美国的失业保险制度及其对我国的启示

张 敏

（哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028）

一、美国失业保险制度简介

1929—1933年的经济大危机期间，美国国内大批工厂倒闭、大量工人失业，全国有13万家企业破产，年失业人数达1 300万，平均失业率为18.23%，最高时达24.9%，经济萧条，市场陷于崩溃的边缘。为解救危机而上任的罗斯福总统推行罗斯福新政，强调经济生活中国家的干预作用，通过刺激社会的总需求来摆脱经济危机。社会保障制度就是罗斯福新政的一个重要内容。

罗斯福把以“普遍福利”为核心的社会保障制度作为治国方略，失业补贴就是其中的重要一项。他主张积极的社会救助，实行“以工代赈”，即由国家投资兴建公共工程以增加就业，解决失业问题。他主张建立失业社会保险，通过稳定就业来达到预防失业的目的。

1935年，美国通过了《社会保障法》，该法的通过标志着现代第一个比较完整的社会保障制度在美国的建立。它第一次明确提出了社会保障的概念。美国的社会保障制度主要包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分。失业保险制度是美国职业保障体系中最早、覆盖面最广的一项社会保障措施，是美国劳动就业制度、劳动市场体系的重要组成部分。美国的失业保险具有强制性，凡是符合条件的企业和个人必须参加。《社会保障法》中规定了专门的失业补偿条款，要求各州根据自身情况制定失业保险法，并规定通过开征失业补偿税的方式筹集失业补偿金。然而，失业保险实施初期享受失业保险的人员仅限于私营工商企业部门的雇员，1976年扩大到农业工人、州和地方政府的雇员，1978年几乎扩大到所有工薪工作者。现在，美国失业保险的覆盖面达全美劳动力的90%。

失业保险金的主要来源是雇主缴纳的失业保险税。而失业保险税分为联邦税和地方税，联邦失业保险税为工资总额的1%，州失业保险税则视各州的具体情况而定，平均为工资总额的5%左右。雇主解雇多少工人，就要交多少税，纳税多少根据解雇者的技能浮动计算。失业保险金的发放范围不是无限制的，以前没有参加工作的失业者、被开除或自动离职的失业者、已经用尽失业保险金的失业者以及因劳动纠纷而失业的都不能领取失业保险金。发放失业救济的期限和金额在各州都不相同，在发给失业者津贴之前，大多数州都规定要有一周的等候期，领取津贴的时间一般为半年到一年。失业津贴的标准与失业者以前的工资有关系，分为最高限额和最低限额，多数州的最高限额为失业者以前平均工资的50%到66.6%。

二、美国失业保险制度的特点

1.失业保险具有强制性

美国采取的是完全强制性的失业保险，即凡属于国家失业保险法所规定类别的雇员必须无条件地参加国家举办的失业保险。

2.保险基金筹集的多渠道化

企业是失业保险资金的主要负担者。失业保险金的来源一般是通过州政府向企业收取，由企业按雇佣人数交纳的工资税构成；只有少数几个州向职工征收失业保险税。

3.基金管理的专业化

国家设置了专门的社会保险机构，对失业保险基金进行管理。联邦劳工部负责全面监督，其所属的人力管理总署下设失业保险局管理全国业务、州设职业保障部管理失业保险金，具体业务通过地方职业介绍所管理。

4.促进再就业功能

失业保险是美国劳动就业保障制度、劳动力市场体系的重要组成部分，政府倾向于通过有效的经济干预手段，增加劳动力需求，改进劳动力供给，以此来改善劳动者的就业现状，达到促进就业的根本目的。

三、美国失业保险制度对我国的启示

1.加快失业保险立法

法律是制度实施的保证，然而目前仅有《失业保险条例》是我国失业保险的基本依据，尚未上升到立法的高度。对于那些拒缴、拖欠失业保险金以及挪用、侵占保险金的行为，处罚力度弱，影响了失业保险的正常实施。我国失业保险的法制建设迫在眉睫。我们应该在宪法中增加专门的失业保险条款，增强其权威性；明确有关法律责任和处罚条款，发挥失业保险法律的震慑力；尽快完善《失业保险法》及其配套法律，以保证失业保险法律的真正效力等。

2.扩大失业保险的覆盖范围

目前，我国的失业保险仅仅覆盖了城镇企事业单位的职工，这其中不包括城镇企业的农民合同制工人，至于国家公务员、乡镇企业职工更不在此列，这不能体现失业保险的公平价值。因此，应当扩大失业保险覆盖范围。例如，可以把公务员以及非正规就业者和新型就业人员纳入失业保险范围内。借鉴美国失业保险的经验，失业保险覆盖范围应包括城镇内各种所有制企业的职工、社会团体及事业单位职工、公务员、农民工、乡镇企业比较发达且农业劳动力转移率高的地区的乡镇企业员工。

3.严格资格条件

借鉴美国的经验，在现有条件的基础上，严格规定领取失业保险金前的工作时间或最低收入，以解决隐性就业和灵活就业人员的问题。增加可提供职业介绍和就业培训的条件，规定凡无故自动离职、因过失解雇或不在劳动部门登记、不接受劳动部门分配的失业人员，不能享受失业保险。规定领取失业保险金给付的等待期，同时设立专门的失业保险资格审核机构，完善统计指标体系，科学正确的统计就业、失业人员，督促失业者早日进入失业保障体系，确保失业保险基金安全、良性运行。

4.规范失业保险金领取期限

我国现行《失业保险条例》规定，失业人员领取失业保险金的期限从3个月到24个月不等，其中，缴费时间10年以上的可以享受24个月。根据抽样调查结果，失业人员平均享受期限为18个月。美国的失业保险法案规定领取失业保险金的最长时间为26周，平均享受期限为16周。与美国相比，我国失业人员领取失业保险金的期限大大超过美国。我们可以在保障失业人员基本生活的前提下，适当缩短失业人员领取失业保险金的期限，可以考虑从目前《条例》规定的3—24个月，缩短到2—12个月。

5.灵活征收失业保险费

美国失业保险税率设计灵活，不同企业、不同时期税率都不同，这就使其失业保险基金能充分地收缴。我国也可以实行灵活的缴费率，收费对象、费率的确定既要考虑国家财政的承受力，又要考虑个人的负担能力，既要考虑企业的效益，又要考虑各地的经济水平进行灵活征收。为避免造成用人单位生产成本的急剧上升与农民工基期收入的大幅减少，以及用人单位大量裁减农民工的负面影响，应在规范缴费工资的条件下降低缴费率，将缴费率控制在用人单位与农民工可接受的限度。

6.加强失业保险制度促进再就业的功能

以往经验表明，失业补贴对于解决摩擦性、季节性失业人员的生活困难是有效的，但对于解决结构性失业力不从心。对此，美国着力于通过职业培训实现充分就业，效果不错。我国也可以考虑在失业保险制度中纳入积极主动的就业促进措施，切实发挥失业保险制度应有的作用。例如，可以调整失业保险给付期待遇，失业期越短给付额越高，鼓励尽早就业；抑制解雇，通过增加雇主缴纳失业保险金额来限制裁员。我国的劳动力知识水平较低、技能较差，必须及时有效地对其培训，使失业者掌握一技之长，增强就业竞争力。充分发挥职业介绍机构的作用，利用各种渠道，特别是通过计算机网络，为失业者提供及时、准确的就业信息，促使其实现再就业。

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[2]耿晋娟.美国失业保险制度的变革及其对我国的启示[J].资治文摘，2009，（4）.

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