改革“蜜月期”已经结束

刘胜军

2013年11月，中共十八届三中全会提出全面深化改革的336条改革，赢得全球赞誉。中央不仅成立了以习近平为组长的中央深化改革领导小组，更设定了2020年取得决定性成果的时间表，显示“不改革要承担历史责任”的紧迫感与坚定承诺。这一全面改革如能顺利推进，将带来中国经济社会的深刻转型，推动中国经济走上可持续增长，并构建国家治理现代化。

2014年是改革“蜜月期”

2014年是落实三中全会改革的元年。元年是改革的“蜜月期”，社会各界都对改革充满了美好的想象与憧憬。各级官员都大谈改革，全社会洋溢着对改革的乐观气氛。

改革元年之所以成为蜜月期，也是因为各项改革方案还在笼统、抽象的状态，利益的触碰尚未真正开始。

接下来的两个环节开始逐步进入利益碰撞的时期：首先，改革方案的“细化”。俗话说，魔鬼在于细节之中。一旦要制定具有可操作性的改革方案，各个利益相关者的神经就会变得高度紧张，利益的博弈随之展开。其次，改革方案的实施，更是对利益格局的直接调整，利益的博弈将进入更为激烈的阶段。

上述两个阶段都攸关改革成败：如果改革方案在“细化”中走形和变形，那就把三中全会的改革“经”给念歪了，改革将偏离航行；如果改革方案在执行环节出现问题，那也意味着改革无法真正落地。

2015年：改革蜜月期已经结束

中央将2015年定义为改革的“关键之年”，是因为这一年是利益博弈的关键时期，也势必影响社会各界对改革的信心，是以今年的改革“气可鼓而不可泄”。

2015年，一部分改革到了“细化方案”出台的时间节点，一部分改革将进入实施阶段。因此，2015年将是利益博弈充分展开的一年，也就是蜜月期宣告结束，进入“啃硬骨头”的新阶段。告别理想之后，该面对现实的利益问题了。

改革推行至今，我们必须面对这样一个“改革悖论”：一方面无论改革方案的细化还是执行，都离不开包括部委和地方政府在内的“官僚体系”；另一方面改革本身又要实现政府的自我革命，直接触动官僚集团的奶酪。用现代经济学的术语来讲，当前的改革缺乏“激励兼容”，官员不会有、也不可能有积极性推动改革。

“不作为”成为官员抵制改革的主要手段

官员不愿真心推动改革，但是却不敢公开抵制。于是乎，他们只能以“不作为”的方式消极抵制。在当前复杂臃肿的官僚体系下，“不作为”是极高明的策略：首先，官场历来追求四平八稳、不做不错，低调本身就是屡试不爽的为官之道；其次，“不作为”可以少得罪人，这在当前的反腐高压之下意味着更好的自我保护；再次，“不作为”很难被追究责任，因为官员总是可以找到各种借口，把责任推给下属、“有关部门”、法律障碍或者组织程序；最后，“不作为”者如过江之鲫，法不责众。

对于“不作为”的危害，李克强总理一语中的：“尸位素餐本身就是腐败，不作为的‘懒政也是腐败！”最近一段时期，如何打破官场“不作为”已经成为李克强总理心中推进改革的“关键难题”。

有关部门汇报说，国务院常务会议几项已经确定的政策，之所以迟迟没有落地，是因为文件起草完成后，一直按照流程在相关部门等着“会签”。李克强总理毫不客气地回击，“这不是耽误时间吗？当时你们部长们都来开会了，会上都没有不同意见，现在难道还需要几个处长来‘把关？部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还‘卡在那儿，让几个处长来‘把关，这在程序上不是完全颠倒了吗？中央研究了一年多，拿出政策，结果各种手续再走上一年，这不是闹笑话吗？”

官员不仅对改革“不作为”，现在甚至对“花钱”也没心情了。4月1日国务院常务会议提出，“对统筹使用沉淀的存量财政资金建立任务清单和时间表，对工作不力的严肃追责”。李克强总理去年曾对东北某个民生项目“盖133个公章仍未完成审批”的问题作出批示。今年4月10日他在东北座谈会上提起此事，仍然是痛心疾首：“去年批给的土地，70%仍然处于闲置状态！土地给了，一直闲着；钱下拨了，仍然‘趴在账上；项目批了，迟迟未见开工！政策再好，不干有什么用？政策千条万条，不干就等于‘白条！”

官员连花钱的心情都没有了，可见官场不作为风气到了何等惊人的地步。有人用这样的段子来形容现在的局面：大领导踩油门，中领导挂空挡，小领导就是不松刹车。

如何扭转“不作为”

现实表明，能否打破官场不作为风气，攸关改革成败。笔者建议：

首先，我们要承认官员缺乏改革动力这个客观现实，这符合官员的个体理性。如果指望靠呼吁、口号就能把官员动员起来支持改革，这是一厢情愿的做法。必须从利益机制入手，增强官员作为的正激励，消除官员不作为的负激励。

其次，必须旗帜鲜明地将改革绩效作为官员的最重要考核指标，并做到“谁不改革谁下台”。在国家利益面前，政治家不应顾及太多情面，该出手时就出手。朱镕基同志在1998年国务院第一次全体会议就强调，“如果本届政府都是‘好好先生，我们就对不起人民。不要说‘我们现在这个社会已经变成庸人的社会，都不想得罪人，我不同流合污就行了，这样想是不行的！”为推动金融改革，朱镕基曾一度亲自兼任中国人民银行行长。李克强同志强调，“对不敢抓、不敢管、尸位素餐、碌碌无为的干部，坚决采取组织措施。”一旦有人因为“不作为”而丢官，其他官员就会乖乖地从“不作为”的舒适区走出来。

再次，正视官员合理的利益诉求。官员也是人，也有父母妻小，也希望能过上体面、高品质的生活。毋庸讳言，长期以来，灰色收入成为官员收入的重要来源。根据王小鲁（2013）的测算，中国2011年的居民灰色收入高达6.2万亿，相当于GDP的12%。而灰色收入来自权力，所以李克强总理感叹说：“（政府）养的人也太多。养了人就要管事啊！”从全球经验来看，高薪是养廉的必要条件。因此，改革要取得进展，必须大幅度裁减公务员队伍，并大幅度提高剩余公务员的薪酬。一旦官员的合法薪酬达到“体面水平”，其寻租的动力将大为削减，对改革的抵制情绪亦将大大缓解。

最后，要以透明度和社会参与“倒逼”官员作为。在4月21日召开的国务院常务会议上，李克强总理当场又明确了一个文件运转流程新制度，让包括处长在内的官员们有权不能“任性”：国务院常务会通过的文件，如无特别重大修改意见或其他特殊原因，7天之内必须下发。用这样的强硬办法来克服官员不作为，是值得肯定的。此外，改革过程应该有更高的透明度，通过公开的听证会等方法引入公众参与。公众和舆论监督的强大力量，将大大挤压官员“不作为”的空间。

结束语

中央深化改革领导小组提出：要抓紧出台细化实施方案，坚决消除“中梗阻”、“肠梗阻”……要增强改革方案“穿透力”…… 重点抓提高改革方案质量，坚持问题导向，聚焦体制机制顽疾，敢于突破部门利益的藩篱……特别是要注意打通改革推进的“最后一公里”。

的确，上述要求非常准确地抓住了当前改革的“七寸”。而要实现这些要求，显然必须打破官员不作为。官员积极作为了，改革才能动起来，才能避免改革成为半拉子工程。构建“激励兼容”的官员考核机制，则是打破不作为的根本路径。endprint