改变贫困与欠发达地区面貌的手段与途径

摘要：改变贫困与欠发达地区的面貌是一条漫长的道路，一些中外经济发展的典型案例证实，在新技术爆炸式发展的时代贫困与欠发达地区如何作为，政府在欠发达地区开发过程中应该怎样列出自己的“作用清单”，是经济落后地区发展的驱动力。中国西部大开发战略决策与规划的最终实现值得期待。

关键词：贫困地区；欠发达地区；经济增长；经济发展；典型案例

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：

一、引言

保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯在其《经济学》第17版的“告别辞”中感慨：经济问题即生存竞争问题，迄今为止一直都是人类，乃至由原始洪荒进化而来的整个生物界的最基本最迫切的问题。[1]606

政府和社会对经济问题关注的焦点之一，是贫困和欠发达地区的发展问题。简单地说，贫困是一种人们没有足够收入的状况。20世纪60年代，美国将贫困定义为一种收入水平，它低于所估算的维持生存的基本生活水平所需要的费用。[2]337

贫困地区是指那些地域偏远、交通不便、生态失调、经济发展缓慢、文化教育落后以及生产生活条件极为恶劣的地区。在国务院1994年4月印发的《国家八七扶贫攻坚计划》（一九九四——二○○○年）中，要求国家重点扶持592个贫困县。这些贫困县分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库区，而且多为革命老区和少数民族地区。

欠发达地区是相对于发达地区而言的那些开发或发展程度较低的区域，其基本特征是，市场经济体系不健全、产业结构不合理、生产力发展不平衡、科技水平不发达、基础设施薄弱等。

各国政府和人民都在致力于如何摆脱贫困，使得贫困和欠发达地区的经济社会走向繁荣，但这是一条漫长的道路。20世纪60年代美国宣布“向贫困开战”，发起了健康和营养计划以消除经济贫困。美国作为世界第一经济强国，时至今日还在审慎地关注着贫困问题，例如，如何合理确定“贫困线”的具体数字等；已经是世界第二大经济体的中国，贫困人口总数依然巨大。2014年10月，国务院扶贫办公室宣布，按照国家的标准，截至2013年底还有8 200多万贫困人口，如果参考国际标准，还有两亿多贫困人口；广东省虽然截至2013年经济总量连续25年位居全国首位，但该省的粤东、粤西和粤北地区相对于珠三角地区仍然是欠发达地区。

保持贫困与欠发达地区经济发展可持续的重要意义在于，化解发达与欠发达地区经济发展的不平衡，消除由此带来的收入分配的显著差距，让全社会共享经济发展的成果。否则，既不利于整个国家宏观经济的均衡发展，又将影响社会的和谐与稳定。

尽管经济增长和经济发展的涵义不同，但我们对此并没有刻意区分。本文提炼贫困与欠发达地区经济发展的典型案例以飨读者。

二、贫困与欠发达地区经济发展的典型案例

案例1：依靠高新技术跨越式发展的犹他州

亚历山大·格申克龙（Alexander Gerschkron）在其《经济落后的历史透视》（1962）一书中提出了“落后假说”。该理论指出，相对落后本身很可能会有助于经济发展。这是由于相对落后的国家可以依靠发达国家的工艺技术，从领先者那里学到更高效率的生产技术。总之，发展中国家可以汲取发达国家的资本、技能和技术，促进自身的经济发展。发展中国家今天的发展速度明显快于1780～1850年的英国或西欧国家，就是对“落后假说”的有力证明。针对相对落后国家经济发展的“落后假说”，在经济逻辑上同样适用于各国的贫困与欠发达地区。

仅就技术的特点而言，技术是一种非相克性（nonrival goods）或非竞争性的物品，它可以同时被很多人（或企业）使用而不怕被某些人（或企业）损耗。技术的另一个特征是，产生它的代价很昂贵，但复制它的成本却很低。[2]492因此，经济贫困与欠发达地区有理由并且能够“从领先者那里学到更高效率的生产技术”，用于自己的发展。

经济学家断言并举例说明，在经济发展的进程中，发展中国家不需要培养出一个现代的牛顿来发现万有引力定律，也不必在漫长而曲折的工业革命道路上一步一步地向上攀登。因为发展中国家具有的潜在有利条件是，可望在分享发达国家技术进步的过程中受益。与汽车有关的各种突破性技术发明虽然几乎都来源于国外，但福特汽车公司和通用汽车公司却将这些外国发明加以应用，并迅速成为世界汽车业的领袖；日本直到19世纪末才开始去西方学习先进技术，但由于引进生产性的国外技术并使之适应本国经济发展，使日本成为资本主义世界第二号工业大国。[1]478美国的犹他州是依靠高新技术形成区域增长中心，实现跨越式发展的一个典范。

20世纪90年代是新技术爆炸式发展的时代，特别是在计算技术、通信和生命科学领域。[2]486位于美国中西部的犹他州，35%的土地是沙漠和干旱地带，是传统的农业和矿业区。20世纪90年代以前该州经济发展缓慢，在美国各州中相对落后，但1990年以后犹他州迅速崛起，经济年增长率一直保持在7%左右，远高于全国平均增长率。

犹他州自90年代初开始调整经济结构，制定了经济发展战略，以高新技术带动经济迅速崛起。截至1997年底，犹他州已经拥有各类高科技公司2600家，仅在盐湖城地区南北160公里的狭长地带就有各类高科技公司2120家，世界著名的公司诺威尔（Novell）和埃文斯萨瑟兰（Evans&Southerland）也赫然在列。

犹他州的案例给人们的启示是，政府和企业如何审时度势，为吸引并利用高新技术创造条件，抓住新技术浪潮的冲击带来的发展契机。

案例2：体现着政府作用的日本北海道开发

政府在欠发达地区开发过程中的作用，主要包括设立专门的政府机构，统筹规划欠发达地区开发；确定欠发达地区的具体发展目标，实施国家开发计划投资；运用多种优惠措施，鼓励私人资本参与开发投资；利用外国资金和技术，加速欠发达地区开发。[3]72

日本对北海道的综合开发，是日本国土综合开发的一个重要方面，也是世界区域开发史上欠发达地区成功开发的著名案例，通过该案例可以了解政府在欠发达地区开发过程中的“作用清单”。

1950年4月，日本政府制订（1951年开始实施）了《北海道开发法》，同时设置北海道开发厅并赋予其制定综合发展规划、统管预算、推进法定事业项目实施、监督北海道东北开发公库（政策金融机构）的权限。此外，北海道开发局是中央政府驻北海道的地方分支机构，从事几乎与北海道开发有关的所有具体事务。“北海道开发厅—北海道开发局”的行政体制，确保了北海道开发的行政管理效率。

根据《北海道开发法》，共六次编制“北海道综合开发规划”并由内阁会议表决批准。每一次的开发规划都有非常具体的要求，例如，1952～1962年的第一次规划，将振兴产业发展作为重点；1963～1970年的第二次规划，产业构造和高度化是主要任务；1971～1977年的第三次规划，主要任务是建设高效和高福利的社会；1978～1987年第四次规划，主要目标是建设地方中心城市，形成北方型的社会文化环境等；1988～1997年的第五次规划是将北海道建设成为对日本长期发展做出贡献的实力强大的北海道，作为北方圈的国际中心，促进北海道的国际化；1998～2007年的最后一个规划，主要目标包括五项，其中，将北海道建设成为粮食基地，建设全国观光和休养基地，创造具有安全和富裕的人民生活场所。

从日本北海道综合开发的案例中，可以获得政府应该做什么和如何做的一些经验。经济发展的现实说明，贫困与欠发达地区的经济发展单靠一纸“决定”或者“规划”可以万事大吉的想法，某些地方政府官员一旦提及经济发展就空喊“做大做强”的陋习，以及热衷于那些劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的做法，都是不能真正实现贫困与欠发达地区可持续发展的。

案例3：投资是经济落后地区发展的驱动力

纳克斯（NurKse）在其《不发达国家资本的形成》（1953）一书中提出了欠发达经济存在着一种贫困恶性循环：低收入——低储蓄与低投资——资本积累的低速度——低生产率水平一低收入。该理论的中心思想是，资本不足是阻碍经济增长和发展的关键因素。发展经济学家建议使用一种“大推进”打破上述的恶性循环。罗森斯坦·罗丹（Rosenstein Rodan）在《东欧和东南欧国家工业化的若干问题》（1943）一文中提出了“大推进”理论，他指出，在发展中国家或地区采取一系列步骤进行大规模投资、提高教育水平、发展技术并且控制人口，从而打破贫困的恶性循环，促使经济遵循一种良性循环的轨迹迅速发展。

“大推进”的前提或者核心是投资。纳克斯所称的资本是指工具、仪器和机器设备等各种能够增加生产力的实物资本。像机器、设备和厂房这类资本的形成与积累主要依靠本地区的企业来完成，而欠发达地区的社会基础资本（so-cial overhead capital）包括交通运输、灌溉和引水工程、公众的医疗保健设施，以及教育和培训设施等在相对于发达地区来说显得更为薄弱，这成为阻碍欠发达地区经济发展的瓶颈。社会基础资本的投资往往对地区经济发展起到立竿见影的效果，并且促进经济发展可持续。因此，政府往往首当其冲对这方面实施更大规模的投资。

例如，19世纪横跨北美大陆的铁路——美国太平洋铁路没有修通之前，美国东部与西部加利福尼亚州之间的距离超过4 500公里，并且东西部被崇山峻岭和浩瀚沙漠所阻隔，西部地区与世隔绝。美国联邦政府通过了建设太平洋铁路的法案，并且以发行国债的方式筹集修路资金。太平洋铁路的修建将工商业引至美国的心脏地带，不仅促进了西部地区的经济发展，而且对成就现代美国也是功不可没的。

第二次世界大战以后，美国联邦政府将发展军事工业同促进欠发达地区的经济发展结合起来。仅在1975年就投入资金308.49亿美元，1984年西南部地区得到国内全部财政支出6995.28亿美元中的57.1%，使该地区的基础设施得到改善，军事工业和飞机制造业也迅速发展起来。[3]54

可以将1993年成立的欧洲联盟（欧盟）视为一个国家，其成员国是数个经济区域。随着欧盟成员国的扩大，不少经济相对落后国家的加入，区域内经济发展严重不平衡。例如，卢森堡的人均GDP是欧盟平均水平的20多倍，而波兰等10个东欧国家的GDP总量，在27个成员国中只占很小的份额。于是，欧盟采取财政转移支付的形式改变经济发展不平衡状况。1994～1999年的“六年规划”，安排1 550亿欧洲货币单位的结构基金，该支出占当时欧盟预算的1/3；2000～2006年的“七年规划”，将基金规模扩大至2 130亿欧元；2007～2013年的“七年期支出计划”，约3360亿欧元占欧盟公共财政的1/3。这一系列的实际支出对落后或最落后地区的公共投资和私人投资，目的是为了改善这些地区的经济状况。

中国西部大开发在第十一个五年规划期间国家财政共投资1 674.5亿元，支持云南、内蒙古、广西、贵州、新疆、宁夏、青海、西藏8个少数民族聚居省区的公路和水路交通建设，投资总额是第十个五年规划的2.2倍。

大规模的投资使得西部地区综合经济实力显著增强，2010年主要经济指标比2005年翻了一番以上。国家发展和改革委员会的资料称，自2007年西部地区经济增长速度为14.6%，首次超过东部地区。此后，2008～2012年西部经济增长速度连续5年超过东部地区。

在《西部大开发“十二五”规划》中，政府进一步加大社会基础资本投资（或基础设施投资）。要达到的基本目标是，综合交通运输网络初步形成，道路交通和通信基础设施进一步完善，水利基础设施明显加强。可以肯定，这些政府投资对加快西部大开发的进程，以及西部地区可持续发展所起的作用将更为显著。

在投资驱动贫困与欠发达地区经济发展的案例中，既要承认投资的巨大作用，又要把握投资的规模量力而行，摈弃不顾客观条件的“大跃进”思维，充分发挥投资的效率。

案例4：中国西部大开发的战略决策与规划

在1999年9月《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，提出了西部大开发的战略决策。西部大开发的时机选择在改革开放20多年以后的世纪之交，是为了增强国家的经济实力、国防实力和民族凝聚力的战略决策。

2001年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，对实施西部大开发战略进行了具体部署：总体规划按50年划分为奠定基础、加速发展和全面推进现代化三个阶段。

在对西部大开发战略进行了具体部署以后的数年间，根据西部大开发的实施进程不断提出新的政策措施，以加快西部大开发的步伐。例如，《西部大开发“十一五”规划》（2006）、《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》（2009）、《西部大开发“十二五”规划》（2012）等。其中，在《西部大开发“十二五”规划》中，提出了西部大开发“十二五”时期的目标：区域经济增速和城乡居民收入增速“双高于”全国平均水平，新增铁路营业里程1.5万公里，森林覆盖率力争达到19%左右，单位地区生产总值能源消耗下降15%左右，单位工业增加值用水量降低30%，九年义务教育巩固率达到90%以上，城镇化率超过45%等。这个篇幅长达十二章五十八节的规划，足以与其他国家和地区类似的规划相媲美。西部大开发的规划令人振奋，规划的实现更令人期待。

各地政府为了解决所属贫困与欠发达地区的经济增长，都因地制宜不失时机地提出了政策措施。例如，中共广东省委、省政府《关于促进粤西地区振兴发展的指导意见》，将振兴发展粤东西北地区上升为广东全省战略，对欠发达的粤西地区（湛江、茂名、阳江）的振兴发展提出了“三年大变化，十年大跨越”的发展目标。《关于促进粤西地区振兴发展的指导意见》几乎涵盖了振兴发展粤西地区经济的所有领域。这些政策措施的效果，在粤西地区逐渐显现出来。

三、结语

综上所述，20世纪最著名的经济学家之一的约翰·梅纳德·凯恩斯指出，只要我们放眼未来，则经济问题就绝不是人类所面临的永恒的问题。贫困与欠发达地区摆脱贫困变为发达地区的道路虽然漫长，但只要走在经济发展可持续的道路上，目标就一定能够实现。

保罗·萨缪尔森在其《经济学》第17版“告别辞”中最后的期盼：未来的某一天，世界上每一个角落的人都能有好的工作和高的收入、健康的生活和安全的环境。这些才是经济学和经济学家们最有价值的目标！[1]607

参考文献：

[1]（美）保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学（第17版）[M].萧琛译.北京：人民邮电出版社，2004.

[2]（美）保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学（第18版）[M].萧琛译.北京：人民邮电出版社，2008.

[3]王栋，曹爱红，齐安甜.欠发达地区的经济发展与金融支持：以陕西省安康市为例[M].北京：经济管理出版社，2010.

作者简介：刘秀光（1950-），男，山东青州人，广东白云学院国际经济与贸易系教授，主要从事经济学研究。

（责任编辑：杨立民）