建构有效遏制隐性利益的社会机制探析

摘 要：近年来官员隐性利益挑战社会的公平正义，成为社会的一大肌瘤。隐性利益的最大特点是隐蔽性，造成监管困难，因此必须从法律、制度、监督等方面构建一个缜密的监管系统，以最大限度的遏制官员的隐性利益。

关键词：官员；隐性利益；机制

官员隐性利益是指官员利用手中的特权获得的非正当性收益，主要包括官员的隐性收入和各种隐性特权，如各种福利、子女上学与就业的便利，通过评选获得本不该属于自己的种种奖项和称号以及延伸的“含金”收益等。官员隐性利益有三大特点，即隐蔽性、权力性和非正当性。隐蔽性造成监管极其困难，权力性和非正当性造成与群众利益的直接对立，挑战政府的公信力。因此官员隐性利益的危害极大，如何遏制官员隐性利益已经成为学界研究重点。由于隐性利益监管的难度较大，因此必须从法律、制度、监督等方面构建一个缜密的监管系统，以最大限度的遏制官员的隐性利益。

1 隱性利益产生的原因及实质

1.1 官员隐性利益的核心是权力，实质是公权私用

由于社会事务的复杂纷繁，权力的所有者必须把具体的权力按一定的组织体制和一定的程序委托给权力使用者去具体运用。权力的具体使用者是生活在现实社会中的具体的个人，他们有各自的个人利益、个人思想和个人情感，这些都在一定程度上决定了权力使用者是否真心实意地为权力所有者效力，在权力运行过程中是否体现权力主体的意志，代表权力主体的利益。也就是说，在权力“所有权”与“经营权”分离的情况下，权力的运行存在着是否能够遵循权力主体意志和代表权力主体利益的两种可能性，这两种可能性就是理想的权力功能和权力腐败。人都难免有认识的局限性和道德水准的不平衡，权力本身固有的无限扩张性、占有性和排他性的特征，对掌权者具有天然的腐蚀性，使掌握它的人倾向于进一步扩张权力，并通过它的运用来追求自身利益的最大化。权力本身不是掌权者所追求的最终目的，而只是掌权者为达到某种目标、实现某种价值、取得某种利益的工具和手段。官员隐性利益的产生就是公权人物为了私利或小集体利益而利用权力，这与权力的公共性要求是相违背的。

1.2 我国官员隐性利益产生的根源主要是体制原因和神秘化的权利模式

官员隐性利益产生的体制原因主要是粗疏化的体制结构。这种粗疏化的体制结构体现在只提出笼统而含糊的目标，对实现这种目标的手段只提出相当原则性的要求。在实施的层面上，其程序化和规则化程度很低，执行者具有较大的随机处置空间，在利益驱动下就成为暗箱操作的灰色空间。保护甚至拓展为暗箱操作的灰色制度空间，在某种程度上，已经成为了一种有意识的自觉行动。在有关腐败研究中，有人发现这样一种新的趋势：由寻租到有意设租。所谓设租，就是利用手中掌握的权力，为权力的服务对象设置关卡与障碍，向相关人员和机构直接收取或间接“逼”其交纳通向正当权利和利益的“过路费”。而这种设租的过程，有许多就是通过拓展制度的灰色空间实现的。

从权利的运作程序上讲，隐性利益产生于神秘化的权力模式。政务活动的高度神秘化为隐性利益提供了庇护的外衣。在我们现实生活中，一般的公务、经济、社会生活数据，往往成为一般民众不得与闻的“秘密”；党政机关不是民众可以自由进出的场所，反而成为戒备森严的“军事重地”，这几乎是一种常态现象。在这样的权力模式之下，权力的暗箱操作几乎是必然的。虽然权力的运行有着种种的内部规则和程序，但政务活动的高度神秘化，必然会使抑制权力暗箱操作的因素失去足够的力量。

官员隐性利益是目前官本位恶俗的根源和腐败的温床。官本位的特征，是一朝当官，多方受益，且官越大，受益越大。结果是，有些人为升官，不惜跑官买官，不择手段，甚至不惜铤而走险，蜕变为贪官、腐官。因此，官员隐性利益产生的原因，主要是混淆了掌权用权的目的，模糊了权力行使的范围，扭曲了执政为民的观念，滋生了滥用权力的作风。

2 隐性利益的遏制机制探析

削除官员隐性利益，是一项系统工程，需要从完善体制、透明行政、压缩暗箱操作的制度空间、建立官员财产申报制度、完善监督制度等多项制度改革与之配套。

2.1 建立有限政府，改革粗疏化的体制，压缩权力的灰色空间

从当前权力配置的特点来看，公权力存在暗箱操作，是官员隐性利益难以禁止的主要原因。穿透“暗箱黑幕”的办法，主要就是阳光行政，一是阳光权力，二是阳光财政。腐败分子主要靠公权和公款勾兑私利，“暗箱黑幕”则为这种勾兑提供了绝佳保护，而在阳光之下再想乱伸手就没那么容易了。

第一，打造阳光权力首先从建立有限政府开始，明确官员的有限权力与责任。过去的权力处于无法监督状态，一个重要原因就是主要领导人的权力是模糊而无限的，甚至常有以父母官自居的官员标榜自己“大事小情都得管”。建立有限政府就是要明确每一个行政官员的具体权力，职责范围。当然确定权力的依据是法律，对没有法律依据的，与相关法律抵触的坚决取缔，确定的每一项权力都要有明确的法律法规依据，使权力行使的过程成为运用法律法规的过程。权力的行使人，以及与权力相联系的职责是明确的，也即谁拥有和行使这项权力，谁就要对此负责。

第二，明确和公开权力的流程。人们经常抨击的“滥权”、暗箱操作现象就是发生在权力行使的过程中。权力在暗箱操作中失去监督的可能性，恰恰就在于权力行使的程序化程度过低，权力行使的步骤、规则均模糊不清。

凡法律法规明确规定程序的，依照法定程序制作流程图；法律法规没有明确规定的，依照工作程序逐项标明具体承办岗位、职责要求、行政相对人的权利、投诉举报途径等，形成工作流程。这种流程图细化到具体的细节，如“谁来办”、“怎么办”、“什么时间办结”。同时对每一项行政权力的运行时间、运行条件、运行信息反馈、操作规程都有刚性约束，如“过期不办，视为默认”，“一次签字，不能修改”等

第三，以网络为平台，使权力透明运行。对政府信息公开应当遵循的原则、范围、程序、责任等方面做出明确规定，通过政务网站、新闻媒体、新闻发布会、政府公报等形式，把各级政府及其部门的办公地址、联系方式、职权目录、人员分工、办事条件、办事程序、服务承诺、工作纪律和责任追究等情况进行全面公开。网络提供的平台，不但使权力得以透明运作，而且使得权力透明运作的过程成为民众与政府互动的过程

2.2 建立阳光财政，实现公共资金和资源管理的透明化

只有让老百姓看得到公共财政的运行，能参与监督，能说话，才能够杜绝不正之风，杜绝寻租行为，杜绝公共资金的流失。国家财政资金通过“条条”（部门）渠道分配到各地的部分存在严重管理漏洞，有大量资金脱离了财政管理程序，透明度低，滥用和漏失严重，国有固定资产投资项目层层转包、工程款层层剥皮、营私舞弊现象严重，漏失巨大，施工单位实际拿到的工程投资还不到工程拨款的三分之一等等。针对这种情况从中央到地方必须建立严格的公示制度，中央政府每项拨款数目，具体用途，拨到哪个部门，拨款日期，使用日期要具体公示，使人们一目了然，清清楚楚。地方政府何时接到拨款，何时开始使用，每项开支进程要随时公布，项目结束对整个资金的具体使用情况再整体公示，以便审计部门和老百姓监督。

2.3 建立法治社会

针对行政许可和审批中的寻租行为，很多人提出简化审批程序，减少审批部门。但是我觉得这样只能是隔靴搔痒，不能解决根本问题。再少的审批部门还是有，不可能没有审批部门。应该从根源上去解决这一问题，那就是用法律保护被审批者的利益。只要手续合法，遇到审批过程的推三阻四，只要反映到有关部门，必须马上督办，而且要给与审批者一定的处分。对于不合法，希望利用金钱的力量达到目的的项目，一旦查出，不管项目进行到什么程度，一律撤销，损失自负。对于项目审批的经办人惩罚要狠，能够起到警示后人的作用。

2.4 建立规范的现代预算制度

预算外收入已成为官员隐性利益的主要渠道，要剥除官员的隐性利益就必须彻底消灭预算外收入。现代预算制度要求将所有的政府收支统统纳入预算，其根本目的就是为了控制和约束政府的财政收支权。现代政府的所有收入，绝大多数来自纳税人的财产让渡，因此，政府怎样取得收入，取得多少收入，纳税人必须知情。政府如何使用财政资金，用于什么方向，使用效果和效率如何，纳税人必须要进行审议和审计。如果政府将一部分收支拒绝纳入预算，拒绝接受审议，那么，预算外收支便脱离人民的监管，成为政府的小金库和秘密资金，政府将会根据自己的意愿决定其收入与支出，腐败将不可避免。而我国的预算制度不具有现代预算制度最为关键和核心的统一性和法制性的特点，是只有一部分收支列入预算，而相当一部分预算收入以及支出，根本没有纳入预算，无法接受人大的监督。因此，必须对此进行修改。

2.5 加大监管力度，完善監督制度

再完善的制度也会有漏洞，因此要遏制官员的隐性利益还必须接受人民群众的监督，使权力回到权力所有者的利益轨道上来。要真正实现人民群众的监督，必须完善我国的监督体制。

针对监督制约主体受制于监督制约客体，缺乏必要的独立性与应有的权威性，使监督流于形式问题，必须建立独立的监督主体，树立它的权威性，在实施监督的过程中不受监督制约客体的任何影响，使监督主体能够挺直腰杆，敢于监督。这是实施有效监督的第一步。为此必须改革我国的监督体制，使监督机构独立于被监督者之外，不受监督者的制约。从中央到地方形成一套独立的监督体系，实行垂直管理，直接受中央纪委的领导，而不受当地党政机关的领导和制约。只有摆脱了这种人身依附关系，才能真正使监督有效。而对于各级纪委也要成立专门机构来监督他们，以防纪委和权力勾结在一起，共同侵蚀老百姓利益。我们不妨借鉴英国经验，英国从1980年代末就实行了执行局管理体制。执行局是设在部门内部的准行政机构，负责人是首席执行官。执行局实行经理（负责人）负责制， 经理职位向全社会开放，竞争录用。由于执行局是一个行政执行实体，名义上实施的是聘用制管理，其运作不同于传统的政府官僚制管理方式，在行政执行运作实践中一定程度上引入了市场机制。如果绩效好，就给高工资；如果做得不理想，聘期结束时就可以解聘。这种体制是把市场的供求关系和竞争法则引入公共行政执行中，以改变政府部门的行政绩效和运作效率，更好地满足公众的需求，在学界认可度较高。

针对政务公开的透明度不高，信息不灵，影响监督制约活动的及时性和准确性问题，必须强制实施信息公开，使人民群众有监督依据。我国的一切权利都是属于人民群众的，一切权利的运行都要接受人民群众的监督。人民群众的监督最能体现当家做主的意志，而且人民群众在监督过程中无所畏忌，这一监督应该是最有效的。但是由于公权力的暗箱操作，政务公开的透明度不高，尽管信息公开条例已实施两年多，但在权力内部的运行中，信息不对称、信息屏蔽现象仍较严重，这为公权滥用提供了土壤，从而给人民群众的监督造成了困难，甚至无法监督。因此要实现人民群众的有效监督，信息公开，政务透明，充分保障公民的知情权，才能使权力真正在阳光下运行。信息公开首先要国家出台《信息公开法》，强制执行，对执行政务的过程中，如有故意屏蔽信息，信息公开避实就虚等问题，本着“分级负责、下管一级”的原则，重点就应公开而不公开，公开而不全面、不及时、不真实，权力运行不规范，监督管理不到位等情况做出相应规定，明确责任追究的具体事项和操作办法，违者要严惩。其次，关于信息公开的质量问题。就我国各级政府公开的预算草案来看，即使是公布的数据，公众也很难对其进行处理和判断。甚至一些专家，对那些数字也往往是雾里看花。因此，一些看起来似乎明确的信息，实际上是无效信息。比如用相对数对应绝对数，用绝对数对应相对数等，这种最简单的办法也使得透明财政成为空谈，因此，必须提高信息公开质量，避免流于形式。再次是信息不对称问题。政府的信息是大量的，所涉及的规则和程序相当复杂，有的甚至非专业人士也无法处理。以专业对专业，是解决信息不对称的惟一办法。因此，需要通过其他制度建设解决信息不对称问题。

取信于民很重要的一条是政府诚信，政府带头把规矩立起来，并且带头遵守，不能让“潜规则”大行其道。制度管人、管事，重在管用。没有细化、管用、易于操作的制度规则，“潜规则”就会大行其道；有了规则不去遵守，“潜规则”同样会大行其道。我们必须用正规则勇敢面对“潜规则”，遏制“潜规则”，这是法治政府、向人民负责的政府必须勇于面对和着力做到的，也是对党的事业负责，对领导干部的爱护。

参考文献

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7、孙立平，阳光如何穿透暗箱[N]经济观察报 2007-1-31

8、孙立平，暗箱操作的制度空间[N]经济观察报 2007-1-15

作者简介

薄运玲（1972-），女，汉族，河南商丘人，北京信息职业技术学院教师，副教授，主要从事思政课的教学和研究。