“一带一路”的愿景与行动

刘枭　王旭　汪术勤

2015年博鳌亚洲论坛期间，中国政府正式对外公布了“一带一路”的顶层设计方案。3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，阐述了“一带一路”的时代背景、共建原则、框架思路、合作重点与合作机制，并介绍了中国各地方开放态势和中国积极行动等相关内容。这份文件的出台标志着中国以“一带一路”为主要旋律的外交战略开启了新的篇章，也将成为中国推动亚洲经济一体化、共筑繁荣富强亚太梦的新起点。

《愿景与行动》的要点

综观《愿景与行动》，可提炼出要点如下：

1.覆盖范围较预期更广。市场对“一带一路”战略覆盖范围的理解，多认为主要包括丝绸之路经济带上的13个国家以及21世纪海上丝绸之路沿线的52个国家，共计65个。这65个国家覆盖全球超过64%的人口、全球30%的GDP。根据世界银行数据计算，1990-2013年，全球贸易、跨境直接投资年均增长速度为7.8%和9.7%，而这65个国家同期的年均增长速度分别达到 13.1%和16.5%；尤其是国际金融危机后的2010 -2013年，“一带一路”沿线国家的对外贸易、外资净流入年均增长速度分别达到13.9%和6.2%，比全球平均水平高出4.6个百分点和3.4个百分点，是全球贸易投资最为活跃的地区。

一般理解的“65个国家”已经是一个相当大的范围，但从《愿景与行动》看，“一带一路”战略的目标显然不止于此，而是一份中国引领新一轮全球化的纲领性文件。文件明确表示，坚持开放合作。“一带一路”相关的国家基于但不限于古代丝绸之路的范围，各国和国际、地区组织均可参与，让共建成果惠及更广泛的区域。言下之意，中国不仅欢迎“一带一路”沿线65个国家参与共建，区外各国和国际、地区组织也可加入其中。这一点，从近段时期不断扩容的亚投行创始成员国也能看出，包括英国、德国、法国、意大利、卢森堡、瑞士及奥地利等欧洲国家，都申请成为“一带一路”核心金融机构的创始成员。开放的体制将有助于“一带一路”撬动更多资源，并使得相关政策性金融机构遵循市场规律和国际通行规则运行。

2.合作重点更为丰富更有深度。在“一带一路”酝酿与筹备的一年多时间里，市场的理解主要集中在基础设施投资、产能输出与人民币国际化（或者金融输出）三个方面，着眼点主要是“一带一路”该怎样为中国经济服务，如何利用这样的中国版马歇尔计划，缓解本国内部的经济转型压力。如果仅仅局限在这样的合作框架里，“一带一路”的格局和前景显然将受到限制。仅以市场较为看重的产能输出而言，“一带一路”沿线国家多和中国处于差不多的产业链位置，在工业产能方面竞争大于合作，产能输出的空间有限，也容易招致目的地国的反感。在与一些过剩行业交流的过程中，我们发现，业内并不像市场那样对“一带一路”带来的产能输出前景感到兴奋。毕竟，在可预期的将来，“一带一路”沿线国家不大可能像过去十余年的中国那样，发生大规模的快速城镇化运动。当前的产能过剩是全局、全球性的，并非“一带一路”所能消化。

相比之下，《愿景与行动》涉及的合作重点更为丰富，更有深度，全面覆盖“五通”——即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，不仅将加强基础设施、经济建设与国际金融方面的合作，还包括宏观政策、投资贸易以及民间交流的互联互通。在这其中，将充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用，政府间的合作将主要集中在政治互信、制度建设以及必要的公共品投资等方面。对于“一带一路”这样大体量的规划来讲，只凭各国政府的单方面努力显然是不够的，需要充分盘活市场与社会力量，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展。

3.对既有资源的整合力度更大。“一带一路”的构想宏大，随之而来的问题是，如果由中国单方面出资建设，是否有足够的能力和资源？诚然，在长期贸易顺差的影响下，中国的确积累起了丰厚的外汇储备，截至 2014 年底为 3.84 万亿美元，“一带一路”可视作外储多元化利用的重要战略。但据亚洲开发银行测算，截至2020 年，亚洲需要的基建基金总额约为8万亿美元。这意味着，即使完全不考虑回报，将中国的外汇储备全部投进去，也无法满足“一带一路”基建投资的需求。推论则是，中国政府需要整合更多资源，撬动更多资金，共同参与到“一带一路”的建设中。仅以一国之力，中国是没有能力同时兼顾“一带一路”的，而且容易让周边国家搭便车，这绝非各方之所乐见。

有鉴于此，《愿景与行动》对既有的国际国内资源进行了整合。在国际上，提出强化多边合作机制作用，发挥上海合作组织（SCO）、中国-东盟“10+1”、亚太经合组织（APEC）、亚欧会议（ASEM）、亚洲合作对话（ACD）、亚信会议（CICA）、中阿合作论坛、中国-海合会战略对话、大湄公河次区域（GMS）经济合作、中亚区域经济合作（CAREC）等现有多边合作机制作用，相关国家加强沟通，让更多国家和地区参与“一带一路”建设。在国内，则将上海自贸区、浙江海洋经济发展示范区、福建海峡蓝色经济试验区、舟山群岛新区、海南国际旅游岛开发以及北部湾经济区等国家战略予以统筹，试图将这些原本旨在指导区域经济发展的国家级战略，统一在“一带一路”的框架之内。通过不断整合国际国内各种资源，“一带一路”将能撬动更多力量，吸引更多国家、地区以及资本投入其中，中国政府则起到一个相对轻松的居间协调的作用。只有这样的操作方式，才有可能使得如此庞大的设想一步步落到纸面成为现实，而不仅仅停留在空想的层面上。

中国的准备与国际上的响应

为务实推进“一带一路”的基础设施建设和互联互通，中国倡导成立了两大政策性金融机构——亚投行与丝路基金；同时，中国另外两个政策性银行国开行与进出口银行，也相继表态将重点支持亚洲基础设施建设。

亚投行的设立是近段时期国际社会关注的焦点。作为中国主导的国际开发性金融机构，亚投行总部已确定设立在北京，有报道称将选址北京金融街，位于全国政协礼堂附近。对于外界关心的决策权机制和股份分配问题，据筹建亚投行首席谈判代表会议主席、财政部副部长史耀斌介绍，这是亚投行章程的内容，目前各方正在进行磋商。亚投行是互利共赢的倡议，是对现有国际经济秩序的有益补充，将遵循公开、透明、高效的方式建立一个全新的多边开发机构。亚投行将按域内和域外划分其成员，随着成员国数量的逐步增加，每一个成员的股份比例都会相应下降。另据一些报道称，参与亚投行筹建的各国将从3月底就出资比例等进行磋商，计划在6月底缔结有关设立亚投行的协定。关于1000亿美元的资本金，参加各国将围绕（1）亚洲国家出资750亿美元；（2）亚洲以外国家出资250亿美元——的出资比例提案进行调整。各国的出资比例原则上将由经济规模决定。以此估算，中国的出资比例将达到35%-40%，排在第一位，拥有最大话语权。endprint

亚投行引发的国际政治格局变动同样令人瞩目。在亚投行筹备过程中，略微令各方感到意外的是包括英国在内的欧洲国家的“倒戈”。这些欧洲国家的加入在国际上引发震动，并促使美国与日本对待亚投行的态度出现缓和。美国的态度从一开始的劝阻，转变为表态可通过中美战略与经济对话机制以及世界银行与亚投行合作；日本的态度更为复杂难明，驻华大使木寺昌人表示日本将最迟在 6 月份加入亚投行，外相岸田文雄却予以否认，并称对中国设定的亚投行申请截止日期并不关心。

西方国家纷纷参与亚投行，对于中国来讲既是机遇又是挑战。一方面，亚投行能够吸引包括英、法、德、意四个G7国家的参与，的确算是一个成功。多个发达国家的参与将显著增强亚投行的代表性，今后将更有可能在多边金融合作中发挥更大的影响力。另一方面，多个西方国家的参与，对中国驾驭亚投行的能力提出了更高的挑战，作为主发起者以及拥有最大话语权的国家，中国能不能玩好这个逐渐“高大上”的国际金融合作平台，又该怎样驾驭这个平台机制，使其发挥更大的影响力？毕竟迄今为止，西方国家的参与都还只是一种“面子”，希望通过站队表态搭上中国经济增长的顺风车。从中国在国际社会中经历的事情看，中国一向在国际规则制定、国际关系管理等方面缺少有效的能力。当把“面子”做实到“里子”，亚投行开始实质运作，中国方面仍将面临相当大的挑战。

丝路基金是中国政府为“一带一路”设置的另一个政策性金融机构。与亚投行不同，丝路基金完全由国内机构出资，不涉及国际资本层面上的合作，因此早于2014年12月 29日便在北京注册成立，总规模为400亿美元，其中外汇储备出资65%。丝路基金选址金融街英蓝国际金融中心，首任董事长为金琦，到目前为止，公司的董事会、监事会和高管团队都已经搭建完成，下一步在继续完善公司治理结构的同时，将尽快开展实质性业务。

据金琦介绍，作为中长期的开发投资基金，丝路基金的运用将遵循四项原则：

一是对接原则。丝路基金的投资首先要与各国的发展战略和规划相衔接。在“一带一路”发展进程中寻找投资机会。“一带一路”没有严格的地域界限，只要有互联互通的需要，丝路基金都可以参与相关的项目。具体来说，丝路基金将通过以中长期股权为主的多种投融资的方式，投资于基础设施、能源开发、产业合作和金融合作。这些领域尤其要重点支持国内高端技术和优质产能“走出去”，促进中国与“一带一路”沿线国家和地区实现共同发展、共同繁荣。

二是效益原则。丝路基金的资金分别来自于不同的股东，包括外汇储备、中投公司、进出口银行和国开行，这些资金都是有相对应的人民币负债的，所以丝路基金不是援助性或者捐助性的资金，在运作上必须坚持市场化的原则，投资于有效益的项目，实现中长期合理的投资回报，维护好股东权益。

三是合作原则。丝路基金是按照公司法设立的中长期开发投资基金，不是多边开发机构。丝路基金一定要遵守中国和投资所在国的法律法规，维护国际通行的市场规则和国际金融秩序，注重绿色环保和可持续的发展。丝路基金的优势在于可以提供中长期的股权投资，要与国内外其他的金融机构发挥相互配合和补充的作用，通过股权、债权以及贷款相配合的多元化的投融资方式，为一些可以在中长期实现稳定的合理回报的项目提供更多的融资选择。

四是开放原则。丝路基金是开放的，在运作一段时间之后，欢迎有共同志向的投资者能够进入到丝路基金来，或者在子基金的层面上开展合作。丝路基金也愿意与国际和区域的多边金融机构，包括即将成立的亚洲基础设施投资银行以及国开行、进出口银行、各个商业银行等金融机构，还有中非基金这样已经成立的基金开展投融资的项目合作。

除上述两家机构外，国开行及进出口银行也表达了对“一带一路”的支持。在2015博鳌亚洲论坛上，国开行董事长胡怀邦表示，针对“一带一路”已建立项目库，涉及64个国家约900个项目、投资金额逾8000亿美元。更早些时候，时任进出口银行董事长、行长李若谷则表示，将综合运用多种渠道支持亚洲基础设施建设，利用援外优惠贷款和优惠出口买方信贷大力支持东盟国家的互联互通建设项目。

地方政府的期待与部署

“一带一路”是当前中国政府着力推动的天字一号工程，备受各地政府期待。在今年早些时候召开的地方“两会”上，全部31个省市自治区都提到了“一带一路”。很明显，“一带一路”已经成为地方政府拉动投资的重要由头，虽然对外的部分还没有实质性动作，但对内的地方规划已经纷纷出台。

中部省份是个有代表性的观察窗口。在地理空间上“不东不西”的中部省份与“一带一路”的直接关联不大，但大家全都在积极争取纳入“一带一路”规划。湖北统计局副局长叶青表示，长江经济带的湖北段将成为长江经济带、陆上丝绸之路、海上丝绸之路的交汇点与结合部。江西省出台《关于积极参与“一带一路”战略的措施和意见》，提出了 33条具体举措，计划用5年时间打造成为“一带一路”的战略连接点和内陆开放型经济战略高地，从中掘金4100亿美元。湖南省则提出，要充分挖掘和放大“一带一部”区位优势，对接国家“一带一路”对外开放战略，主动融入长江经济带。安徽也提出抢抓“一带一路”战略机遇，扩大东西双向、对内对外开放。山西提出积极对接“一带一路”。河南省政府工作报告则提到将深度融入“一带一路”建设，谋划建设亚欧大宗商品商贸物流中心、丝绸之路文化交流中心、能源储运交易中心。

从地方政府的角度看，各地都有自己的“小算盘”，如果能借着“一带一路”把自己的项目塞进国家规划，将地方经济发展捆绑上国家战略，无疑将是千载难逢的机会。关键在于这些“小算盘”能否得到中央的支持？此次中央发布的《愿景与行动》不负众望，在全国31 个省市自治区中，明确提到了其中28个，重点圈定的则为18个，只有江苏、河北、贵州 3省成为遗珠。这3省中，又以江苏省的缺席令人备感意外。此前的报道称，作为“一带一路”的两大起始点，新疆与连云港将率先突破，更称“一带一路”规划将连云港确定为新亚欧大陆桥经济走廊节点城市。但在谈到沿海城市港口建设时，文件却并未提及包括连云港在内的江苏一众港口城市。或许要等到最终规划出台，才能知晓其中的具体安排。endprint

“一带一路”在国际上面临两大挑战

“一带一路”的愿景与行动下发后，相关战略即将步入实施。在看到“一带一路”带来的历史性机遇的同时，也应该看到所面临的重要挑战。

目前在对外方面，“一带一路”战略面临两个重大挑战。第一个重大挑战是这个规划本身是G2G的总思路，也就是“政府对政府”的思路，带有要求各国政府间规划协作的强烈意味，要求的是协调一致的配合。比如类似的表述：“一带一路”建设是一项系统工程，要坚持共商、共建、共享原则，积极推进沿线国家发展战略的相互对接。这就是明确提出要求，希望各国来对接“一带一路”。不过要注意的是，G2G的合作方案重点关注了政府（或者说执政党），但对各国的市场、对各国老百姓的好处并未体现在明处，容易遭遇各国反对党的狙击以及各国社会层面的抵制。中国过去在缅甸、越南、斯里兰卡都遭遇过类似的事件，中国的许多重大投资项目都受到抵制甚至被强行叫停。

第二个重大挑战是，“一带一路”战略中包括大量的基础设施投资建设项目。从项目的性质来看，大量的基础设施投资会消耗掉大量的资本。我们对阿富汗重建计划等国际项目的跟踪研究显示，自2002年起至2014年，美国已对阿富汗提供了1040亿美元的援助，以支持数百个阿富汗发展项目。虽然这一计划的投资额已超过了当初的“马歇尔计划”（相当于现在的1030亿美元），但效果却很糟糕。援助资金或物资“打水漂”的现象到处存在：尽管阿富汗收到76亿美元禁毒专项资金，但近三年来阿富汗鸦片产量却逐步上升，并达到历史最高水准；美国和欧盟斥资30亿美元建设阿富汗员警队伍，但如今仍有5 万4千名“幽灵员警”——每月领工资，却不见人影；市场和超市中售卖大量过期货物；中上水准的私立小学校舍和设备可谓陈旧。美国总结认为，阿富汗重建专案耗资巨大而成效不彰的重要原因是“缺乏规划、豆腐渣工程、机械故障和监管不力”，阿富汗政府的腐败和低效，以及阿富汗严峻的安全形势也是重建耗资巨大却效果不佳的原因。像这类重在基础设施的资本计划，对老百姓的益处同样难以体现在明处，而且这个类型的投资是最容易招致腐败的领域，阿富汗重建计划的失败是值得中国借鉴的一例。

中国政府下发“一带一路”顶层设计方案，标志着此项历史性进程正式揭开帷幕。中国将借助“一带一路”引领新一轮全球化发展，“一带一路”也将成为下一个十年对国际政治经济社会文化产生全方位影响的重要战略。面对“一带一路”，中国在国际和国内两个维度上都面临着巨大的机遇，同时也存在不小的挑战。惟有谨慎行事，尽可能动员更多力量参与其中，才能盘活“一带一路”沿线地区，令投出去的真金白银不至于打水漂。

（作者为安邦咨询研究员）endprint