论我国环境行政公益诉讼制度的构建

朱学磊

(北京大学 法学院，北京 100871)

论我国环境行政公益诉讼制度的构建

朱学磊

(北京大学 法学院，北京 100871)

构建环境行政公益诉讼制度是完善我国环境保护制度的重要步骤。行政公益诉讼在本质上是一种客观诉讼，它不要求起诉者与被诉行为之间存在利害关系。为了保证环境行政公益诉讼制度的有效运转，特定社会组织和检察机关比公民个人更应该成为起诉主体。虽然修订后的《行政诉讼法》和《环境保护法》拓宽了对公民合法权益的保护范围，但为了保证原告起诉能被法院受理，国家有必要通过立法确认公民享有环境权。根据环境问题跨区域发生的特点，应当建立起多层级的案件管辖制度。要建立完善的环境行政公益诉讼制度，需要对《行政诉讼法》和《环境保护法》进行进一步的修改。

环境行政公益诉讼；原告资格；受案范围；管辖制度

［国际数字对象唯一标识符 DOI］10.13951/j.cnki.issn1002-3194.2015.04.006

面对日益严重的环境污染问题，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)确立了我国未来生态文明建设的目标和治理路径，彰显了党和国家在生态环境领域践行法治的决心。综合《决定》关于生态环境问题的表述，可以看出党“通过法律促进生态文明制度建设”的基本治理思路。因此，发现我国环境保护制度设计的不足并通过立法或修法予以补正，是环境法律工作者的基本任务之一。

从制度体系化的角度来看，当下我国环境保护制度的问题之一在于制度设计不完善，公民和政府之间的权利义务配置不均衡。在制度设计上，《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)规定了环境民事公益诉讼类型，①参见《民事诉讼法》第五十五条之规定。《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)规定了破坏环境资源的犯罪。②参见《刑法》第六章第六节关于破坏环境资源保护犯罪的规定。但已有的这些制度基本上是以公民作为潜在的环境资源破坏者加以规制，而忽视了政府在环境保护问题中的责任和义务，认为政府是环境的天然保护者，在制度上尤其缺少规范和制约政府环境治理权的相关设计。因此，为了监督政府合法行使环境治理权，有必要在我国建立环境行政公益诉讼制度。

要构建一项科学的诉讼制度，需要准确理解对制度构建具有重要影响的因素。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的规定，公民提起行政诉讼，需要满足以下条件:原告、被告适格，有具体的请求和事实依据，属于法院受案范围并符合管辖规定。在这些具体条件中，在“被告是否适格”以及“原告诉讼请求和事实依据是否具体”两个问题上，普通行政诉讼案件和行政公益诉讼案件之间并不存在实质差别。真正影响环境行政公益诉讼制度能否成功建立的因素，当属原告资格、受案范围和法院管辖制度三大问题。这三大问题在环境行政公益诉讼制度中表现出较强的特殊性，因此成为本文分析探讨的核心。制度的构建需要明确的实定法支持。《行政诉讼法》和《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)分别作为行政诉讼领域和环境保护领域的基本法律，对环境行政公益诉讼制度的构建具有决定性影响。因此，本文尝试以这两部法律为基础，从原告资格、受案范围和管辖制度三个方面，就我国环境行政公益诉讼的构建展开论述。

一、作为客观诉讼的行政公益诉讼

今天我们在谈论公益诉讼时，总会追溯到古罗马时代的经典定义——“私益诉讼是保护个人权利的诉讼，仅特定的个人才能提起;公益诉讼则是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。”①周枏:《罗马法原论》，北京:商务印书馆，1996年，第86页。古罗马人从诉讼目的和起诉主体这两个互相关联的维度对公益诉讼和私益诉讼进行区分:公益诉讼的目的只能是维护公共利益，而且凡是符合法定条件的公民皆可提起。

受古罗马的影响，后来的大陆法系国家逐渐发展出主观诉讼和客观诉讼两种诉讼类型。前者是指公民、法人或者其他组织为了维护自身的合法权益而提起的诉讼，后者则指为了维护公共利益而提起的诉讼。对主观诉讼和客观诉讼的二元划分也体现在相关国家的立法中。法国的“越权之诉”和日本的“民众诉讼”都是典型的客观诉讼。这些诉讼的共同点在于，原告起诉的目的纯粹是为了维护公共利益。公益诉讼就是最典型的客观诉讼。行政公益诉讼的最大特征在于其诉讼目的完全是为了维护公共利益，是一种“对事不对人”的客观诉讼。②参见于安:《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，《法学》2001年第5期。

之所以强调行政公益诉讼的客观诉讼属性，是为了澄清我国学界长期以来对公益诉讼的两点误会。第一种观点认为，凡是具有维护公共利益效果的案件都属于公益诉讼。例如，在由“中国公益诉讼网”等发起的“中国十大公益诉讼评选”活动中，2013年入围的十大诉讼案件里其实只有六个案件符合对公益诉讼的严格定义，其他四个都是原告为了维护自身合法权益而起诉，但其附带地有维护社会公共利益效果的案件。③在2013年的十大公益诉讼案件中，“任坚刚诉超彩钛白(安徽)科技有限公司环境污染案”、“刘菲诉北京市房山区公安局计生捆绑不上户违法行政案”、“刘明诉中国移动长沙公司流量清零霸王条款侵犯消费者权益案”、“南京‘天下公’文化公司诉苏州莫泰酒店有限公司因维稳导致违约案”在严格意义上并不属于公益诉讼，它们之所以被评选为“公益诉讼案件”，更多地是因为这些案件对一些具有广泛社会影响力的社会决策所产生的重要影响。将后一类案件纳入到公益诉讼的范围内显然是不科学的。因为在本质上说，公民通过诉讼对每一个违法行为的纠正，都是在不同程度上维护公共利益。但就维护公共利益的目的和效果而言，以维护自身权益为目的而附带地维护公共利益的诉讼案件，同那些纯粹是为了维护公共利益的案件相比，仍然存在很大的差距。将这些诉讼不加区分地纳入到公益诉讼名下，无疑会造成公益诉讼概念的泛化和思想与表达的混乱，故不可取。第二种观点认为，“单纯为了公共利益而提起的行政诉讼在现实生活中并不多见”，而且此类案件完全可以通过其他渠道解决，因此行政公益诉讼的工具性价值并不大，并不值得花费功夫展开探讨。①参见章致远:《行政公益诉讼热的冷思考》，《法学评论》2007年第1期。这种观点无疑走向了另一个极端。事实上，在修订后的《民事诉讼法》和《环境保护法》相继确立公益诉讼制度之后，公益诉讼在维护公共利益方面的作用很快得到彰显。在“任坚刚诉超彩钛白(安徽)科技有限公司环境污染案”中，原告任坚刚以个人名义提起诉讼，法院驳回其起诉的理由就在于认为“本案应当以公益诉讼立案”②中国影响性诉讼网:《2013年十大公益诉讼揭晓业界称发展前景堪忧》，2014年2月25日，http://www.chinacase.org/? action-viewnews-itemid-3221，2014年12月31日。。如果我国能够建立起环境行政公益诉讼制度，将会为类似的原告提供更多的起诉选择:他(她)既可以选择起诉作为污染源的企业或者其他组织，也可以选择起诉当地行政机关在环境保护领域的不作为。因此，在环境污染事件多发的时代背景下，构建起独立的环境行政公益诉讼制度，对维护公共利益，拓宽原告权利救济途径，监督行政机关依法行政等具有十分重要的意义。

二、环境行政公益诉讼的原告主体资格

为了保证公益诉讼制度的有效运转，古罗马赋予所有合格公民以原告资格的做法，在后来国家的立法实践中不得不被抛弃和重建。而为了避免公益诉讼沦为一项大众诉讼，有两个问题需要立法明确规定:第一，公益诉讼的原告资格标准是什么;第二，哪些主体可以依据原告资格标准提起行政公益诉讼。为了叙述方便，本文将这两个相关联的问题合称为原告主体资格问题，分别展开论述。

(一)环境行政公益诉讼的原告资格标准

在1989年《行政诉讼法》颁布实施以后，我国至少在三个时期实行了三种不同的原告资格标准:在2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)颁布以前，行政诉讼的原告资格标准为“合法权益标准”，③修订前的《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。即只有合法权益受到不法侵害的公民、法人或者其他组织才有权提起行政诉讼;《若干解释》则将“合法权益标准”扩大为“法律上利害关系标准”④《若干解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。;2014年修订后的《行政诉讼法》直接去掉了《若干解释》中对利害关系“法律上”的限制，将原告资格进一步扩大为“利害关系标准”⑤修订后的《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。。过去理论界和实务界在讨论“法律上利害关系”时，较为一致地认为它要求原告对利害关系的主张需要得到具体实定法的支持，即原告需要证明其所主张的权益能够找到具体的法律依据，抛开法律依据而仅仅主张自己事实上受到侵害的原告很难敲开法院的大门。修订后的《行政诉讼法》只要求原告与被诉行为存在利害关系，似乎意味着原告可以仅以自己事实上受到侵害为由提起诉讼，而无需证明自己所主张的权益是受到法律明确保护的。然而，即便赋予最新的“利害关系标准”以最大的解释空间，仍然无法发展出环境行政公益诉讼的原告资格标准，要在我国建立起完善的环境行政公益诉讼，需要对《行政诉讼法》进行进一步的修订。对此，可以从两个方面进行论证。

一方面，从1989年《行政诉讼法》制定，到2000年《若干解释》出台，再到2014年《行政诉讼法》的最新修订，《行政诉讼法》一以贯之地坚持了“行政诉讼应当是主观诉讼”的原则，即原告只能为维护自己的合法权益而起诉，为维护良好公共环境而提起环境行政公益诉讼无法满足《行政诉讼法》确立的原告资格标准。另一方面，对照修订后的《环境保护法》可知此次《行政诉讼法》的修订是相对保守的。修订后的《环境保护法》第五十八条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼……”。该条非常明确地规定了环境领域的公益诉讼制度，并且从立法表述来看，环境公益诉讼制度同时包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。然而不无遗憾的是，在比《环境保护法》更晚进行的《行政诉讼法》修订工作中，立法者并没有对《环境保护法》对公益诉讼制度的肯定作出积极回应。这就导致作为行政诉讼一般法的《行政诉讼法》与作为特别法的《环境保护法》不能协调一致，环境行政诉讼制度的构建也不免陷入困境。因此，构建环境行政公益诉讼制度，需要对《行政诉讼法》进行进一步的修改，将客观诉讼明确确立为我国行政诉讼的类型之一，使其与《环境保护法》等特别法的规定相协调，为公民、法人或者其他组织通过行政诉讼方式参与环境保护工作提供立法支持。

将客观诉讼确立为行政诉讼的类型之一，并不意味着要像古罗马那样规定“凡市民皆可提起”。为了避免行政公益诉讼沦为“大众诉讼”，避免法院在案件管辖和审理等问题上可能遭遇操作性难题，仍然需要在原告资格标准方面设定若干要求。美国的“私人检察总长”和日本的民众诉讼是行政公益诉讼的最典型代表，它们都确立了若干原告资格标准以保证诉讼的有效进行。在美国“私人检察总长”制度下，原告资格标准可以通过两种方式获得:一是需要证明有一个实际存在的争端以满足宪法的要求，此时国会可以授权一个公共官吏(例如检察总长)，主张公共利益而提起诉讼;二是为了维护公共利益国会可以通过立法授权私人或私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为，无论是官员或者非官员都可能得到国会的授权。①参见王名扬:《美国行政法》，北京:中国法制出版社，2005年，第622页。在日本，《行政案件诉讼法》第五条确立了“民众诉讼”这一诉讼类型，但是具体哪些案件可以提起“民众诉讼”，则交由单行法律个别规定。②参见杨建顺:《行政诉讼法的修改与行政公益诉讼》，《法律适用》2012年第11期。因此，无论是美国法中的国会立法授权，还是日本法中的一般立法与个别立法相结合，都意味着行政公益诉讼需要在有法律明确规定或者授权的条件下才能被提起。我国《环境保护法》第五十八条以立法授权的方式授予特定社会团体提起环境公益诉讼的资格，从该法的立法思路来看，我国也是采取了单行立法授权的方式作为环境行政公益诉讼的原告资格标准。

因此，从我国现行法律规范体系的特点来看，要确立我国环境行政公益诉讼的原告资格标准，可以借鉴日本“一般立法与个别立法相结合”的方式从两个方面着手:一是需要进一步修改《行政诉讼法》，将公民、法人或者其他组织为维护公共利益而起诉的客观诉讼确立为行政诉讼的类型之一;二是规定诸如《环境保护法》等基本法律可以通过立法授权的方式，授予特定主体提起环境行政公益诉讼的资格。由此，也实现了作为环境行政公益诉讼一般法的《行政诉讼法》与作为特别法的《环境保护法》的协调一致。

(二)环境行政公益诉讼的起诉主体

如果我国未来的立法承认特定主体有权提起环境行政公益诉讼，那么哪些主体适合充当环境公共利益的捍卫者?下文表1是对涉及公益诉讼的法律和政策性文件的一个对比总结。

通过表1对相关法律和政策性文件的对比分析可以看出:第一，不同诉讼领域的立法对我国应否设立公益诉讼制度的态度是不一致的;第二，肯定公益诉讼制度的法律和政策在起诉主体问题上还没有形成相对确定的意见;第三，检察机关和特定的社会组织在起诉主体问题上似乎更受立法者青睐。③颜运秋、余彦:《公益诉讼司法解释的建议及理由——对我国〈民事诉讼法〉第55条的理解》，《法学杂志》2013年第7期。除此之外，面对环境污染愈演愈烈的局面，越来越多的公民个人也希望能够成为公益诉讼的原告，为环境保护贡献一份力量。从现实主义视角看，在起诉主体的选择上最重要的问题是要保证起诉主体拥有维护环境公共利益的持久动力和能力并进而能够切实行使诉讼权利。从这一角度出发，以下重点分析公民个人、特定社会组织和检察机关作为环境行政公益诉讼起诉主体的可行性。

表1 不同法律(政策)对公益诉讼起诉主体的规定

1.公民个人。根据理性选择理论，每个人都是自己利益最佳的维护者。当下中国的环境问题已经牵涉到多数国民的日常生活，因此从理论上看，公民个人似乎是环境保护工作最佳的参与者。但是考虑到制度设计和运转的现实，这并不意味着公民个人应当成为环境行政公益诉讼的起诉主体。首先，授予公民个人起诉权可能导致某一特定时期(如雾霾污染特别严重时)大量的案件涌向法院，而这些案件的诉讼请求又基本相同，这难免给法院审理工作造成困难，导致诉讼的不经济。其次，为了胜诉，原告还要承担举证责任，提出证据证明行政机关的作为或者不作为与环境污染之间存在因果关系，其中涉及到许多专业问题的判断，需要有专门知识作为支撑，而这是绝大多数公民个人所无法胜任的。最后，部分公民的“搭便车”心理是公益诉讼制度天然的敌人，久而久之可能导致公共环境污染问题无人问津，环境行政公益诉讼制度难以获得持久的推动力。

2.特定社会组织。公民个人在参与环境行政公益诉讼过程中所存在的能力、信息和资源上的不足，可以被社会组织所弥补。在本质上，环保社会组织的建立是一个“利益组织化”的过程，①参见王锡锌:《利益组织化、公众参与和个人权利保障》，《东方法学》2008年第4期。它对分散的公民个人的环保诉求起到一种聚合作用，为公民参与环境行政公益诉讼提供参与平台。从《环境保护法》的修订过程来看，特定社会组织可以成为环境公益诉讼的起诉主体本身没有争议，争议在于对社会组织的条件限制是否过于严格。②参见马树娟:《环保法公益诉讼主体之争》，2013年7月2日，http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/3054，2014年12月31日。根据《环境保护法》第五十八条，社会组织满足以下两个条件就可以成为环境公益诉讼的原告:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。许多民间环保“草根组织”认为上述条件过分严格，将自己挡在了环境公益诉讼的大门之外。③参见金煜:《300余家社会组织可提环保公益诉讼》，2014年4月25日，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2014-04/25/ content_508572.htm?div=-1，2014年12月31日。对此，一方面公民应当尊重立法者的选择，在现行法律建构的规范框架内有序地参与环保工作;另一方面，立法者也应当认真对待民间日益强烈地参与环境公益诉讼的诉求，适时地放宽对社会组织的条件限制，避免数量过少的环保社会组织被政府部门“俘获”而丧失活动的自主性。

3.检察机关。在公众参与环境公益诉讼的理论基础中，一个非常有说服力的理论是由美国学者萨克斯提出的“公共信托理论”。根据该理论，空气和水等基本环境要素是所有公民的共有财产，公民为了管理的方便将这些共有财产委托给政府，政府与公民之间因此建立起一种信托关系。①参见侯宇:《美国公共信托理论的形成与发展》，《中外法学》2009年第4期。需要注意的是，该理论中的“政府”并非指我们通常理解的狭义的行政机关，而是包括立法、行政和司法在内的广义政府。因此，政府(广义)与公民之间的这种信托关系可以理解为，公民委托行政机关管理环境资源，同时也委托司法机关监督行政机关的行为，在必要时可以代表全体公民提起行政诉讼。纵观大多数国家的立法，检察机关作为行政公益诉讼原告几乎成为最普遍的做法。②参见“检察机关参与公益诉讼研究”课题组:《检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究》，《政治与法律》2004年第2期。

我国《宪法》将检察机关定位为“法律监督机关”，《行政诉讼法》也规定人民检察院对行政诉讼有权进行法律监督。虽然目前对于何为“法律监督”尚缺乏明确的宪法解释，但从此次《行政诉讼法》修改所表现出的立法者的理解来看，“法律监督”绝不再仅限于传统意义上理解的检察院的抗诉权。修订后的《行政诉讼法》将检察院的法律监督权从以前的抗诉扩展到对行政调解、立案、判决和裁定的执行以及提出检察建议等诸多方面，③参见袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》，北京:中国法制出版社，2014年，第33-35页。这意味着检察院的法律监督权可以通过多种方式行使，而由检察机关提起环境行政公益诉讼并未超越宪法对检察院的职能定位。从国外经验来看，检察机关提起环境行政公益诉讼几乎是最为有效的制度设计。更重要的是，《决定》将“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”列为我国未来司法体制改革的目标之一，非常明确地表达了作为立法领导者的中国共产党在公益诉讼起诉主体问题上的选择。因此，本文建议我国未来在修改《行政诉讼法》时赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，同时在修改《环境保护法》时将检察机关列为环境行政公益诉讼的起诉主体之一。如此，检察机关不仅可以通过抗诉、检察建议等方式对行政机关和法院的行为进行事后监督，而且在必要时可以直接参与到诉讼中，利用本机关的信息和能力优势，更好地履行维护环境公共利益的职责。

有必要说明的是，虽然特定社会组织和检察机关是环境行政公益诉讼的理想起诉主体，但是，这并非意味着公民个人在环境行政公益诉讼案件中只能作壁上观。环境行政公益诉讼的制度设计虽然在实际运行中是以维护环境公共利益为目的出现的，但其终极目的还是要维护每一位个体公民的环境权。因此，有必要设计公民参与环境行政公益诉讼过程的若干辅助机制，让公民个人能够实际感知到自己的权利是如何得到维护的。具体来说主要包括:第一，赋予公民针对检察机关的申请起诉权，建立检察机关对公民起诉申请的审查反馈机制;第二，明确享有原告资格的社会组织、检察机关的信息公开义务，凡涉及环境行政公益诉讼的信息必须及时主动公开;第三，强化各级人大对社会组织和检察机关的监督功能，明确利用起诉权谋取不正当利益的组织和个人的法律责任;第四，完善人民陪审员制度，在环境行政公益诉讼案件中吸收人民陪审员参加审判程序，允许公民旁听。最后，如果公民意欲获得环境行政公益诉讼的起诉资格从而直接参与法庭审判，还可以根据法律的要求组建相关社会组织，这就要求国家要切实保障公民个人的结社权。

三、环境行政公益诉讼的受案范围

受案范围对于法院来说是一种过滤机制，它将那些目前国家无法通过诉讼途径予以保护的公民权益暂时排除在诉讼过程之外。诚如论者所言，“行政诉讼范围的宽窄绝不是立法者的一种偶然选择，它是一个国家的政治、经济及法治状况的综合反映”。①江必新、梁凤云:《行政诉讼法理论与实务》(上卷)，北京:北京大学出版社，2011年，第142页。虽然修改前的《行政诉讼法》将法院受案范围限制在人身权和财产权，但其所限定的范围在司法实践中不断被扩大，②参见何海波:《行政诉讼受案范围:一页司法权的实践史1990-2000》，《北大法律评论》第4卷第2辑，北京:法律出版社，2002年，第569-587页。并最终在2014年修改后的《行政诉讼法》中摆脱了人身权和财产权的限制。从我国行政诉讼法治现实来看，一项行政争议只有同时满足两个要件才能被纳入行政诉讼的受案范围:要件一，公民对争议事项应当享有相应的权益，具备相应的权益基础;要件二，该项权益应当处在《行政诉讼法》的保护范围之内。这两方面的内容在诉讼程序上是一种递进的关系:原告在起诉时首先要证明一般公民对争议事项具备权益基础，然后要证明该权益处在《行政诉讼法》保护范围内，是《行政诉讼法》所欲保护的对象。只有满足这两个要件，原告才有可能敲开法院的大门。

(一)要件之一:权益基础

任何国家的行政诉讼法都不可能将发生在公民与行政机关之间的所有争议均纳入到行政诉讼受案范围中。这就意味着，在行政诉讼程序中，只有那些值得法律保护的基本权益才有可能作为争议焦点出现。而所谓“值得保护的基本权益”，一般体现在一个国家的法律体系当中，成为类型化的公民基本权益。原告要提起环境行政公益诉讼，首先要回答的问题就是其所欲保护的权益是否为我国现行法律所承认。只有那些得到我国立法承认的公民权益，才有可能构成环境行政公益诉讼中原告起诉的权益基础。

所谓权益基础，就是指公民依法所享有的、在受到行政机关侵犯以后可以请求法院予以保护的权利和利益。具体到环境行政公益诉讼而言，公民在具体的环境事件中因行政机关作为或者不作为而受到损害的，应当是环境权。环境权应当成为我国环境行政公益诉讼的权益基础。理由在于，虽然当下在我国形形色色的环境事件中，公民可能因为环境污染而遭致身体健康乃至生命的威胁，受到损害的权利客体不尽相同，但这些损害均是由于环境污染而引起的，而环境作为一项公共资源，应当全民共享、全民共治。所以，将环境权作为我国环境行政公益诉讼的权益基础，在理论和实践中均不存在太大的阻碍。

然而，从我国的规范体系来看，环境权目前还没有被立法确认为公民的一项基本权利。当下与公民参与环境保护活动关系最密切的法律当属《环境保护法》。该法第五条将公众参与作为环境保护工作的基本原则之一，在宏观上确认了公民有参加环保工作的权利。第五十三条第一款则更加明确地规定了公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护工作的权利。从解释学的意义上分析，上述规定确认了公民对环保工作的知情权、参与权和监督权。但是这三种权利显然无法作为环境行政公益诉讼的权益基础。虽然公民可以为了维护这三项权利而发起行政诉讼程序，但也只能帮助公众更全面地获取环境信息或者更加真实地参与环境保护工作，终究无法在普遍意义上成为一项可以针对不同行政不法行为都能主张的基础性权利。由此，在立法上确认环境权作为一项公民基本权利的必要性得以彰显。③参见徐祥民:《环境权论——人权发展历史分期的视角》，《中国社会科学》2004年第4期。

(二)要件之二:行政诉讼中受保护的权益范围

在行政诉讼中，原告起诉除了要具备权益基础，还要证明该权益属于《行政诉讼法》的保护范围，否则该权益就只能停留在纸面上而不具备规范效力。修订后的《行政诉讼法》将其保护范围从“人身权、财产权”扩大到“人身权、财产权等合法权益”，实际上为环境行政公益诉讼打开了一扇窗户。根据修订后的《行政诉讼法》第十二条第六项规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼”，该条已经非常明确地将行政不作为纳入到行政诉讼的受案范围。根据该条第十二项规定，行政相对人认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，同样可以提起行政诉讼。该条最大的亮点在于，它明确了人身权和财产权之外的其他合法权益同样受到《行政诉讼法》的保护。

根据《行政诉讼法》第十二条第六项和第十二项的规定，可以得出以下两个结论:结论一，公民既可以起诉行政机关由于滥用职权等作为导致的环境侵权行为，也可以起诉行政机关面对环境问题时的消极不作为。结论二，无论原告起诉行政机关作为还是不作为，都需要证明其所主张的环境权益属于此处的“合法权益”，属于现行法律保护的权益。因此，为了启动环境行政公益诉讼，原告就需要证明其所主张的权益是合法的，是能够得到现行实定法支持的。

由此，接下来的问题在于如何准确理解“合法权益”。由于我国《行政诉讼法》及相关法律并未对什么是合法权益作出较为明确的界定，因此在很大程度上“合法权益”成为一个不确定的法律概念，从而给法院的司法裁量留下很大空间。毋庸置疑，我国法律明确规定的公民基本权利肯定处在“合法权益”的概念范畴之内，因此理解“合法权益”的真正困难在于如何界定“益”。如果我国希望在构建环境行政公益诉讼制度的过程中避免受到不确定法律概念的影响，那么最佳的方式应当是明确公民的环境权。如此以来，公民因环境权受到侵害而提起的行政公益诉讼，将毫无争议地属于法院受案范围。

综合以上对有关环境行政公益诉讼受案范围的两要件分析可知，目前修订后的《行政诉讼法》将保护范围扩大到“合法权益”，实际上为法院受理人身权和财产权之外的其他类型案件留下了裁量空间，但公民环境权的立法缺位却使得原告在提起环境行政公益诉讼时可能缺少相应的权利基础。事实上，司法倾向保守的天性加上当下中国法院能动性不足的事实，也要求立法机关对可以通过诉讼程序加以保护的权利类型进行明确规定。《环境保护法》确立环境公益诉讼的事实也说明国家认识到对公民环境权益进行保护的必要性。因此，通过立法确认公民享有环境权，不仅能为有权主体提起环境行政公益诉讼提供完善的权益基础，为法院受理环境行政公益诉讼案件提供明确的实定法支持，而且还将促进我国环境保护立法的体系化和协调化。

四、环境行政公益诉讼案件的管辖制度

法院管辖范围与行政区划相一致，是我国诉讼管辖制度的基本原则。虽然这一原则因为可能导致行政机关对法院审判工作的干预而饱受学者诟病，但修订后的《行政诉讼法》仍然坚持这一原则，只是增加规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据实际情况确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。与此相对应，修订后的《环境保护法》确立了地方各级人民政府对本行政区域内环境质量负责的原则。结合这两部法律的规定来看，环境行政公益诉讼管辖制度的基本原则应当是由基层人民法院受理一审案件。除了普通的环境行政公益诉讼案件，对于其他具有重大社会影响的环境行政案件，可以由中级人民法院、高级人民法院乃至最高人民法院根据具体情况决定是否由本级法院直接行使管辖权。

事实上，环境问题的易跨区域性和影响范围的广泛性决定了此类案件由基层人民法院审理并不是最佳的制度选择。一般来说，能够引发公益诉讼的环境事件必定是在当地具有较大社会影响力的“重大、复杂”案件。此类案件按照我国《行政诉讼法》的规定，可以由中级人民法院管辖。但从我国已有案例来看，中级人民法院对于审理此类案件的积极性并不高，①参见何海波:《行政诉讼法》(修订版)，北京:法律出版社，2011年，第217页。从而导致此类案件只能由业务能力有限的基层法院审理，这对于保障公民诉权并及时解决争端、化解社会矛盾显然是弊大于利。因此，通过立法明确规定环境行政公益诉讼案件由中级人民法院管辖在制度设计上似乎更加合理。

需要特别提及的是，与普通行政诉讼案件不同，由于现实中环境问题往往具有范围广而跨区域发生的特点，环境行政公益诉讼案件需要确立针对不同影响范围的环境问题由不同级别的法院管辖的制度。针对此类案件，有两种制度设计方案可供选择。方案一是由与各涉案行政机关的共同上级机关同级的法院管辖;根据原告起诉请求的不同，各涉案行政机关可能以共同被告或者第三人的身份参加行政诉讼。方案二则是可以根据修订后《行政诉讼法》关于法院跨行政区域管辖行政诉讼案件的规定，由高级人民法院确定若干法院管辖跨行政区域的环境行政公益诉讼案件。仅从实效性角度来看，方案一比方案二更加可取。理由在于，跨区域环境污染问题的发生可能是由不同地方政府共同导致的，环境问题的治理需要这些政府部门共同承担责任;具有跨行政区域管辖权的法院是否能够在涉及其所属行政区域的公益诉讼中恪守司法的中立原则而不会在判决中降低其所属行政区域的责任份额?在当下各地方法院容易受到本级政府不正当干预的司法环境下，很难对上述问题作出乐观回答。也就是说，如果不能摆脱地方各级政府对法院的干预，很难期望享有管辖权的法院能够作出客观公正的判决，由此更可能引发各地方法院为了谋求本地区利益最大化而争夺环境公益诉讼管辖权的问题。而在方案一的制度设计下，虽然也可能存在下级政府通过上级政府干预法院判决的现象，但这种干预力量终究比较微弱，上级法院可以在相对超脱的地位上审理案件并作出判决。

最后，根据我国《行政诉讼法》规定，对于全国范围内重大、复杂的第一审行政案件，由最高人民法院行使管辖权。具体到环境行政公益诉讼领域，除了普通的地区性环境污染，以下三类案件适合由最高人民法院管辖:一是由于环境污染给公民身体健康乃至生命安全造成严重危害，而行政机关对污染的发生负有责任的;二是由跨越不同省区的环境污染引发的环境公益诉讼，此时最高法院作为各涉事省区高级法院的共同上级而行使管辖权;三是对跨越国(边)境而造成国际影响的环境污染案件行使管辖权。至于对“重大、复杂”的具体判断标准，可以由司法机关在司法实践中不断总结相关经验，由最高人民法院以司法解释或者指导案例的方式加以推广。

五、结 语

建立环境行政公益诉讼制度，就是要规范政府环境权的行使，让法律在规范环境污染者行为的同时也规范环境治理者的行为。我国的环境公益诉讼制度正在经历“从无到有、从弱到强”的发展过程。在环境保护制度的初创阶段，我们显然不能只满足于环境民事公益诉讼，否则就无法遏制行政机关在面对环境污染问题时乱作为、不作为的违法行径，更遑论为生态环境提供全方位的保护。经过本文分析可知，虽然经历了颁布实施二十余年来的第一次修订，但与《环境保护法》和《民事诉讼法》相比，《行政诉讼法》在构建公益诉讼制度方面仍显滞后。为了构建起科学合理的环境行政公益诉讼制度，有必要促进相关法律规范的协调，对《行政诉讼法》和《环境保护法》进行进一步的修改。具体而言，本文提出以下五点建议:

第一，在《行政诉讼法》中增加公益诉讼条款，允许与被诉行政行为不存在利害关系的特定主体提起行政公益诉讼。

第二，在《行政诉讼法》中规定特定社会组织和检察机关有权提起行政公益诉讼，社会组织和检察机关需要满足的具体条件，可以由各单行立法规定。

第三，扩大《环境保护法》中关于起诉主体的规定，除了满足特定条件的社会组织外，检察机关也有权提起环境公益诉讼。

第四，在《环境保护法》或者其他的单行立法中确认公民享有环境权。

第五，在《行政诉讼法》或者《环境保护法》中明确规定环境行政公益诉讼案件由中级人民法院审理，并在实践中不断总结针对不同类型环境行政公益诉讼案件的管辖权划分标准。

经过上述修改以后，《行政诉讼法》和《环境保护法》之间关于公益诉讼所存在的不一致规定基本被消除，我国可以建立起“以《行政诉讼法》为一般法、以《环境保护法》为特别法”的环境行政公益诉讼制度，从而健全我国的环境保护制度体系，并为生态文明建设提供最坚实的制度保障。

On the Construction of Environmental Administrative Public Interest Litigation in China

ZHU Xue-lei
(School of Law，Peking University，Beijing 100871，China)

The construction of environmental administrative public interest litigation will be an important step in improving China＇s environmental protection system.In essence，administrative public interest litigation is a kind of objective litigation whose presence does not take the stake between the plaintiff and the sued administrative action as a premise.Compared with the individual citizen，specific social organizations and the procuratorates should be prosecution bodies.Though the revised Administrative Litigation Law has expended the protection scope of lawful rights，it is essential to confirm environmental rights of citizens.A multi-level jurisdiction system should be built to response to different inter-regional environmental problems.To build perfect environmental administrative public interest litigation in China，the Administrative Litigation Law and Environmental Protection Act needs further modification.

environmental administrative public interest litigation;plaintiff qualification;case scope; jurisdiction system

D 922.1

A

1002-3194(2015)04-0047-10

［责任编辑:赵守江］

2015-03-07

朱学磊(1991-)，男，山东滕州人，北京大学法学院博士研究生，主要研究方向为宪法学与行政法学。