金融体制改革亟需深化、金融产品和服务方式亟需创新、金融服务实体经济亟需强化的关键时期，县支行要承担起推动县域金融建设的重任，扮演好县域金融改革发展主导者的角色，在县域金融服务功能完善、金融产品和服务方式创新、机构网点设置摆布、新型金融组织引进、微型金融机构组建、地方法人金融机构深化改革、金融生态环境打造等方面发挥引领推动作用，使县域金融更好的服务实体经济，促进县域产业结构优化升级和经济可持续发展。

（五）县域金融稳定的维护者

县域金融稳定事关国家金融安全。由于种种原因，当前县域金融运行的不稳定因素增多、不确定性更难预见，县域已成为金融风险高发易发区域，维护金融稳定的任务更加繁重。县支行要高度重视县域金融市场秩序维护和系统性金融风险防控管理，全方位开展县域金融运行监测分析，认真履行县域金融稳定职责，主动强化金融风险评估与预判，提高突发性金融事件的处置能力，有效遏制倾向性和苗头性金融风险的发生，确保县域金融稳定与安全。

二、县支行的履职困境：内外挤压“空心化”

由于受法规、政策、制度、机制等方面的影响，县支行自身建设和履职仍面临着巨大挑战，尚需在功能定位、履职重点、机构设置、队伍建设、内控管理、对外履职、工作机制等诸多方面进行调整和完善。

（一）职能定位不清、履职方向难寻

自2003年银监分设后，县支行的功能定位一直处于探索阶段，2009年人总行出台了《关于进一步加强人民银行县（市）支行建设的意见》，提出“定位清晰、职责明确、管理科学、运转协调”的总体要求，明确了县支行在系统内的定位和重点履行的五项工作职责。但在外部，县支行的角色定位并不清晰，对县支行履行的金融管理与服务、参与地方金融事务和金融改革、服务县域经济发展、维护县域金融稳定等一系列职责没有明晰规定和界定，给县支行的职责履行和作用发挥带来了不少困惑。因此，亟需从制度上对职责定位进行明确和界定，以增强县支行在县域经济金融发展中的功能作用。

（二）履职手段偏软、管理难度加大

对县支行而言，目前尚无履行货币政策传导、维护金融稳定、提供金融服务的制度化管理要求和标准，在管理职责上收和信息化建设步伐加快的双重推动下，县支行的业务管理日趋扁平化，给县支行的管理带来了不少困难。在货币政策传导上，由于缺乏相应的调控工具和管理手段，不能根据地方经济金融发展实际实施有效管控；在维护县域金融稳定上，由于相关法律法规没有明确县支行职责权限和具体要求，使得维护地方金融稳定工作只停留在收集反馈指标层面，很难深度分析和有效控制地方金融风险；在提供金融服务上，由于缺乏具体的硬性管理规定和明确的监督处罚权，使得县支行在推动金融服务地方经济上面临“两难”选择。

（三）队伍素质不高、履职深度受阻

蓬勃发展的县域经济对县支行的履职提出了诸多新要求，但人员不足、年龄老化、学识水平低、知识结构不合理、综合素质偏弱、人力资源优化难度加大，已成为县支行改革发展的最大阻碍。在人员输入滞后和后备人才储备匮乏的背景下，县支行只能疲于应对日常业务办理，而对货币政策传导、信贷窗口指导、金融统计分析、金融调查研究、县域金融监管、民生金融服务等涉及对外服务的职能则趋于弱化，面临着对外服务“空心化”、对外管理“边缘化”的窘境，使得县支行履职深度受阻、履职困境增多、履职效能降低。

（四）工作机制不畅、社会功能弱化

在监管职能分设后，由于各种关系未能从根本上厘清和理顺，导致县支行履职边界不清，内外工作机制不协调、不衔接，工作通道不顺畅，存在堵塞现象，甚至一些职责和领域被人为边缘化，导致县支行的职能作用发挥和社会话语权不同程度被削弱。同时，由于缺乏与职责履行相匹配的行政手段和管理职权，县支行对县域金融机构的控制力减弱，加之部分职责权限被上收和集中，县支行很多时候处于调查情况和提供数据的尴尬境地，县域金融组织者和管理者的作用难以发挥，使得国家的一些法规、政策、制度和金融工作要求在县域“落空”和“失效”，极易造成县域经济发展与金融资源的“错配”和“错位”。

三、县支行的发展导向：五型建设“时代化”

十八大确定的工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展战略，为县支行未来发展构建出新的战略定位，指明了方向，既是县支行转变理念、强化管理、延伸服务的难得机遇，更是县支行加快自身职能转变、体现时代要求的现实需要。就目前县支行的发展导向而言，需在“五型”建设上作文章、下工夫。

（一）推进“学习型”支行建设

在知识更新加速和信息化加快的今天，县支行要按十八大提出的建设学习型单位的要求，加快推进学习型支行建设，不断创新学习方式，多渠道搭建学习平台，全方位拓展学习内容，使学习制度化、常态化、全员化，营造“想学、好学、善学、群学”的良好环境，着力打造学习型团队和知识型员工，增强干部职工新时期县域金融工作的适应性，全面提升县支行的履职水平。

（二）推进“制度型”支行建设

县支行要履行好法律赋予的职责，就必须加强制度建设，把制度建设贯穿于支行效能建设的各个环节，紧紧围绕三大职能和18项职责要求，着力构建系统业务管理、内控风险管理、对外服务管理、县域金融风险管理、质量效率管理等制度体系，不断完善依法行政和依法履职的制度管控功能，使制度融入管理、贴近业务，形成宜地宜行的制度文化，实现制度管人管事的局面，促进县支行科学、规范、有序履行各项管理与服务职责。

（三）推进“服务型”支行建设

服务型政府建设对县支行职能转变提出了新要求，要适应当前县域经济金融发展需要，就必须加快服务型支行建设步伐，让服务质量更优质、办事效率更高效、服务项目更全面、操作程序更简化、行政许可更透明，全力打造精深、精细、精良的服务形象，使县支行的一切服务体现出便民、高效、优质、惠民的时代要求，有效发挥基层央行的社会服务功能。

（四）推进“创新型”支行建设

没有创新就没有出路。县支行要想在县域金融发展和“三农”经济服务上有所建树、彰显央行社会价值，就必须树立创新至上的发展理念，用创新思维引领发展方向，全面推进工作思路、工作方法和履职手段创新，使创新成为县支行管理与服务提升的“酵母”，在创新中激发干部职工的创业干事活力，以创新增强基层央行的存在归属和履职效能，用创新提升县支行的社会价值。

（五）推进“节约型”支行建设

十八届三中全会对节约型社会建设作出了全面部署，作为县域金融的管理者，县支行需要改变不计成本的传统履职观念，将厉行节约贯穿于履职始终，注重各种资源的优化配置，坚持把降低行政成本和提高履职效能放在首位，积极倡导文明办公、节俭办事，着力培养干部职工的节约意识、勤俭思想和文明习性，采取“统筹工作、整合资源、依靠部门、借用外力、上下联动”的新型履职方式，使县支行回归节俭、高效的履职轨道。

四、县支行的建设思路：强本固基“系统化”

县支行建设是一个系统工程，不仅需要高层的宏观布局和制度设计，更需要基层的积极探索和大胆突破。加快县支行建设，就是要在强本固基上下功夫，在系统建设上谋篇布局，在职能转变上精准定位，找到县支行建设的有效路径。

（一）围绕一条主线，找准县支行职能定位

以人民银行“三定方案”为依托，紧紧围绕服务县域经济这条主线，自上而下，分类别、分层次对县支行的职能职责与社会定位作出明确规定和指引，把宽泛的宏观目标转换成细化的微观工作，使县支行在传导货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等职责中找到工作着力点和履职重点，实现县支行“有位、有为、有形”的改革发展目标。

（二）净化二个通道，打造县支行履职平台

按照县域金融发展新要求，有效净化履职通道，着力畅通外道和打通内道。要自上而下理顺各种关系，推动各级党政以某种特定的形式明确县支行在整个县域经济中的职责定位，消除定位不准、机制不畅、资源不多、信息不对称等生存“软肋”和发展“硬伤”，并按照一县一策、有别有统的原则，对县支行的机构、业务、资源和人力进行全面整合，加快完善上下级工作协作机制、考核机制、激励机制，增强县支行自我革新和造血功能。

（三）树立三个思维，保障县支行依法履职

按照法定职责要求，从服务县域经济发展的角度，牢固树立法治思维、引领思维和廉政思维，使法治思维、引领思维和廉政思维贯穿于县支行履职全过程，用法治思维促进县支行依法决策、依法行政、依法管理；用引领思维促进县支行在县域经济和金融发展中发挥更大的牵引带动作用；用廉政思维凝聚员工奋发有为的精气神，促进县支行形成有效的正能量，切实保障县支行职能作用的有效发挥。

（四）提升四种能力，塑造县支行履职形象

县支行作为县域金融的管理者，要在服务地方经济建设和推动地方发展上有所建树，就必须炼好“内功”，不断提升自身的管理能力、服务能力、创新能力和领导能力。要根据县支行的履职特点，突出对外金融管理和社会民生服务，大力推进以领导力和创新力为主要内容的“能力工程”建设，不断提升县支行的履职水平，促使县域金融更好地服务地方、助推经济、惠及民生，全面增强县支行的社会服务功能，充分体现行业属性和县域金融的本质要求。

（五）统筹五对关系，促进县支行科学发展

作为中央银行的神经末梢，县支行要在落实金融宏观调控政策、维护县域金融稳定、组织提供基础金融服务方面发挥重要作用，就必须统筹处理好各种关系，重点要统筹处理好宏观与微观、政策与执行、整体与局部、对外与对内、效率与质量的关系，以解决县支行窗口指导失灵、政策执行不力、对外履职弱化、工作成效欠缺等系统性问题，找到县支行的生存之道和发展路径，促使县支行在支持和服务县域经济建设中实现自身的科学发展。