谁来兜底地方债

贺斌

6月28日，审计署发布《2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，个别地方政府性债务偿债压力较大。其中，重点抽查的9个省本级、9个省会城市本级和9个县，2014年底政府负偿还责任债务余额比2013年6月底增加46%。

此消息一出，地方债的问题再次引起社会各界的疑虑和担忧，今年已经实施的新预算法缘何没有遏制地方债的扩张呢？

规范举债流程

“实际上，在预算法修订的时候，关于要不要将地方债纳入进来，全国人大是持反对意见的。”一位接近预算法修订的核心人士告诉《中国新闻周刊》，“那时候，希腊债务危机爆发，国外唱衰中国的一个主要原因就是中国地方债规模太大。而从审计署传来的消息，当时中国地方债的规模在15万亿到18万亿之间。有人担心，在地方政府举债不合法的情况下仍有这么大规模的地方债，一旦预算法开了口子，后果更加无法想象。”

直到中共十八届三中全会决定提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这才为地方债写入预算法提供了依据。

“事实上，地方政府举债虽然不合法，却有一定的合理性。地方政府要建设要发展，都需要大量的资金，举债成了筹集资金的重要来源。”上述核心人士说。

因此，新预算法从发债主体、举债规模、发债方式、发债用途和控制债务机制五个方面对地方政府举债进行限制，采取疏堵结合的方式，“开前门堵后门”，对地方政府债务怎么管、怎么发、怎么用、怎么还都进行了明确的法律规范。

“最大的好处就是让债务管理走向制度化、规范化、法制化，切断了债务继续蔓延的风险。”中央财经大学教授温来成告诉《中国新闻周刊》，新预算法规定，只有省级政府具有发行地方债的权力，市县地方债由省级代理，每年发债总额由全国人大或全国人大常委会批准，根据总额再分配到各省。

“同时，地方政府债务全部纳入预算管理，发行专项债券也纳入政府性基金预算管理，此外，地方债举债只能以发行债券形式，而不能以信托、BT、贷款等方式进行，也不能由地方政府进行担保。这样一来，一方面通过中央政府审批的方式，对每年的债务总额进行有效管控;另一方面，政府发债都列入预算，使隐性债务变成了显性债务，每年发多少，什么种类，用到什么地方，人大乃至全社会都能监督。”温来成说。

2015年1月1日起，新预算法正式实施，各省级政府也陆续按照流程规范举债。

例如，5月18日，江苏省在全国率先通过财政部国债发行招投标系统，面向27家政府一般债券承销团成员，成功招标发行了522亿元2015年第一批江苏省政府一般债券，其中置换一般债券308亿元，新增一般债券214亿元。

此后，各省相继发行政府债券。根据中国债券信息网公布的信息，截至7月3日，已有新疆、湖北、广西等24个省（自治区、直辖市、计划单列市）先后公开发行了地方政府债券。

据知情人透露，北京市财政局国库处的相关工作人员正在为7月7日发行第一批北京市政府一般债券做着紧锣密鼓的准备，尽管这种发债方式对他们而言并不陌生。去年，国务院就批准北京市为2014年地方政府债券自发自还10个试点省市之一。

2014年8月21日上午，2014年北京市政府债券成功发行，债券规模为105亿元，其中5年期42亿元，7年期31.5亿元，10年期31.5亿元，中标年利率分别是4.00%、4.18%、4.24%，仅5年期、7年期债券，每年就为北京市节约融资成本1680万元，债券募集资金全部用于民生保障项目。

在规范举债方面，北京市财政局还制定了信息披露办法、承销团组建办法、发行规则与兑付办法等一系列制度，并将发债收支纳入到政府公共预算管理并上报人大常委会批准。同时，公开招标组建政府债券承销团，又采用市场化招标方式确定票面利率及各承销团成员承销额。对发行计划、发行文件、中标结果等均及时进行了公开披露。

北京市财政局有关负责人告诉《中国新闻周刊》，通过2014年的发债工作，北京市逐渐认识到政府信用在市场化选择中的重要性，从而强化了对债务的自我约束能力，逐步减少和取消其他渠道形成的隐性债务，并将各种政府债务统一纳入到地方债管理平台来管理。

6月28日，审计署发布的2014年度审计工作报告显示，个别地方政府性债务偿债压力较大。图/CFP

只是权宜之计

尽管各省级政府按照新预算规范的流程规范举债。但无论是政策制定者，还是理论界，似乎并不是那么乐观。

“现在来讲，这只是权宜之计。”北京大学经济学院教授王大树认为，预算法只是对地方债开了个口子，从原来不允许发债，到现在允许省一级政府发债，但地方债真正的用债主体其实是市县政府，借债主体和用债主体出现了脱节。“这是不正常的，原则上就应该是谁花钱谁还钱。”

温来成则认为，从法律角度来讲，新预算法先开放省一级政府发债，在这个过程中，本身就暗含着省一级隐形担保的意思。虽然在现阶段有利于发债的顺利进行，同时能更好地防范风险。但从长远来看，随着相关法律规范的健全，各级政府都要有独立发债权，哪一级财政出问题，就应该自己承担责任。

尽管国务院43号文明确指出，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则，山东、四川等省随后也提出对市县实行不救助原则，但从地方调研情况来看，部分市县的还债能力堪忧。

近日，财政部驻贵州财政监察专员办事处就贵州省县级财政经济运行情况开展全面调研。截至2014年末，贵州所有县级单位承担的地方政府性债务规模占全省政府性债务总规模将近一半。

从贵州实地调研情况来看，尽管部分县财政连基本支出都成问题，但由于前期没有硬性的举债约束，各县（区）通过显性或隐性的方式大举融资，各县不同程度负担着较重的债务压力，债务的到期偿还势必会对各县经济可持续发展增加难度。

投资者的信心从何而来？对此，王大树向《中国新闻周刊》表示，由于我国地方债都是银行间债券，拥有“刚性兑付”这一护身符，而且根据几十年的实践经验，中国的投资者对省级政府有信心，相信他们不会赖账，即使到期还债困难，最终也会有上级政府进行兜底。“毕竟在中国，还没有出现过地方政府破产的情况。”

而在温来成看来，目前政府发债带着明显的行政干预色彩。“今年的置换债券采取定向发行的方式，就是借谁的钱向谁发行，这本身就是行政干预。但是因为发行量大，没有办法，而且，利率普遍被压得很低，没有体现资金供求关系和债券的真实风险。”

目前各省发债评级的级别普遍较高，基本上都是3A级，这在现阶段出现尚可理解，但要真正监视债券风险，真正体现政府实力，还需要真实客观地信用评级。

温来成表示，随着评级市场的逐步完善，相信这一问题最终会通过公平竞争解决。

在王大树看来，目前通过发行债券的方式解决地方债问题，只是将风险后移，若是到期还没有还债能力，或许还会再次展期，但最多不应超过两次。

此外，从偿债能力上，王大树建议地方政府可以考虑用辖区内的社保基金购买市政债券，这样，就将社保基金和政府债券绑在了一起。当地政府有责任保证市政债券按期偿还，同时让社保基金保值增值，就一定会有提高还债的动力。“现在地方的社保基金大部分趴在银行账上获得微薄利息，没有进入投资，其实是一种浪费，至于风险，总比进入股市风险要小得多吧。”

要赋予地方更多财权

对于新预算法缘何没有遏制地方债的扩张问题，审计署政策研究室负责人解释说，由于从2015年开始，将对地方政府性债务实行规模控制和预算管理，因此一些地方为了搭乘末班车，加大了融资力度，造成前一阶段债务增长较快。而且这次抽样的是债务负担较重或增长较快的典型地区，不能以审计抽查地区的债务增长情况简单推算全国情况。

尽管相关部门对新预算法没有遏制地方债扩张给出了“合理性”解释，但是，要彻底解决地方债问题远非一部预算法所能解决的。

温来成认为，地方债最主要的原因是地方政府可支配收入太少，事权和财权划分没有明确的边界。

对此，温来成建议重建地方税制体系，保证地方政府有相对独立的税源，满足地方经济建设发展需要，比如将消费税全部留给地方，加快房产税立法等。“这样，地方政府在税收收入宽泛的情况下，通过税收就能满足经济发展，可能就会适当减少举债。同时，通过规范的转移支付制度，使中西部地区、欠发达地区的基本公共服务得到保障。”

王大树则认为，地方政府应编制当地政府资产和负债表，给人大和老百姓一个交代。此外，要实现监管和自律相结合。

“目前的监管措施很多很严，但实际上制度安排不够。”王大树举例称，市委书记、市长在离任审计时应该把债务考虑进去，对负债情况进行追溯，即使提拔了，如果债务完不成也要追责。此外，要建立政府信用记录，对于有不良信用记录的地方政府，应该建立相应的惩罚机制，以此约束政府不规范举债行为。

“目前的方式固然解决了地方债问题，但是虽无近忧，却有远虑，还得立足长远建立化解地方债的长效机制。”王大树说。